區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展評(píng)價(jià)體系研判與實(shí)踐

陳韜 張?chǎng)?/p>

（中共鎮(zhèn)江市委黨校，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

一、關(guān)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展評(píng)判體系

當(dāng)前，全國(guó)各城市在創(chuàng)新發(fā)展的大潮中逐浪前行，評(píng)價(jià)政府治理能力的政績(jī)觀主要還是以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，例如，地區(qū)生產(chǎn)總值、環(huán)比增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投入、公共財(cái)政收入增長(zhǎng)等指標(biāo)。固然，這些指標(biāo)代表一個(gè)區(qū)域的發(fā)展水平，但如果從區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展上思考，指標(biāo)的評(píng)判還是缺乏科學(xué)性。

根據(jù)各地的發(fā)展所處階段水平和區(qū)域資源與歷史文化等情況，可概括總結(jié)出以下幾類指標(biāo)體系：第一種是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，例如，生產(chǎn)總值、增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投入、地區(qū)財(cái)政收入等；第二類指標(biāo)體系是創(chuàng)新指標(biāo)體系，例如，人均知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有量，成果轉(zhuǎn)化率及數(shù)量、營(yíng)商環(huán)境改善，包括稅率優(yōu)惠、獎(jiǎng)補(bǔ)資助政策等；第三類指標(biāo)體系是效益指標(biāo)，單位面積母均產(chǎn)值、母均稅收等；第四類是幸福指標(biāo)即民生指標(biāo)，例如，居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助額、人均可支配收入、民生保障等關(guān)乎民生福祉的指標(biāo)；第五類指標(biāo)體系為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源情況，為子孫后代的發(fā)展做好規(guī)劃，不能僅考慮眼前的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)增長(zhǎng)，不能僅關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注高質(zhì)量發(fā)展，即考慮資源的儲(chǔ)備與再生持續(xù)的發(fā)展。

二、區(qū)域發(fā)展評(píng)判體系的價(jià)值判斷與設(shè)計(jì)

當(dāng)前，各地區(qū)關(guān)于區(qū)域發(fā)展的評(píng)價(jià)體系各不相同，同一區(qū)域在不同發(fā)展階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)也在不斷調(diào)整。

各地區(qū)在評(píng)價(jià)工作績(jī)效的政績(jī)觀常常以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)，我們以為應(yīng)堅(jiān)持以下原則制定的評(píng)價(jià)體系才是科學(xué)的目標(biāo)導(dǎo)向。

在績(jī)效考評(píng)體系的設(shè)計(jì)上應(yīng)該堅(jiān)持綠色、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享發(fā)展的理念的、堅(jiān)持以人民為中心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指導(dǎo)。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，就各地市如何協(xié)同發(fā)展中指出，要尊重差異，要講分工合同，協(xié)同發(fā)展，以提升整體發(fā)展水平為總體目標(biāo)”。

區(qū)域的發(fā)展既有歷史的積累，也有區(qū)位的差異、地區(qū)氣候和創(chuàng)新氛圍的積淀等，不能等量齊觀、一概而論。例如，關(guān)于東北、西北區(qū)域的發(fā)展厚度與稟賦與東部南部就有明顯差距，因此，關(guān)于區(qū)域的考量標(biāo)準(zhǔn)就要有區(qū)分，某些地區(qū)為了單純追求GDP，靠犧牲子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為代價(jià)，就要成為歷史的罪人。

（一）關(guān)于政績(jī)觀考評(píng)的體系設(shè)計(jì)原則

首先，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念，堅(jiān)持綠色、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享的原則；第二，既要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要考慮民生福祉，穩(wěn)定是發(fā)展的前提；第三，創(chuàng)新是發(fā)展的源動(dòng)力，但向前看的同時(shí)，要考慮創(chuàng)新成果獲取效益和轉(zhuǎn)化效率，要不斷總結(jié)；第四，要考慮地區(qū)的實(shí)際，要辯證地學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到更有效地在本地區(qū)轉(zhuǎn)化應(yīng)用；第五，要堅(jiān)持頂層規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)的理念；第六，危機(jī)防控是區(qū)域運(yùn)營(yíng)管理的關(guān)鍵。

