李 巖

淺談區(qū)域土地可持續(xù)利用策略

李 巖

介紹了我國的土地狀況，闡述了土地的自然地域分異、區(qū)位差異及生態(tài)平衡與科學規(guī)劃利用土地的關系。認為要實行區(qū)域土地的可持續(xù)利用，必須樹立可持續(xù)發(fā)展觀念、均衡發(fā)展觀念和公平發(fā)展觀念，建立和完善土地管理制度，加強土地用途管制，遵循區(qū)域土地利用規(guī)律，改造中低產田，增強耕地的綜合生產能力。

土地資源；耕地；區(qū)域土地利用規(guī)律；土地利用規(guī)劃；可持續(xù)

土地是人類生存和發(fā)展不可替代的物質基礎。土地資源是有限的，對土地的利用應當進行合理的規(guī)劃。通過規(guī)劃，科學地協(xié)調不同區(qū)域、不同時空土地的供給與需求，從而盡量提高土地的利用效率，保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國的土地狀況

我國的土地資源總量大，據(jù)世界第三位，但我國是人口大國，人均擁有的土地資源僅相當于世界平均水平的1/3，而且我國的土地資源質量總體不高。隨著社會經濟和城市建設的迅猛發(fā)展，我國的耕地在逐年減少。要想一直保持耕地總量在18億畝以上，必須對土地的利用作長遠規(guī)劃，這首先要求對我國的耕地狀況有一個正確的認識。

目前，我國耕地的基本狀況是：

（1）后備耕地資源較少。我國是一個古老的農業(yè)大國，土地開發(fā)利用比較充分，可供繼續(xù)開發(fā)的后備土地資源已十分有限。目前，全國耕地后備自愿總量主要分布在北緯35°以北地區(qū)，以西北、東北和內蒙古最為集中。其中多數(shù)又分布在經濟落后、交通不便、沒有水源保證的邊遠地區(qū)。這些地區(qū)后備耕地資源絕大部分為難開發(fā)利用的沙漠、荒漠、裸巖石礫地、鹽堿地、沼澤地等。因此，我國實際上可用的后被耕地資源是比較少的。

（2）耕地退化嚴重。耕地退化是指由于人類誤用土地而導致耕地質量降低或者是耕地當前或潛在的生產力下降。由于水土流失、風蝕沙化、土壤次生鹽堿化和污染等導致耕地退化，已對農業(yè)造成重大損失，而且正在損壞人們賴以生存的土地資源基礎，威脅著生態(tài)環(huán)境。耕地退化的危害不像耕地被占用那么直觀和迅速，它是逐漸發(fā)生的，往往面積廣、數(shù)量大，危害嚴重。

（3）非農業(yè)建設占用大量耕地。隨著社會經濟的發(fā)展，非農業(yè)建設需要占用大量的用地。我國耕地減少的主要原因之一是城市建設外延擴展。在全國范圍內，城市建設每年新增占地中一半以上占用的是耕地。改革開放以來，鄉(xiāng)村住宅建設大幅度增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產性建筑也成倍增加，這些也在占用耕地。

從以上可以看出，我國的土地資源尤其是耕地狀況不容樂觀。在未來的發(fā)展中，吃飯與建設的取舍問題，需要作更多的平衡與調節(jié)。

二、區(qū)域土地利用規(guī)律與土地利用規(guī)劃

區(qū)域土地利用規(guī)律大體涉及地域分異、生態(tài)平衡、區(qū)位差異和經營規(guī)律4個方面。

地域分異，是指由于緯度地帶性、經度地帶性、垂直地帶性等引起的地方性分異。如：溫帶從沿海向內陸因干濕度變化而產生森林帶、草原帶和荒漠帶，地形與地面組成物質和地下水深度的不同而引起分異，地形的不同還引起坡向上的分異。

