政府信息公開背景下檔案開放對策研究
——基于英國、美國、法國、瑞典政策法規(guī)的分析

吳碩娜/中山大學(xué)資訊管理學(xué)院

2018年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實(shí)施后，信息公開走上法制化道路，但檔案開放有關(guān)規(guī)定并未在政府信息公開環(huán)境下進(jìn)行及時修訂，且檔案開放相關(guān)規(guī)定較為模糊，缺乏可操作性，一定程度上導(dǎo)致了檔案的封閉。關(guān)于政府信息公開環(huán)境中的檔案開放引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論，一般認(rèn)為政府信息公開背景下檔案開放存在的主要問題包括：公共檔案的普遍封閉期造成的政府信息公開規(guī)定和檔案法斷層，信息公開法律之間沒有相應(yīng)的配套和銜接；現(xiàn)有法規(guī)文件中關(guān)于檔案開放的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性[1][2]；檔案館在檔案開放過程中責(zé)任過大[3]，檔案館在開放鑒定中所承擔(dān)的無限責(zé)任成為阻礙檔案開放的重要因素。為應(yīng)對政府信息公開背景下檔案開放的不足，參考借鑒西方國家在檔案開放中的相關(guān)政策，有助于我國理順檔案開放中的關(guān)鍵問題并尋求破解思路。

1 各國檔案開放政策分析

筆者選取了在信息公開和檔案開放中具有典型意義的英國、美國、法國、瑞典四國作為研究對象，對其實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)。

1.1 合理的檔案開放規(guī)定

檔案開放規(guī)定與相關(guān)外部環(huán)境政策、法律的銜接度和一致性為檔案開放法規(guī)的合理性提供了支撐[4]。調(diào)研的4個國家關(guān)于檔案開放的規(guī)定與外部相關(guān)政策法規(guī)的關(guān)系主要可以分為由信息法調(diào)控和檔案法規(guī)范兩大類。英國[5]、美國和瑞典[6][7]在《信息自由法》頒布后，由信息法統(tǒng)一負(fù)責(zé)信息的開放利用，這一做法將政府信息和檔案視為一個整體，使政府信息的公開和檔案開放在法律上具有一致性，原來檔案法中關(guān)于檔案利用和檔案開放的法條被刪除，檔案法不再對檔案開放做出限制。法國是檔案開放由檔案法規(guī)范的典型代表，法國的信息法和檔案法之間相互銜接，檔案開放主要由檔案法負(fù)責(zé)，保證了政府信息公開和檔案公開的連貫性。

對4個國家的檔案開放制度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)無論何種模式下的檔案開放規(guī)定都包含兩個要素：一是廢除普遍封閉期，目前分析的4個西方國家的公共檔案都不存在普遍封閉期，即在文件移交檔案館時除非適用于信息公開的豁免情況，否則一律開放?，F(xiàn)存的封閉期主要是針對《信息自由法》中擁有豁免權(quán)的敏感信息，這一規(guī)定銜接了政府信息公開和檔案開放的政策，使西方國家在將文件向檔案館移交時延續(xù)文件的開放或封閉狀態(tài)，保持了信息公開的連貫性。二是檔案解密即為檔案開放，西方國家的涉密檔案在經(jīng)過解密處理后，即可向社會公眾開放利用，檔案解密的過程就相當(dāng)于檔案開放鑒定。

