建投企業(yè)角度分析片區(qū)開發(fā)ABO模式

摘 要：片區(qū)開發(fā)項目在近年飽受市場關(guān)注，是地方政府在新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目中積極嘗試的領(lǐng)域。但針對不同地區(qū)以及不同內(nèi)涵的片區(qū)開發(fā)項目，他們之間的盈利模式也差異巨大。基于此，本文從ABO（Authorize Build Operate，授權(quán)，建設(shè)，運(yùn)營）模式定義、運(yùn)作結(jié)構(gòu)、融資方式三個方面，以建投企業(yè)為第一視角，對片區(qū)開發(fā)ABO模式片區(qū)開發(fā)項目運(yùn)作模式以及相關(guān)問題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：ABO模式;片區(qū)開發(fā);經(jīng)營性現(xiàn)金流;融資;增信措施

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-6903（2022）02-0126-03

0引言

隨著《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等規(guī)范性法律法規(guī)實施以來，很多區(qū)域采用PPP（政府和社會資本合作）模式實施的空間縮小。此外，《政府投資條例》（國務(wù)院令712號）規(guī)定，政府投資項目不得由施工單位墊資施工，不得增加地方政府隱形負(fù)債。在這一系列防范融資風(fēng)險、規(guī)范地方政府違規(guī)舉債的要求下，市場對片區(qū)開發(fā)項目提出了創(chuàng)新發(fā)展的新要求，ABO（Authorize Build Operate，授權(quán)，建設(shè)，運(yùn)營）模式逐步走入基建舞臺[1]。

1 ABO模式定義及背景

ABO模式，即建設(shè)項目采取“授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）”方式的一種建設(shè)模式[2]，是在新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目中廣泛應(yīng)用的一種新興的投融資模式，目前沒有政策性及規(guī)范性文件對其進(jìn)行概念界定。

ABO模式首次走進(jìn)公眾視野是北京市交通委員會代表北京市政府與北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)。按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府的職責(zé)是監(jiān)督管理、規(guī)則制定和績效考核，并每年向京投公司支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，用來滿足京投公司提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

從該案例可以總結(jié)出ABO模式運(yùn)作的幾個核心問題：首先是政府授權(quán)屬地國有平臺公司作為項目業(yè)主統(tǒng)一進(jìn)行融資、建設(shè)和運(yùn)營;其次平臺公司根據(jù)需要引進(jìn)社會資本進(jìn)行合作。融資方式包括：股權(quán)融資（股權(quán)信托）、債權(quán)融資（銀行貸款、傳統(tǒng)債券）、混合型融資（租賃、保險等）或境外融資等。最后政府制定績效考核規(guī)則，并根據(jù)該規(guī)則向國有平臺公司支付服務(wù)費(fèi)。

2 ABO模式的運(yùn)作結(jié)構(gòu)

地方政府授權(quán)屬地國有企業(yè)作為項目業(yè)主，通過公開招標(biāo)的方式選擇建投企業(yè)，中標(biāo)后屬地國有企業(yè)與建投企業(yè)合資成立SPV（Special Purpose Vehicle，特殊項目載體）公司，由SPV公司負(fù)責(zé)項目整個投融資、建設(shè)以及運(yùn)營工作。政府根據(jù)授權(quán)經(jīng)營協(xié)議的約定，對屬地國有企業(yè)進(jìn)行考核并支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)。屬地國有企業(yè)根據(jù)與建投企業(yè)的協(xié)議向SPV公司支付運(yùn)營補(bǔ)貼[3]。

在ABO模式下，SPV公司負(fù)責(zé)項目的整體運(yùn)作，并收取運(yùn)營收入。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項目的運(yùn)營收入、屬地國有企業(yè)支付的運(yùn)營補(bǔ)貼以及各股東的增信措施（或有）等手段，向SPV公司進(jìn)行融資。