根據(jù)地域分異規(guī)律，進行土地利用規(guī)劃，就要求充分考慮土地資源位置固定性、自然性以及地理特征的相似性。土地利用要既體現(xiàn)區(qū)際差異，又應保持地域連片，相對連續(xù)。經濟和社會的發(fā)展要以當?shù)氐乩頎顩r和土地資源的特征為依據(jù)，農業(yè)發(fā)展更要充分考慮特定的地理條件，發(fā)展優(yōu)勢農業(yè)。工業(yè)和第三產業(yè)要圍繞該區(qū)農業(yè)來進行合理布局，以促進該地區(qū)的經濟和社會發(fā)展。如我國的東北區(qū)應為農林用地，華北區(qū)應為農業(yè)和建設用地等。

生態(tài)平衡，主要是指追求生態(tài)經濟的平衡，構成生態(tài)經濟系統(tǒng)的各要素之間要保證協(xié)調穩(wěn)定的關系。生態(tài)平衡是經濟平衡的前提和基礎，經濟平衡應該能夠維護和促進生態(tài)平衡。

根據(jù)生態(tài)經濟平衡規(guī)律，自然、經濟和社會是一個復合的生態(tài)系統(tǒng)。土地利用必須綜合研究區(qū)域復合生態(tài)系統(tǒng)，找出區(qū)域特征和區(qū)域差異，編制可持續(xù)土地利用方案，使其既能充分體現(xiàn)地方特色，符合當?shù)厣鐣洕l(fā)展規(guī)律，又有利于當?shù)厣鷳B(tài)和環(huán)境的實質性改變。人類活動對自然生態(tài)系統(tǒng)干擾的加劇，社會、經濟的發(fā)展引起土地質量下降和生態(tài)退化，最終都會影響人類自身的生活。所以，發(fā)展首先要爭取經濟增長的規(guī)模、結構、建設、速度與生物圈的承載能力保持平衡。

區(qū)位差異，是指不同區(qū)位的土地價值有差異。土地區(qū)位是指某塊土地在由經緯線構成的網絡中所處的一個位置。土地區(qū)位評價因素，主要包括自然因素和經濟因素。自然因素是指氣候、土壤、地形、水源等自然條件；經濟因素是指交通運輸、勞力、原料、市場等經濟條件。在特定地點或在某幾個同類地點進行一種經濟活動，比在其他地位進行同種活動，能夠獲得更大的利益和效率，這就是土地的區(qū)位差異。

根據(jù)區(qū)位差異原理，土地利用要將土地資源科學地分配給農業(yè)、工業(yè)等各部門，以謀求在一定量投入的情況下獲得盡可能高的產出。由于土地區(qū)位的客觀存在，必然存在不同價格的土地，這就要求人們制定合理的級差地價政策。例如在中心區(qū)及附近郊區(qū)收取較高的地價和使用費，以控制中心區(qū)的擴張，保護近郊的綠地和高產菜地；在遠郊則收取較低的地價和使用費，以鼓勵工業(yè)向遠郊區(qū)發(fā)展，建立新的工業(yè)區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

土地利用涉及經營方式的選擇。根據(jù)集約經營規(guī)律，對單位土地投入的持續(xù)增加會使產量的增量先增后減。大量的產出需要有大量的投入，但投入有一個最適值，而不是無限制的投入。土地總量是固定的。因此，土地利用應遵循適度原則，采用集約經營方式。集約經營，主要是指依靠先進技術提高勞動生產率和改進生產資料質量來發(fā)展生產。土地集約經營，是對一定面積的土地投入較多的勞動和資本，提高單位土地面積產品產量和負荷能力的經營方式。在社會主義生產條件下，由于以土地公有制為基礎的新型的土地關系的建立，為土地集約經營開辟了廣闊道路。

三、土地利用的可持續(xù)發(fā)展要求

土地可持續(xù)利用可以解讀為：通過考慮自然（生態(tài)）、社會、經濟三方面因素在一定的空間及可預見的較長時間內的變化和穩(wěn)定性，調整和轉變一定區(qū)域內土地利用系統(tǒng)的結構以及由此而決定的功能效益，保證土地資源的生產潛力和防止土地退化，實現(xiàn)土地生產力的持續(xù)增長，達到生態(tài)持續(xù)、經濟可行和社會可接受的土地利用狀態(tài)。