（二）關(guān)于區(qū)域發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

一類指標(biāo)主要包括：綠色、生態(tài)，醫(yī)療、教育，居住等民生指標(biāo)，區(qū)域發(fā)展共識(shí)指標(biāo)的效益比較，創(chuàng)新性成果的評(píng)價(jià)；風(fēng)險(xiǎn)防控能力，法制意識(shí)等。在一類指標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化二級(jí)指標(biāo)。

關(guān)于指標(biāo)體系的測(cè)算，可設(shè)定強(qiáng)制性的指標(biāo)即法定指標(biāo)，實(shí)行一票否決制，柔性指標(biāo)可實(shí)行量化，根據(jù)權(quán)重加權(quán)計(jì)算。該測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)相關(guān)影響因子可進(jìn)行校正。

三、區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐應(yīng)用

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既是社會(huì)治理的指導(dǎo)原則，也是城市發(fā)展路徑創(chuàng)新思維，是一種方法論，基于以上方法論研判我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，作為城市發(fā)展的創(chuàng)新參考，示范例一。

堅(jiān)持綠色生態(tài)的發(fā)展觀與民生發(fā)展觀理念，打造幸福城市名片，以山水文化名城為題材，以為人民提供高品質(zhì)服務(wù)為內(nèi)核，創(chuàng)建幸福城市為目標(biāo)。

我市發(fā)展現(xiàn)狀存在以下問(wèn)題，人口基數(shù)與近幾年凈流入情況、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)偏重、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、企業(yè)內(nèi)生增長(zhǎng)較弱，新業(yè)態(tài)的消化引進(jìn)缺乏等，另外，我市所具有的優(yōu)勢(shì)有，豐富的自然稟賦的旅游資源與典故、具有一定的文化城市底蘊(yùn)、高等教育具有一定的品牌。

近幾年，我市在項(xiàng)目招引、創(chuàng)新發(fā)展方面投入了相當(dāng)?shù)呢?cái)力，但發(fā)展成效并不顯著。綜上分析，就是要反準(zhǔn)發(fā)力的支點(diǎn)，根本性的矛盾就是動(dòng)能轉(zhuǎn)換的原點(diǎn)，區(qū)域發(fā)展需要公共財(cái)政的支持，但現(xiàn)有的狀況，財(cái)力的支撐是有限的，土地資源尚不能撬動(dòng)引資的心理預(yù)期，之前所謂的大項(xiàng)目地引資實(shí)踐，至少在中期尚不能見(jiàn)到回報(bào)。

因此，我認(rèn)為當(dāng)前發(fā)展首先要量力而行，以有限的財(cái)力博得城市的品牌塑造，找準(zhǔn)現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)資源的定位，精準(zhǔn)發(fā)力、集中發(fā)力，而不是均衡發(fā)力，具體實(shí)施路徑，從打造城市品牌形象，基于現(xiàn)有城市優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行最大化挖掘，強(qiáng)化軟實(shí)力建設(shè)韜光養(yǎng)晦，塑造民生建設(shè)典范，著力打造幸福之城，以此，提升我市關(guān)注度，提升人口流入量，通過(guò)人口集聚度的提升，豐富了創(chuàng)新要素，這也是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)務(wù)（生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)）驅(qū)動(dòng)制造業(yè)發(fā)展關(guān)鍵所在，并可拉動(dòng)地方的消費(fèi)動(dòng)能。另外，依據(jù)我市的顯著的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，東西兩翼城市的溢出效應(yīng)借勢(shì)發(fā)力，（從周邊的城市的各項(xiàng)資源要素的成本測(cè)算，目前，我市資源要素的銷售相對(duì)預(yù)期處于虧損狀態(tài)，可以蓄勢(shì)待發(fā)，以尋求高點(diǎn)拋售。）