1.2 檔案館在開放審查中承擔(dān)有限責(zé)任

西方國家在檔案開放中大多形成了完整的管理制度。從開放主體看，依據(jù)“誰形成、誰鑒定”的規(guī)定，形成機(jī)構(gòu)作為檔案開放的主體機(jī)構(gòu)承擔(dān)開放鑒定的主要責(zé)任，檔案館在開放過程中起輔助作用，對開放鑒定責(zé)任有限。如瑞典《出版自由法》第17條第2款[8]以及《公開獲取信息及保密法》第六章[9]，都有提及關(guān)于開放審查權(quán)限的規(guī)定，一般文件的開放審查問題由保存文件的主管機(jī)關(guān)審查，除非特別規(guī)定審查必須由其他當(dāng)局進(jìn)行鑒定；美國的檔案開放與形成機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)，按照文件生命周期，存在于聯(lián)邦文件中心的大多是半現(xiàn)行期的文件，其保管權(quán)仍屬于文件形成機(jī)構(gòu)，利用聯(lián)邦文件中心的文件需要向形成機(jī)構(gòu)申請[10]，移交到檔案館時仍需保密的文件需要形成機(jī)構(gòu)在移交時遞交申請，說明理由以及相應(yīng)的保密制度，因此美國檔案的到期開放審查主要由形成機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檔案館在開放審查中起輔助協(xié)調(diào)的作用。檔案館在檔案開放中的有限責(zé)任，有助于減輕檔案館在開放過程中的束縛，使檔案館更加積極地發(fā)揮主觀能動性，推動檔案開放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3 檔案開放管理的特點(diǎn)

1.3.1 檔案開放審查具有可操作性

英國、美國、法國、瑞典的檔案開放審查主要針對的是在信息法中處于豁免公開范圍，移交到檔案館時仍需封閉保存的檔案。針對這部分檔案的開放，西方國家主要是從文件移交階段入手。在移交時，形成部門需要說明保密期限或者審查日期，接近文件移交時規(guī)定的保密期限時，檔案館協(xié)助形成機(jī)構(gòu)進(jìn)行檔案開放審查。如英國國家檔案館規(guī)定在移交時形成部門需要說明保密期限或者審查日期，接近文件移交時規(guī)定的保密期限時，檔案館需要形成一份即將到期的文件名單，由形成部門決定檔案開放或繼續(xù)封閉保存。同樣，美國國家檔案館也要求政府部門在向國家檔案館移交檔案時，須同時提交一份書面材料，說明哪些檔案可以公開，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等，然后由總統(tǒng)行政命令[11][12]對豁免公開的檔案開放審查做出具體規(guī)定，包括到自動解密、反向解密等方式[13]。

1.3.2 在檔案開放過程中維護(hù)公民權(quán)利

西方4個國家在檔案開放管理中采用多種措施保護(hù)公民的信息權(quán)。一是確保檔案開放的可分割性，保障檔案最大限度開放。英國國家檔案館在《確定移交檔案訪問狀態(tài)的原則》中規(guī)定了檔案開放的可分割性，即對敏感內(nèi)容進(jìn)行封閉處理，其余部分做開放處理，避免封閉大量檔案，保證檔案的開放度[14]。檔案開放的可分割性在美國、瑞典相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，要求在檔案開放中應(yīng)分離和發(fā)布非豁免信息，保證檔案最大化開放。二是限制自由裁量權(quán)。美、英、瑞典和法國在信息公開立法中都明確列舉了豁免公開的范圍，并通過敏感性審查等多種方法減少模糊表述，限制機(jī)構(gòu)在檔案開放過程中的自由裁量權(quán)。美國信息自由法立法過程就是其對行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)限制的過程，從1960年《管家法》中由行政官員決定信息是否開放，到1946年《行政程序法》中雖然確立了信息公開的原則，但由于法規(guī)不具有操作性和實(shí)用性，信息是否公開最終決定權(quán)仍在政府手中。1966年《信息自由法》的頒布則實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破，通過對豁免情況的詳細(xì)規(guī)定和列舉代替模糊表述，大大縮減了行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，保障檔案開放。三是政府擁有公布信息的義務(wù)。英國、美國、法國、瑞典在其檔案開放過程中都規(guī)定公民申請檔案開放時不需要理由，政府機(jī)關(guān)在拒絕公開時必須舉證證明拒絕公開信息的理由。

綜上，在對4個國家的檔案開放相關(guān)問題進(jìn)行梳理之后發(fā)現(xiàn)，檔案開放不是一蹴而就的，而是在權(quán)力的制衡中曲折前進(jìn)，受檔案發(fā)展的歷史背景影響，大多檔案管理都經(jīng)歷了由封閉到開放的歷程。

