云南省水電開發(fā)現(xiàn)狀及環(huán)境管理初探

楊瓊分，張 昊，楊美臨，劉越強，農(nóng)定飛

(云南省生態(tài)環(huán)境工程評估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

水電作為清潔的可再生能源得到快速發(fā)展，對緩解電力供需矛盾，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。云南境內(nèi)河流眾多，分屬長江、瀾滄江、怒江、紅河、珠江和伊洛瓦底江等六大流域，蘊藏著豐富的水能資源。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，云南以水電為主的電力成為第五大支柱產(chǎn)業(yè)，而水電在云南西電東送中發(fā)揮了主力軍的作用。經(jīng)過2002年國家廠網(wǎng)分開電力體制改革至今十多年的發(fā)展，特別是自2003年《云南省人民政府關(guān)于加快中小水電發(fā)展的決定》(云政發(fā)〔2003〕138號)印發(fā)以來，云南中小水電快速發(fā)展，中小水電資源開發(fā)率已超過80%。

1 云南省水電區(qū)域分布特征

1.1 行政區(qū)域分布特征

根據(jù)2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，云南水電建設項目總數(shù)為2382座，其中裝機5萬kW以上電站115座，裝機5萬kW及以下電站2267座。以州市統(tǒng)計，水電數(shù)量最多和總裝機容量最大的州市均為昭通市，其水電數(shù)量占全省總數(shù)的14.61%，總裝機占全省總數(shù)的34.58%。水電數(shù)量其次的為紅河州、大理州、臨滄市，分別占全省總數(shù)的9.53%、8.82%、8.10%；總裝機容量其次的為昆明市、麗江市、臨滄市，分別占全省總裝機容量的10.53%、9.56%、7.99%。

1.2 流域分布特征

云南省六大流域中，水電數(shù)量最多的為金沙江流域，總水電數(shù)量為726座，其次為紅河流域457座、瀾滄江流域451座、怒江流域288座、珠江流域238座、伊洛瓦底江流域222座。全省水電開發(fā)裝機規(guī)模為10777.84萬kW，其中5萬kW以上電站總裝機規(guī)模9202.62萬kW，占比85.38%，5萬kW及以下電站裝機規(guī)模1575.22萬kW，占比14.62%。裝機規(guī)模最大的為金沙江流域6584.02萬kW，其次為瀾滄江流域2416.80萬kW。

2 云南省水電開發(fā)環(huán)境管理面臨的矛盾和壓力

2.1 規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導作用有待強化

盡管相關(guān)法律法規(guī)明確開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的責任主體為規(guī)劃編制單位，但由于規(guī)劃環(huán)評的概念由環(huán)保部門提出，其他部門開展規(guī)劃環(huán)評的積極性和主動性較欠缺，缺乏內(nèi)動力。很多流域規(guī)劃到了報批階段才臨時開展環(huán)評工作，或是為了具體項目而開展規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評。上述原因?qū)е铝饔蛞?guī)劃編制滯后于水能資源開發(fā)，規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率不高，已開展的規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導作用不強等問題。云南省2382座水電站(含裝機5萬kW以上)中，開展了流域規(guī)劃的水電站為1057座，占比44.4%，開展了流域規(guī)劃環(huán)評的水電站為457座，占比19.2%。此外，小流域規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評多由建設單位按自身開發(fā)需求委托相關(guān)單位開展，規(guī)劃環(huán)評編制質(zhì)量參差不齊，缺乏對生態(tài)環(huán)境、綜合利用和社會效益的統(tǒng)籌考慮，未能充分體現(xiàn)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的宏觀指導及調(diào)控作用。

2.2 環(huán)境敏感區(qū)信息及資料不公開或公開不及時

世界自然遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)其規(guī)劃、圖件資料由相應主管部門掌握，部分環(huán)境敏感區(qū)成立后信息未及時公開，導致建設單位、環(huán)評單位、評估機構(gòu)甚至環(huán)評審批部門不能及時了解信息，部分水電建設項目選址進入敏感區(qū)管護范圍。甚至在水電項目建設階段也無保護區(qū)主管部門及監(jiān)管機構(gòu)進行告知，直到小水電清理整改過程中才發(fā)現(xiàn)項目已建在環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的問題。

表1 全省各州市小水電情況

2.3 水電建設項目開發(fā)與環(huán)境敏感區(qū)保護存在一定沖突

水電為清潔能源，在運行過程中發(fā)揮防洪、發(fā)電、航運等綜合效益的同時，也對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響。尤其是涉及自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的水電站，在建設、運行過程中均可能對保護區(qū)產(chǎn)生一定影響，與保護區(qū)管理要求產(chǎn)生沖突。

2.4 水電建設項目環(huán)評審批權(quán)限下放后要求不夠嚴格

按照“放管服”改革總體要求，云南水電建設項目環(huán)評文件審批權(quán)限由省級下放至州市縣等地方各級。因思想認識和技術(shù)能力等存在差異，地方各級生態(tài)環(huán)境主管部門對水電項目的環(huán)評審批要求不盡統(tǒng)一。州(市)級更多關(guān)注陸生生態(tài)及施工期影響，對水生生態(tài)、水環(huán)境等關(guān)注較少，批復中相應的要求不多，部分縣級的批復中甚至未提生態(tài)流量下泄、魚類保護措施要求。