（一）山水文化名城

我市旅游資源豐富，但尚未形成品牌，缺少內(nèi)涵底蘊(yùn)，但長(zhǎng)三角線上關(guān)注度不夠，甚至與依靠人工塑造的旅游品牌的常州相比，還有很大差距。因此，如何把旅游這塊品牌做好，這是關(guān)乎我市發(fā)展的切實(shí)有效的路徑。

山水名城既體現(xiàn)了生態(tài)宜居更是包含了綠色發(fā)展的內(nèi)涵，這也是工業(yè)發(fā)展到一定程度的境界。推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中要緊緊地抓住三個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，第一個(gè)就是建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的示范區(qū)，示范區(qū)區(qū)域由江蘇蘇州吳江地區(qū)、浙江嘉興嘉善地區(qū)和上海青浦地區(qū)三部分組成。

首先山水名城的概念是與文化密切融合的，既要有天然資源的稟賦、歷史文化典故，更要有后天的精雕細(xì)琢和文化推廣。城市整體形象的頂層設(shè)計(jì)、城市文化元素、科學(xué)元素、旅游元素與城市品牌的體系構(gòu)建、從環(huán)境衛(wèi)生、文明意識(shí)等城市管理細(xì)節(jié)入手，盤活現(xiàn)有的旅游資源要素，例如，園區(qū)文化建設(shè)、景區(qū)精細(xì)化管理與景區(qū)重朔再見(jiàn)造、代表城市的標(biāo)志性建筑的設(shè)計(jì)、服務(wù)業(yè)的集聚化等；要找出差異化，與周邊城市進(jìn)行比較，通過(guò)差異化設(shè)計(jì)進(jìn)行整體形象體系設(shè)計(jì)，否則，否則會(huì)被周邊的光環(huán)城市所湮沒(méi)，旅游人只能作為地客，而記不住城市形象；城市的名片用語(yǔ)要能夠體現(xiàn)出一個(gè)城市的內(nèi)涵，而不是“令人吃醋的地方”這樣無(wú)內(nèi)涵的表述；轉(zhuǎn)變思維模式，發(fā)揮要素圍繞功能布局的創(chuàng)新思維；如何與其他要素資源形成輝映，例如，我市的高等教育具有一定的品牌度，但缺乏特色，教育差異化的職業(yè)化設(shè)計(jì)應(yīng)是產(chǎn)教融合的切入點(diǎn)，因此，在如何更好服務(wù)于產(chǎn)業(yè)可做出大文章，甚至可催生出新的模式、新的業(yè)態(tài)；打造服務(wù)型政府、建設(shè)風(fēng)清氣正的營(yíng)商環(huán)境；城市管理要科學(xué)論證，充分發(fā)揮智慧的外包服務(wù)功能，這是戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)，我們城市的高架經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)就沒(méi)有充分顯現(xiàn)出來(lái)，常州、鹽城兩地的高架的示范疚效應(yīng)就十分明顯，“高架經(jīng)濟(jì)”是一種產(chǎn)業(yè)，而不是一種服務(wù)功能，不是為了通行方便，一個(gè)景點(diǎn)、一條路線其所帶來(lái)的效益是十分可觀的，這不是簡(jiǎn)單的“要想富，先修路”的概念，他拉動(dòng)了地產(chǎn)、增加了人口的流量、為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引入打下了基礎(chǔ)，增加了城市的活力、使那些囤地而不動(dòng)作的人想盡辦法去加緊開(kāi)發(fā)；提升了地價(jià)，增加了地方財(cái)政收入；為快速融入長(zhǎng)三角一體化并爭(zhēng)得先機(jī)做好了充分準(zhǔn)備；地產(chǎn)的拉動(dòng)，使周邊的配套設(shè)施得到了充分改善，降低了資源要素的流動(dòng)，（城市的資源要素也是短缺資源，如果只有一個(gè)要素可帶動(dòng)某一目標(biāo)發(fā)展，就不要?jiǎng)佑闷渌Y源要素，所以，從另一角度講，提升了資源配置的效率；為民生的改善也提供了保障。