從20世紀80年代中期起，人們開始把反映決策對資源和環(huán)境方面的影響程度的生態(tài)價值指標，從社會價值指標中獨立出來。土地可持續(xù)利用決策，應滿足經濟和社會的發(fā)展需要，又須從均衡發(fā)展和環(huán)保的角度審議其利弊。這必然要求確立生態(tài)價值的重要地位和作用。具體而言，必須建立三個觀念：

一是持續(xù)觀念。這主要包括：（1）社會經濟的發(fā)展不能超越資源與環(huán)境的承載力；（2）發(fā)展應是經濟、社會和生態(tài)環(huán)境的全面發(fā)展，要轉變諸如“工業(yè)偏好”、“以產值論英雄”、“速度就是效益”、“先上馬、后整治”等滯后的發(fā)展理念；（3）發(fā)展應當既滿足人們目前的需要、又不損害后代人滿足其需要的基礎和能力。土地利用涉及長時間范圍和大量的不可逆決策，決策主體必須重視巨大的未來不確定性，保障后代的發(fā)展需要。

二是均衡觀念。生態(tài)、經濟和社會持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的三個子系統(tǒng)，它們必須相互協(xié)調、均衡發(fā)展。耕地資源急劇減少、土地利用結構與布局失衡、土地質量不斷下降等土地利用矛盾，都是生態(tài)持續(xù)與經濟持續(xù)以及經濟利益與社會穩(wěn)定之間往往難以協(xié)調而導致的。

三是公平觀念。公平性強調當代人之間、代際之間在發(fā)展和分配有限資源等方面的公平。就土地利用而言，在工業(yè)發(fā)展、城市化進程加快的同時，應該重視非農建設占用地導致耕地資源快速流失的問題，以確保當代的食物安全和未來人口獲取足夠糧食及其他農產品的公平。

四、實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的對策

土地的可持續(xù)利用，要求根據(jù)土地利用的多目標性，有機地組織可用的各種方法，尤其強調傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代方法的結合，定性分析與定量分析的結合，建立綜合決策模型。目前主要應當注意下列幾個方面：

（一）完善土地管理制度

（1）加強立法和執(zhí)法，確保土地資源合理、科學、有效地開發(fā)和利用。應增強土地管理部門的查處權、監(jiān)督權，遏止違法占地現(xiàn)象。應建立節(jié)約土地、提高土地生產力和土地人口承載力的內在機制，特別要深化農村土地使用制度改革，引進市場機制，使農業(yè)用地在基本不改變用途的前提下，在集體內部或集體之間流動，促進集約化經營，使土地生產力得到最大限度地發(fā)揮。

（2）實行土地用途管制制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途、確定土地使用限制條件，土地所有者、使用者都必須嚴格按照國家確定的用途利用土地。同時，實行全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，土地資源與土地資產統(tǒng)一管理，建立土地市場與土地宏觀調控相結合的措施。

（二）保護基本農田，改造中低產田

為實現(xiàn)保證18億畝耕地的目標，必須落實《基本農田保護條例》，建立國家、省、縣、鄉(xiāng)四級基本農田保護制度和監(jiān)測制度。中國人的吃飯問題不可能依靠世界糧食市場，必須依靠中國耕地來解決。為此，既要堅決保護保護基本農田，同時還應增加投入改造中低產田。我國中低產田占總耕地面積的78.46%。加大農業(yè)投入力度，加強農業(yè)基礎設施建設，改造中低產田，增強土地生態(tài)功能，可有效提高我國的糧食生產總量。針對中低產田，可以從根本上改善土壤物理、化學性能，提高耕地質量，增強耕地的綜合生產能力。同時要把重點放在潛力大、效益好的土地治理上，建設好商品糧基地。

（三）遵循區(qū)域土地利用規(guī)律，揚長避短

我國地域遼闊，城鄉(xiāng)差異較大，全國土地的地域分異和區(qū)位差異明顯。不同區(qū)域的土地利用應有不同的特點。實行土地的可持續(xù)利用，必須遵循區(qū)域土地利用規(guī)律，努力做到揚長避短。

