我國公共危機管理法律體系問題研究

（黑龍江法治研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

引言：自新中國建立以來，得力于國家立法工作的不斷進(jìn)步，我國已經(jīng)制定了非常繁多的法律、法規(guī)用來保障國家社會的安全穩(wěn)定，這些法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)，是國家打擊公共危機犯罪行為的主要依據(jù)，同時也是人們安居樂業(yè)以及國家社會穩(wěn)定發(fā)展的最有效保障工具。但是我國立法主體多呈現(xiàn)多元化特點，使得多部門立法執(zhí)法很容易出現(xiàn)沖突問題，再加上一些法律在出臺時缺乏對于實際民情的考量和前瞻性，進(jìn)而導(dǎo)致部分公共危機管理法律的法律能效大打折扣，并不能在處理公共危機事件時發(fā)揮較好的強制性約束效果。鑒于此，需進(jìn)一步健全我國公共危機管理法律體系，促進(jìn)公共危機管理工作統(tǒng)一化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)人民群眾的切實利益，并保障國家經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國公共危機管理法律體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社會國家安全類法律

首先，針對戰(zhàn)爭與動員狀態(tài)法，其是依托于《中華人民共和國憲法》《人民防空法》等法律所構(gòu)成的單獨法律體系，多強調(diào)就有關(guān)戰(zhàn)爭與和平的社會問題進(jìn)行解決，而反觀國家安全法，其則更加注重就各種有可能危害國家利益或社會穩(wěn)定的社會事件進(jìn)行管理，即通過規(guī)范公民及組織的義務(wù)和權(quán)利來保障國家的整體安全；其次，針對緊急狀態(tài)法，該類法律多圍繞一些涉及到我國利益尤其是國土利益的國際條約進(jìn)行補充，例如，基于近幾年我國與美國發(fā)生的貿(mào)易摩擦問題，緊急狀態(tài)法體系內(nèi)便包含了《中華人民共和國和美利堅合眾國貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》此類法律；最后，針對反恐怖法，我國所參與的12 個反恐國際公約以及1 個區(qū)域性反恐公約均屬于此列法律范疇，同時基于本國的恐怖主義行為，我國《刑法》內(nèi)也具有明確的規(guī)定，即均旨在體現(xiàn)我國在反對恐怖主義層面的明確態(tài)度，但是，從目前來看，無論是國際公約還是國內(nèi)法律，我國反恐怖法仍多停留在打擊犯罪而非預(yù)防之上，因此仍無法從根源上給予恐怖主義較大的遏制效果。

（二）自然災(zāi)害類法律

于自然災(zāi)害類法律層面，不同的法律往往針對不同自然災(zāi)害事件所構(gòu)成，例如，包括為預(yù)防森林火災(zāi)事件所出臺的《森林法》《森林防火條例》、為處理地震災(zāi)害事件所出臺的《防震減災(zāi)法》在內(nèi)的多個法律規(guī)定均屬于自然災(zāi)害類法律體系。

（三）事故災(zāi)難類法律

于事故災(zāi)難類法律層面，其與自然災(zāi)害類法律最大的不同在于該類法律多針對因人為因素所致的社會事件，例如，針對近年來人們一直熱議的核安全問題，國家已經(jīng)制定了《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等法律來用于確保核泄露事件發(fā)生后的及時控制。同時，包括《安全生產(chǎn)法》《漁業(yè)法》在內(nèi)的事故災(zāi)難類法律均有針對性的就各種社會災(zāi)難問題進(jìn)行了預(yù)防，將能夠在很大程度上保障我國人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

（四）公共衛(wèi)生事件類法律

于公共衛(wèi)生事件類法律層面，其創(chuàng)立的主要目的在于處理包括近期新型冠狀病毒肺炎疫情在內(nèi)的各種重大社會衛(wèi)生事件，尤其是2003 年非典事件背景下所出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，不僅能夠在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后第一時間確保百姓的生命健康，同時也能使事件處理工作較為有條不紊地開展。

二、現(xiàn)階段我國公共危機管理法律體系存在的問題

（一）法律體系不夠完善，立法存在空白領(lǐng)域

從現(xiàn)有我國公共危機管理法律體系構(gòu)建情況來看，雖然我國于公共衛(wèi)生事件處理、事故災(zāi)難處理等多個方面均已經(jīng)擁有了具體的法律規(guī)定，但隨著時代的發(fā)展，一些法律所存在的空白管理領(lǐng)域逐漸體現(xiàn)，進(jìn)而便在很大程度上造成了公共危機事件的難以處理。例如，于《戒嚴(yán)法》角度，目前我國的《戒嚴(yán)法》僅圍繞大型暴亂事件來確定法律條文，而基于一些不涉及國家利益的小規(guī)模民眾性群體事件，《戒嚴(yán)法》的管控效果相對較低，并不能確保群體性事件預(yù)防及處理工作協(xié)調(diào)有序開展?！断愀蹏卜ā芬彩莿倓偝雠_。