（二）塑造高品質(zhì)民生福祉典范

民生是最大的政治，是社會(huì)穩(wěn)定的基石，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題是全面建設(shè)小康社會(huì)的保障，是踐行以人民為中心思想的體現(xiàn)。

解決民生問(wèn)題是一個(gè)動(dòng)態(tài)、發(fā)展的問(wèn)題，要與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同步，改善民生永遠(yuǎn)在路上，尤其當(dāng)前發(fā)展遇到前所未有的嚴(yán)竣挑戰(zhàn)，越是困難越要關(guān)注民生?？茖W(xué)把握突出民生問(wèn)題的方法策略，要樹立科學(xué)的政績(jī)觀，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，力爭(zhēng)在解決問(wèn)題上取得實(shí)效，盡力而為且量力而行；要進(jìn)行系統(tǒng)謀劃分步實(shí)施，民生工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工作，要統(tǒng)籌規(guī)劃、循序漸進(jìn)。

結(jié)合我市實(shí)際，首先要牢牢守住底線民生，重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題，貧困人口和生活問(wèn)題，目前全市貧困人口較多，其中低保對(duì)象近2 萬(wàn)人，還有大量貧困邊緣人口，受疫情影響，今年穩(wěn)就業(yè)壓力比較大，因疫、災(zāi)、病、殘致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)還客觀存在，因此，必須高度重視解決人民群眾的生活困難問(wèn)題，筑牢以社會(huì)救助為重點(diǎn)的兜底保障防線，提供更加精準(zhǔn)、更加及時(shí)的援助。風(fēng)險(xiǎn)防控是民生的重要保障，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，例如，山體滑坡災(zāi)害點(diǎn)需要排查清，生態(tài)環(huán)境治理需要持續(xù)改善。專家研究顯示，我國(guó)人口的“疾病譜”正在發(fā)生變化，由傳染性疾病轉(zhuǎn)向慢性非傳染，環(huán)境污染、不案例食品等因素加劇了慢性疾病擴(kuò)展態(tài)勢(shì)，因此，要做好預(yù)防及突發(fā)應(yīng)對(duì)。

全力保障基本民生，教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面還存在短板，比如學(xué)前教育，大家都希望上公辦幼兒園，再比如，公立醫(yī)院改革存的問(wèn)題等，因此，要加大力度優(yōu)化公共資源布局。努力創(chuàng)造高品質(zhì)民生，在發(fā)展中持續(xù)改善民生，以更優(yōu)的供給滿足需求，著眼滿足群眾多樣化、品質(zhì)化、個(gè)性化需要，提升服務(wù)供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、信有宜居、弱有眾扶，這也是我們面向十四五發(fā)展的民生的目標(biāo)。把優(yōu)質(zhì)資源留給民生，提供更多的機(jī)會(huì)成就人。幸福民生的塑造既要有物質(zhì)保障，更要以先進(jìn)文化塑造人，用民主法治提升人，用穩(wěn)定預(yù)期安定個(gè)人。

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)論證，要考慮地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況循序漸進(jìn)，不爭(zhēng)急功近利，加強(qiáng)治理體系建設(shè)的同時(shí)，對(duì)治理能力的評(píng)估一定要堅(jiān)持科學(xué)的政績(jī)觀，在實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的路上，民生和經(jīng)濟(jì)同等重要。結(jié)合我市發(fā)展的實(shí)際，要走幸福城市建設(shè)之路，才是可持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)健發(fā)展之路。