3 ABO模式融資問題討論

3.1融資的合規(guī)性

ABO模式融資合規(guī)性的重點(diǎn)在于是否增加政府隱性負(fù)債和項目本身是否具有經(jīng)營性收入的問題。為保證ABO模式融資的合規(guī)性，可以從建設(shè)內(nèi)容包裝以及投資回報支付渠道兩個層面進(jìn)行優(yōu)化。首先，在項目的建設(shè)內(nèi)容包裝過程中盡可能增加具有經(jīng)營收入，以便能滿足銀行的合規(guī)性要求。其次，建投企業(yè)的投資回報應(yīng)由政府授權(quán)的國有企業(yè)支付[4]。在ABO模式的約束下，針對建投企業(yè)來講，能夠合作的對象僅限于授權(quán)的地方國有企業(yè)，盡可能避免與地方政府產(chǎn)生直接關(guān)系。

但做到以上兩點(diǎn)后并不能完全規(guī)避政府隱性負(fù)債的風(fēng)險，只能在一定程度上進(jìn)行避免。

3.2融資的貸款期限

通常情況下，以ABO模式實施的項目，其合作周期普遍較長，因此建投企業(yè)希望銀行能提供匹配針對長周期實施項目的融資產(chǎn)品。據(jù)了解，銀行在匹配固定資產(chǎn)貸款產(chǎn)品時關(guān)注的焦點(diǎn)在于項目業(yè)主，即項目合法合規(guī)文件的批復(fù)對象。第一種情況：在不成立SPV公司的情況下，屬地國有企業(yè)即為項目業(yè)主，以該國有企業(yè)為主體進(jìn)行融資，銀行會根據(jù)項目自身經(jīng)營性現(xiàn)金流額度匹配貸款額度和期限。第二種情況：在成立SPV公司的情況下，則需要屬地國有企業(yè)將項目的批復(fù)文件、國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等轉(zhuǎn)移到SPV公司，使SPV公司成為融資主體，銀行匹配相應(yīng)的貸款產(chǎn)品，滿足項目融資需求。

3.3項目的還款來源

ABO項目的還款資金通常來源于兩處，第一處是政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，第二處就是項目自身所具備的經(jīng)營性現(xiàn)金流。

從項目合規(guī)性審批到實施期間項目順利運(yùn)轉(zhuǎn)來看，第二處資金來源非常重要。金融機(jī)構(gòu)可以將經(jīng)營性現(xiàn)金流認(rèn)定為項目合規(guī)的還款來源并匹配相應(yīng)的貸款，但一般情況下，合理的經(jīng)營性現(xiàn)金流占比普遍較小，匹配的貸款無法覆蓋項目融資需求，導(dǎo)致建投企業(yè)需要加大資金投入。

3.4項目的增信措施

若建設(shè)內(nèi)容包裝預(yù)計自身經(jīng)營性現(xiàn)金流不確定性較大，或由于合作周期較長導(dǎo)致政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)存在隱性債務(wù)風(fēng)險，為確保項目正常運(yùn)轉(zhuǎn)、確保融資渠道及還款渠道的資金安全，金融機(jī)構(gòu)通常會要求建投企業(yè)或項目業(yè)主提供增信措施。作為建投企業(yè)，為規(guī)避資金風(fēng)險，盡量由政府方平臺提供增信[5]。

4 西安某片區(qū)開發(fā)項目案例分析

4.1項目概況

該項目建設(shè)內(nèi)容包含安置住宅、安置商業(yè)、地下建筑、綠化、其他配套設(shè)施及道路。本項目總投約25億元，其中建安費(fèi)14億元。項目合作期5年，建設(shè)期3年。