2 對我國政府信息公開背景下檔案開放的啟示

2.1 完善檔案開放法律體系

由于從政府信息到檔案，其內(nèi)容信息本身沒有增加需要保密的因素[15]，并且政府信息公開和檔案開放具有共同的理論基石，二者的核心思想都是維護(hù)公眾知情權(quán)、信息權(quán)[16]，因此應(yīng)將政府信息公開和檔案開放看作一個整體，即在政府信息轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案時，針對內(nèi)容信息的封閉或開放管理政策可以延續(xù)，保持公開的連貫性。此外可以借鑒西方國家解密方式，引入自動開放制度，借助制度強(qiáng)制力減少檔案開放鑒定的不作為，將檔案開放的相關(guān)法規(guī)的封閉結(jié)果導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放導(dǎo)向。

綜合來看，要完善檔案開放法律體系首先需要從法規(guī)原則入手，在檔案法律法規(guī)中逐步落實(shí)和體現(xiàn)“以公開為原則，不公開為例外”這一原則，做到與信息公開相關(guān)法規(guī)導(dǎo)向保持一致，形成完整和相互協(xié)調(diào)的檔案開放法律體系。其次采取有限封閉期，即將封閉期應(yīng)用于需要保密處理的情況，規(guī)定檔案開放政策延續(xù)政府信息中關(guān)于公開的處理決定，保持政府信息公開條例和檔案開放相關(guān)法律之間的銜接與配合。接著需要增加和完善檔案開放鑒定方式，以完善的制度設(shè)計推動檔案開放，實(shí)現(xiàn)檔案開放法規(guī)與保密法的配合；最后需要正確認(rèn)識政府信息和檔案的關(guān)系，將“可分割性原則”運(yùn)用到檔案開放中，分離檔案中需要保密和開放的部分，維持政府信息和檔案之間的聯(lián)系和區(qū)別。

2.2 明確檔案開放權(quán)責(zé)劃分

現(xiàn)有檔案制度法律體系下，我國檔案開放工作的主體為各級國家檔案館，但由于檔案館在執(zhí)行開放規(guī)定時受保守心態(tài)、執(zhí)行能力、監(jiān)督機(jī)制不完善等因素的影響，檔案開放工作存在諸多問題。檔案館在檔案開放中承擔(dān)無限責(zé)任這一制度設(shè)計既加重了檔案館的工作負(fù)擔(dān)，也給檔案開放造成了巨大的阻礙，因此需要縮小檔案館在檔案開放鑒定中的責(zé)任權(quán)限[17]，明確文件形成機(jī)構(gòu)在開放鑒定中的主體責(zé)任，檔案館承擔(dān)組織協(xié)調(diào)責(zé)任，賦予檔案館對檔案形成機(jī)關(guān)檔案開放工作的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和審查權(quán)力。檔案館在檔案開放中的責(zé)任有限，有助于解開束縛檔案開放的枷鎖，使檔案館在檔案開放過程中更加積極主動地發(fā)揮自身作用。