2.5 水電建設項目環(huán)評監(jiān)管力度不足

生態(tài)環(huán)境主管部門作為政府職能部門，隸屬同級政府管理，上級生態(tài)環(huán)境部門僅進行業(yè)務上的指導和監(jiān)督，導致水電項目縱向環(huán)境監(jiān)管效力不足。此外，盡管我國確立了以環(huán)境影響評價和環(huán)境保護措施“三同時”制度為核心的建設項目環(huán)境管理法律地位和管理體系，明確了建設項目環(huán)境管理的程序和要求，但水電項目運行期基本無污染物產(chǎn)生，現(xiàn)有的排污許可等主要針對污染型項目，水電項目運行期的環(huán)境監(jiān)管幾乎是空白的。同時環(huán)境影響評價也與批復之后的初步設計、施工圖設計、工程施工等后續(xù)環(huán)節(jié)相脫節(jié)，對生態(tài)環(huán)境保護措施落實情況、效果等缺乏相應的跟蹤、監(jiān)測及評價機制，導致水電項目重審批、輕監(jiān)管問題較為突出。

2.6 水電項目環(huán)境影響后評價制度執(zhí)行率低

水電開發(fā)屬于生態(tài)影響型建設項目，對環(huán)境的影響較為復雜，事先很難進行完全準確的預測和判斷，即環(huán)評文件的預測結(jié)果往往與工程實施后造成的實際影響有一定的差距。而且水電工程對水文情勢、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等的累積影響短期內(nèi)未能充分體現(xiàn)，因此水電建設項目開展環(huán)境影響后評價具有重要意義。《環(huán)境影響評價法》雖然提及開展環(huán)境影響后評價，但缺少其他相關(guān)配套的法律法規(guī)和規(guī)定，目前水電建設項目環(huán)境影響后評價主要由建設單位主動開展，缺少約束機制，導致實際開展環(huán)境影響后評價的水電建設項目較少。

3 云南水電環(huán)境管理建議

3.1 積極推動完善流域規(guī)劃環(huán)境影響評價

在《環(huán)境影響評價法》特別是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》實施以來，云南省水電建設項目所屬流域的規(guī)劃環(huán)評工作得到了一定推動。根據(jù)法律法規(guī)要求，對于僅有單級水電站開發(fā)的流域規(guī)劃，按照建設項目進行環(huán)境影響評價，不再要求進行規(guī)劃的環(huán)境影響評價。為了有效結(jié)合實際，對于流域規(guī)劃內(nèi)水電開發(fā)較早，明確僅剩最后一級水電站待開發(fā)的規(guī)劃，在最后一級水電站項目環(huán)境影響評價中開展流域水電開發(fā)回顧性環(huán)境影響評價。但通過統(tǒng)計，目前云南省水電建設項目所屬流域規(guī)劃的環(huán)境影響評價完成率仍不高。由于流域內(nèi)梯級水電站的運營管理主體分屬不同公司，從而導致接受單一水電站業(yè)主委托開展環(huán)評工作的機構(gòu)很難獲得流域內(nèi)相對完整的水文資料及其他梯級水電站的環(huán)保工作開展情況。此外，受流域開發(fā)時間較早、工作時間和經(jīng)費受限等因素，環(huán)評機構(gòu)多以定性為主進行回顧性評價，提出整改措施的針對性不強。由此，建議積極推動完善流域規(guī)劃環(huán)境影響評價，對于已實施開發(fā)流域存在的環(huán)境問題進行系統(tǒng)識別，對于規(guī)劃繼續(xù)實施導致的潛在環(huán)境影響進行深入分析，統(tǒng)籌提出有效的整改補救措施。此外，部分流域規(guī)劃的開發(fā)目標除水電外還包括水利、水運等其他目標，流域規(guī)劃環(huán)境影響評價的推動對于后續(xù)其他項目的前期工作開展亦具有積極的促進作用。

3.2 分類制定差別化水電開發(fā)的環(huán)境管理要求

根據(jù)水利部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部和國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見》，長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)的11省(市)生態(tài)環(huán)境廳局統(tǒng)籌考慮小水電建設項目履行環(huán)評手續(xù)、涉及自然保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境破壞等情況，按照退出、保留、整改三類進行分類處理。由于云南水電開發(fā)較早，大部分位于自然保護區(qū)內(nèi)水電站建成投運于保護區(qū)成立之前。此外，在2012年主體功能區(qū)規(guī)劃公布之前，云南省林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等對于各自主管的自然保護區(qū)相關(guān)信息資料共享不足，特別是州市級和縣級自然保護區(qū)多存在成立公示缺乏、規(guī)劃及界樁缺失、監(jiān)控和監(jiān)管缺位等問題，導致水電站環(huán)境影響評價階段存在難以界定與自然保護區(qū)的位置關(guān)系，甚至存在遺漏自然保護區(qū)的問題。由此，須分類制定差別化水電開發(fā)環(huán)境管理要求，依靠政策、尊重實際、分批推進、妥善完成水電分類處理工作。