4.2運(yùn)作模式

本項目按照“ABO+基金+EPC”模式組織實施，西安某區(qū)住建局授權(quán)西安某區(qū)級國有平臺為招標(biāo)人，區(qū)級國有平臺通過公開招標(biāo)選定社會資本方，并由社會資本方與區(qū)級國有平臺共同設(shè)立SPV公司，由SPV公司具體負(fù)責(zé)項目的開發(fā)建設(shè)工作。SPV公司注冊資本金1億元，區(qū)級國有平臺公司：社會資本方（聯(lián)合體）股比為10：90，各方按股比出注冊資本金。項目合作期5年，建設(shè)期3年。滾動投入，獲取回款再投資，資金峰值8億元，如圖1所示。

4.3模式分析

（1）還款來源及保障問題。本項目的收入主要實現(xiàn)于政府向區(qū)級國有平臺公司支付的合作范圍內(nèi)一級土地開發(fā)收入。根據(jù)《西安市人民政府關(guān)于調(diào)整市區(qū)兩級土地出讓收入分配加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)合土地儲備工作的通知》（市政函[2020]13號），本項目土地出讓金返還比例為70%。區(qū)級國有平臺公司出具供地計劃表，并將土地出讓收益優(yōu)先支付本項目投資成本及投資收益[6]。

社會資本方與區(qū)級國有平臺簽訂資金監(jiān)管協(xié)議，雙方共同確認(rèn)后進(jìn)行支付，經(jīng)營性出讓收入由政府直接匯入共管賬戶。

（2）融資問題。該項目實施過程中，建投企業(yè)引入金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體投標(biāo)，作為小股東入股SPV公司，實現(xiàn)參股出表。項目資金籌措，由聯(lián)合體中各方通過股東出資方式注入SPV公司。

（3）增信問題。信用評級AA國有平臺提供支付連帶責(zé)任擔(dān)保。合作備忘錄約定若不能及時付款，由區(qū)級國有平臺公司通過自有資金補(bǔ)足或信用評級AA國有平臺支付。

（4）剎車機(jī)制。當(dāng)投資金額達(dá)到峰值9億元時，中標(biāo)社會資本方有權(quán)階段性暫停投資， 雙方共同調(diào)整投資計劃和建設(shè)計劃。

4.4風(fēng)險分析

根據(jù)本項目運(yùn)作模式分析，項目公司通過政府土地出讓金支付獲得其建設(shè)投資、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用及合理回報，項目公司收入來源于土地出讓金，房地產(chǎn)市場調(diào)控，容易導(dǎo)致土地出讓存在隱患，從而使政府存在隱性債務(wù)的風(fēng)險。

5 結(jié)語

從目前ABO模式下各地開展的片區(qū)開發(fā)項目來看，財政資金的支持，仍然是片區(qū)開發(fā)項目還款來源的主要支撐，尤其是本區(qū)域土地出讓金收入對片區(qū)開發(fā)項目的支持。所以，建投企業(yè)在設(shè)計投融資模式和回報機(jī)制時要謹(jǐn)慎設(shè)計，避免被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，同時避免由于項目風(fēng)險導(dǎo)致自身的財務(wù)風(fēng)險。

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Analysis of Area Development ABO Mode from the Perspective of Construction Investment Enterprises： Taking the Development Project of a Certain Area in Xi'an as an Example

ZHANG Jixin

（CCCC Third Harbor Engineering Co.， Ltd.， Shanghai? 200030）

Abstract： Area development projects have received much market attention in recent years， and are areas where local governments are actively experimenting with new infrastructure and new urbanization construction projects. However， there are huge differences between the development projects of different regions and different connotations， and their profit models are also very different. Based on this， this article analyzes the operation mode and related issues of the area development ABO model area development project from the three aspects of ABO model definition， operation structure， and financing method， with construction investment enterprises as the first perspective.

Keywords： ABO model; area development; operating cash flow; financing; credit enhancement measures

收稿日期：2021-12-02

作者簡介：張際鑫（1989—），男，河南封丘人，本科，助理工程師，研究方向：片區(qū)開發(fā)及高速公路項目市場開發(fā)及成本控制。