2.3 細(xì)化檔案開放管理措施

2.3.1 開放審查制度

對于進(jìn)館時仍不能開放利用的信息，通常需要形成機(jī)構(gòu)在移交時對文件的開放時限做出明確、具體的說明，以便檔案館進(jìn)行后續(xù)的檔案整理、開放管理等工作。在明確檔案館開放責(zé)任的前提下，借助移交制度，形成一個相互銜接、配合的檔案開放管理制度，在移交時延續(xù)對信息內(nèi)容公開或封閉的處置決定，并且將檔案館開放鑒定的壓力向移交環(huán)節(jié)分散，由形成部門和檔案機(jī)構(gòu)共同合作完成檔案的開放工作。結(jié)合國外檔案開放的經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)我國檔案開放的“三審制度”，在立卷歸檔階段，文件形成機(jī)構(gòu)作為主體責(zé)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對歸檔文件提出到開放期限是否開放的建議，檔案館在此階段主要是對歸檔文件的開放期限進(jìn)行檢查和指導(dǎo)；改進(jìn)主要體現(xiàn)在后兩個階段，在移交檔案館前形成單位對檔案密級和劃控進(jìn)行二次審查，并完成檔案解密劃控及利用條件說明材料，檔案館負(fù)責(zé)對檔案解密劃控及利用條件說明材料進(jìn)行審核，審核通過后，檔案方可進(jìn)館；在第三階段對臨近開放期限的檔案進(jìn)行審查時，檔案館將即將到期開放的檔案清單提交給形成機(jī)構(gòu)，在收到即將開放清單后，檔案形成機(jī)構(gòu)需要對到期仍不能開放的檔案向檔案館提交延期開放申請并說明理由及具體的延長期限。這一制度有效解決了新增檔案的開放審查問題，對于已移交進(jìn)館的存量檔案開放鑒定工作可以制定相應(yīng)的規(guī)范程序，對檔案形成機(jī)構(gòu)的鑒定能力進(jìn)行審查，確定適合的開放鑒定主體，有序開展檔案開放鑒定工作。

2.3.2 減少自由裁量權(quán)

縱觀英國、美國、法國、瑞典的關(guān)于信息公開的立法可以發(fā)現(xiàn)，這4個國家在立法中共性表現(xiàn)為逐漸細(xì)化規(guī)則，減少過于寬泛的表述、限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。為了防止出現(xiàn)定密過度、信息獲取的例外范圍過大等情況，有的西方國家采取了“三要素檢測”對例外情況進(jìn)行審查，減少公開中的主觀性和隨意性?！叭貦z測”的內(nèi)容包括信息必須與法律中列出的某個合法目的相關(guān)、公布信息必有可能對該目的造成實(shí)質(zhì)性的損害、給該目的帶來的危害必定大于發(fā)布該信息所帶來的公共利益；對于檢測規(guī)則不必采取復(fù)雜的法律分析，只需借助常識來判斷[18]。三要素檢測有助于限制檔案開放例外范圍，細(xì)化檔案開放規(guī)則，限制自由裁量權(quán)，有助于提高檔案開放的可操作性，保障公民對政府信息的有效獲取。

2.3.3 轉(zhuǎn)變舉證責(zé)任

目前在我國檔案開放利用中需要利用者填寫利用原因，要求舉證申請人和所申請信息具有相關(guān)性，這一規(guī)定容易使檔案利用者對檔案開放利用產(chǎn)生認(rèn)知偏差，無形中阻礙了檔案利用。在信息公開中，目前世界上很多國家對信息申請人的資格不做限制[19]，并且政府在拒絕信息公開時需要對拒絕理由進(jìn)行舉證和說明。借鑒信息公開中舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移、細(xì)化，明確檔案開放過程中關(guān)于舉證責(zé)任的相關(guān)法規(guī)細(xì)則，使檔案信息公開實(shí)踐更具操作性。檔案機(jī)構(gòu)承擔(dān)開放中的舉證責(zé)任，不僅有助于保障申請人的訴求得到合理解決，而且有助于檔案利用者逐漸轉(zhuǎn)變對檔案的既有認(rèn)知，以更開放的心態(tài)面對檔案利用。

從檔案館發(fā)展來看，檔案開放根植于民主政治，政治民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使公民的信息權(quán)進(jìn)一步得到保障，促使公民信息權(quán)不斷覺醒，激發(fā)公民對信息公開、檔案開放的更深需求，并且技術(shù)的進(jìn)步打破了政府信息在檔案中主導(dǎo)地位以及政府對信息的控制權(quán)，這些變化將會倒逼檔案開放，促使檔案部門轉(zhuǎn)變思維，采取措施順應(yīng)檔案開放的發(fā)展趨勢。在新的社會背景下，檔案館需要找準(zhǔn)檔案的發(fā)展定位，發(fā)揮檔案的價值。