（二）法律結(jié)構(gòu)不夠合理，管理組織存在沖突

從當(dāng)前情況看，我國立法工作開展迅速，目前已經(jīng)針對公共危機管理工作制定了包括自然災(zāi)害處理法律、公共衛(wèi)生事件處理法律在內(nèi)的幾十部法律。但是，并非所有的法律規(guī)定均建立在統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)之下，尤其是針對一些具體責(zé)任的規(guī)定所出臺的法律條文，反應(yīng)在多部法律條文中，單獨看問題不大，但司法實踐中，執(zhí)行有瑕疵。如：《傳染病防治法實施辦法》第69 條是對違反第24條的行為所給予的法律制裁規(guī)定。由于有《行政處罰法》第24 條的規(guī)定,衛(wèi)生行政部門對違反《傳染病防治法實施辦法》第24 條的行為只能給予一次罰款。這種法律沖突就可能導(dǎo)致“非法”變“合法”，造成行政部門陷入一次執(zhí)法后卻“無法”可依了的窘境。另如：《傳染病防治法》中第19 條國家建立傳染病預(yù)警制度。但如何預(yù)警、預(yù)警內(nèi)容、預(yù)警級別、預(yù)警發(fā)布、預(yù)警不當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任等問題均沒有相應(yīng)的具體規(guī)定措施。本次新冠病毒疫情的發(fā)生與沒有啟動很好的預(yù)警機制，這里有法律本身缺陷的因素。因此，造成國家公共危機管理能效的降低。

三、我國公共危機管理法律體系的完善策略

（一）彌補立法空白領(lǐng)域，完善現(xiàn)有法律內(nèi)容

就內(nèi)容角度看，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國公共危機管理工作現(xiàn)狀就部分立法空白領(lǐng)域進(jìn)行彌補，構(gòu)建完善化危機管理法律體系保障基礎(chǔ)。首先，針對《應(yīng)對法》就群體性事件上的規(guī)定不足，應(yīng)圍繞群體性事件的解決方法制定較為規(guī)范的法律規(guī)定，并依靠《應(yīng)對法》明確群體性事件的判定標(biāo)準(zhǔn)，確保執(zhí)法部門就群體性事件發(fā)生后盡快參與和及時管控；其次，針對《反恐怖法》，應(yīng)在設(shè)立專門反恐活動執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的基礎(chǔ)上明確各種恐怖主義活動的處理原則，同時，考慮到隨著時代的發(fā)展恐怖主義犯罪行為將逐漸呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢的現(xiàn)實，應(yīng)秉承前瞻性原則對《反恐怖法》進(jìn)行完善。

（二）明確法律適用范圍，優(yōu)化現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)

針對以往我國公共危機管理法律體系所呈現(xiàn)出的分散性特點，應(yīng)將緊急狀態(tài)法、反恐怖法、戰(zhàn)爭狀態(tài)法等法律整合于《應(yīng)對法》內(nèi)的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而一方面消除多部門管理所存在的法律矛盾，另一方面規(guī)避不同法律因立法標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的相互沖突問題。同時，在完善我國公共危機管理法律體系過程中，應(yīng)始終明確立法的根本目的，即一切法律均旨在保障人民的利益和國家社會的穩(wěn)定為前提，同時，應(yīng)進(jìn)一步強化普通公民以及非政府組織在公共危機管理工作中的參與力度和監(jiān)督能效，以確保所有公共危機管理法律規(guī)定的實用性和適用性。

結(jié)束語：總之，對于我國公共危機管理工作來說，法律規(guī)定不僅是保障社會穩(wěn)定的關(guān)鍵前提，同時也是維護(hù)人民利益的最有效工具。國家立法部門及執(zhí)法部門需不斷就現(xiàn)有公共危機管理法律體系的漏洞進(jìn)行合理修補，在明確各法律規(guī)定管理范圍及管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上保障法律的權(quán)威性和適用性，進(jìn)而有效提升公共危機管理部門的管理能效，并確保國家社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。