3.3 積極推動開展云南省水電建設項目環(huán)境影響后評價

水電建設項目建設周期較長，水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境及保護措施的效果需要一個過程逐步顯現(xiàn)。2016年1月1日起實施的《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》(環(huán)境保護部令 第37號)中提出水電行業(yè)中實際環(huán)境影響程度和范圍較大，且主要環(huán)境影響在項目建成運行一定時期后逐步顯現(xiàn)的建設項目應當開展環(huán)境影響后評價。盡管云南部分州市生態(tài)環(huán)境主管部門提出了水電建設項目開展環(huán)境影響后評價的要求，但是水電建設項目環(huán)境影響后評價工作仍未得到切實的推動。究其原因，一方面是建設單位對于水電項目開展環(huán)境影響后評價的重視度不足，這與目前未執(zhí)行環(huán)境影響后評價的責任追究及處罰力度不高有關(guān)；另一方面，從業(yè)人員對于環(huán)境影響后評價開展的深度認識不盡統(tǒng)一，環(huán)評機構(gòu)對于承擔環(huán)境影響后評價工作所需經(jīng)費及工作難度和深度的預估不足，導致后期實際后評價工作推進困難重重。對此，建議對于正式投入運行滿3a的保留類電站和完成整改后運行滿3a的整改類電站要求開展環(huán)境影響后評價工作，重點關(guān)注工程運行對環(huán)境敏感區(qū)的影響，及時調(diào)整補充相應的環(huán)保措施。這不僅有利于進一步加強已投運水電項目的環(huán)境管理，而且有利于進一步提高環(huán)境影響評價水平和環(huán)境保護對策措施的有效性評估，從而為后續(xù)水電合理開發(fā)和環(huán)境管理提供借鑒和指導。

3.4 以高技術(shù)應用強化水電項目日常環(huán)境監(jiān)管

與明顯產(chǎn)排污的工業(yè)項目不同，水電項目在運行期不產(chǎn)生空氣污染，廢污水產(chǎn)排量低，可視的陸生生態(tài)環(huán)境隨時間推移得以逐步恢復。這些特點都可能使屬地生態(tài)環(huán)境主管部門對于環(huán)評及竣工環(huán)保驗收手續(xù)齊備的水電建設項目疏于日常環(huán)境監(jiān)管。同時，云南水電建設項目多分布于偏遠的高山峽谷區(qū)，人煙稀少、交通不便，在日常環(huán)境監(jiān)管缺乏的情況下，項目運營單位很少會主動落實后續(xù)生態(tài)保護的要求，尤其是難于觀察其落實效果的水生生態(tài)保護要求，甚至出現(xiàn)生態(tài)流量下放都未能有效落實。由于水電建設項目對于生態(tài)環(huán)境的影響和改變是長遠的，當缺失環(huán)境保護措施時，水電建設項目對流域生態(tài)環(huán)境特別是水生生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響和破壞。因此，應充分利用遙感、無人機與地理信息系統(tǒng)技術(shù)，推動以河流為單元的環(huán)境監(jiān)測調(diào)查與復核模擬運算，切實落實生態(tài)流量在線監(jiān)控，實現(xiàn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)，做好數(shù)據(jù)的記錄儲備和調(diào)用抽查。通過高技術(shù)手段在日常動態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的應用，促進提升水電建設項目環(huán)境監(jiān)管的準確性和合理性。

3.5 推動建立“環(huán)境友好”水電認證管理制度體系

2015年，中共中央國務院印發(fā)了《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，提出加快農(nóng)村基礎設施建設，發(fā)展綠色小水電。2016年，水利部印發(fā)了《關(guān)于推進綠色小水電發(fā)展的指導意見》，要求到2020年，建立綠色小水電標準體系和管理制度，初步形成綠色小水電發(fā)展的激勵政策，創(chuàng)建一批綠色小水電示范項目；到2030年，全行業(yè)形成綠色發(fā)展格局，小水電規(guī)劃設計科學合理，建設管理規(guī)范有序，調(diào)度運行安全高效，綜合利用水平明顯提高，生態(tài)環(huán)境保護措施嚴格落實。但目前綠色水電的推動工作仍然滯后，且“綠色水電”的概念局限于小水電，缺乏對于不同類型水電建設項目的廣泛適用性。由此，建議將“綠色水電”概念轉(zhuǎn)換為切實的“環(huán)境友好”水電認證管理制度體系，貫穿于水電工程建設和運行全過程。除了綠色水電認證制度，可配套發(fā)展綠色水電發(fā)電許可、綠色水電信貸、綠色水電生態(tài)補償?shù)纫幌盗信涮椎乃婇_發(fā)“環(huán)境友好”管理制度建設。同時，不斷建立完善水電環(huán)境管理的政策法規(guī)和技術(shù)標準，將生態(tài)優(yōu)先的理念灌輸于水電建設項目的建設和運行管理之中，構(gòu)建水電可持續(xù)發(fā)展模式。