以重慶市北碚區(qū)為例。北碚區(qū)是重慶市的主城區(qū)的一部分，是風景旅游區(qū)和輕工業(yè)基地，這就限制了其耕地進行傳統(tǒng)利用的作用。北碚區(qū)具有豐富的旅游資源，隨著高速公路和輕軌的建設，其交通條件得到了較好的改善。北碚區(qū)的農業(yè)經營的產業(yè)化和集約化程度并不算高。北碚區(qū)應充分考慮自己的優(yōu)勢條件來進行土地利用規(guī)劃。

筆者以為，北碚的規(guī)劃應該著重考慮以下幾個方面：

一是發(fā)展輕工業(yè)和生態(tài)旅游產業(yè)。北碚區(qū)擁有多個國家級風景區(qū)，這是其得天獨厚的優(yōu)勢所在。對景區(qū)的土地要進行合理保護和配置，使其與生態(tài)保護相結合。同時，要配合景區(qū)規(guī)劃交通用地，以便于車輛往來，吸引游客，帶動經濟發(fā)展。

二是加強耕地保護，保障糧食安全。北碚區(qū)地理位置優(yōu)越、環(huán)境優(yōu)美，近些年來建筑用地開始大幅度增長，耕地數(shù)量日益減少。因此必須注意落實耕地保護政策，不能以荒廢耕地為代價換取經濟的發(fā)展。同時，要注意提高耕地的利用率，發(fā)展外向型和“三高”農業(yè)。北碚區(qū)擁有較好的自然條件及勞動力和科技優(yōu)勢，可以發(fā)展高商品率和高附加值的農業(yè)，例如果樹、花草、經濟作物等。在糧食生產方面，既要堅持科技興農，又應當利用好土地流轉政策，改單戶經營為集約經營，發(fā)展農場式的生產模式，提高糧食作物產量。

三是改造農村居民點，建立農業(yè)、住宅、輕工業(yè)園區(qū)。土地的有限性要求建設用地不能以無限蔓延的趨勢擴展。結合周邊環(huán)境，北碚應該建立農業(yè)、住宅、輕工業(yè)園區(qū)，同時改造農村居民點。園區(qū)可以實行統(tǒng)一經營，規(guī)模作業(yè)。這樣，既可盡量少占耕地地，又有利于快速發(fā)展社會經濟。

四是經濟發(fā)展與生態(tài)保護相結合。糧食生產和經濟發(fā)展是土地規(guī)劃中需要著重考慮的因素，但生態(tài)因素也不可忽略。北碚區(qū)擁有良好的自然生態(tài)環(huán)境，這種優(yōu)勢需要保持。各行業(yè)的發(fā)展都要注意保護生態(tài)環(huán)境，才能使得綜合效益取得最優(yōu)。

[1]李元.中國土地資源[M].北京：中國大地出版社，2000.

[2]張鳳榮.中國土情[M].開明出版社，2000.

[3]王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學[M].中國農業(yè)出版社，2002.

[4]曲福田，譚仲春.土地可持續(xù)利用決策模式及基本原則初探[J].經濟地理,2002，22（2）.

[5]劉黎明.土地資源學[M].北京：中國大地出版社，2001.

[6]吳次芳，葉艷妹.土地科學導論[M].北京：中國建材出版社，1995.

[7]畢寶德.土地經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[8]全國土壤普查辦公室.中國土壤[M].北京：中國農業(yè)出版社，1998.

[9]劉秀華，邵景安，陳務魁.縣級土地利用規(guī)劃的理論與實踐[M].重慶：西南師范大學出版社，2004.

F293.2

A

1673-1999（2010）07-0078－03

李巖（1983-），男，河南新鄉(xiāng)人，西南大學（重慶北碚400715）經濟管理學院土地資源管理碩士研究生，研究方向為土地利用規(guī)劃。

2009-11-28