《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子出證文件歸檔規(guī)范》解讀

浙江省委辦公廳檔案信息化處

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第716號(hào)）的相關(guān)精神，助推深化“最多跑一次”改革，浙江省檔案局起草印發(fā)了《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子出證文件歸檔規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），用于規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理過程中以數(shù)據(jù)共享形式調(diào)閱的電子證照、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等電子文件或公共數(shù)據(jù)的歸檔技術(shù)要求。本文從起草背景、起草思路和主要內(nèi)容三個(gè)方面對(duì)《規(guī)范》進(jìn)行解讀。

一、起草背景

近年來，浙江省全面深化“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，大力推進(jìn)“一證通辦”和“零證明”城市建設(shè)，通過“數(shù)據(jù)跑路”獲取辦件所需材料，代替辦事對(duì)象“跑腿”提交材料，為企業(yè)和群眾辦事提供了巨大便利?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第716號(hào)）的出臺(tái)，更是從行政法規(guī)層面確認(rèn)了“電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力”，并規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過數(shù)據(jù)共享能夠獲得的信息，不得要求行政相對(duì)人另行提供”，意味著數(shù)據(jù)共享將會(huì)越來越普遍。這些通過數(shù)據(jù)共享獲取的電子文件和公共數(shù)據(jù)（統(tǒng)稱為電子出證文件）是政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)依法辦理事項(xiàng)的重要依據(jù)，具有重要憑證和長(zhǎng)久查考價(jià)值，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范并按照檔案管理要求及時(shí)進(jìn)行歸檔保存，但具體誰來歸、歸哪些、怎么歸，成了政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦件和歸檔過程中遇到的新問題。這個(gè)問題不解決，必將影響政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔材料的規(guī)范性、完整性，繼而影響電子檔案的法律效力。正是在這樣的背景下，浙江省檔案局出臺(tái)了《規(guī)范》，明確了電子出證文件的歸檔功能需求、歸檔內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)和存儲(chǔ)格式等技術(shù)要求，進(jìn)一步完善了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的技術(shù)路徑，補(bǔ)上了保障歸檔電子檔案真實(shí)性、完整性的重要一環(huán)，推動(dòng)國(guó)務(wù)院令第716號(hào)關(guān)于電子文件歸檔的要求真正貫徹落地。

二、起草思路

（一）明確電子出證文件的歸檔主體

電子出證文件的歸檔工作涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用部門、數(shù)源部門、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)部門等多個(gè)部門，在實(shí)踐中，各部門的意見并不統(tǒng)一，有些部門認(rèn)為應(yīng)由數(shù)據(jù)應(yīng)用部門歸檔，有些部門則認(rèn)為應(yīng)由數(shù)源部門直接對(duì)數(shù)據(jù)源進(jìn)行歸檔，還有些部門甚至認(rèn)為應(yīng)由平臺(tái)的建設(shè)方直接歸檔。為徹底解決由誰來歸的問題，必須明確電子出證文件的歸檔主體。我們?cè)凇兑?guī)范》起草過程中，確立了“誰使用誰歸檔”的原則，將數(shù)據(jù)應(yīng)用部門作為歸檔主體，負(fù)責(zé)對(duì)其共享調(diào)用的電子出證文件進(jìn)行歸檔并對(duì)歸檔后的電子檔案進(jìn)行規(guī)范管理。同時(shí)，對(duì)于其他相關(guān)部門的職責(zé)和分工也予以明確，數(shù)源部門負(fù)責(zé)按照歸檔要求將本部門擁有的電子出證文件提供給數(shù)據(jù)應(yīng)用部門，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)部門負(fù)責(zé)開發(fā)完善滿足歸檔需求的數(shù)據(jù)共享接口，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)負(fù)責(zé)完善預(yù)歸檔模塊以實(shí)現(xiàn)電子出證文件的歸檔，檔案行政部門負(fù)責(zé)提出歸檔功能需求，以及做好電子出證文件歸檔工作的指導(dǎo)和監(jiān)管。

（二）明確電子出證文件的歸檔內(nèi)容

理清電子出證文件的歸檔內(nèi)容，解決歸什么的問題，是《規(guī)范》起草的要點(diǎn)之一，也是保障歸檔形成的電子檔案真實(shí)、完整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在早期探索電子出證文件歸檔的過程中，數(shù)據(jù)應(yīng)用部門往往只關(guān)注辦事過程中直接獲取的電子證照、電子證明材料等電子文件，將其作為歸檔材料進(jìn)行歸檔。從電子文件歸檔的角度來看，我們認(rèn)為僅僅對(duì)電子證照、電子證明材料進(jìn)行歸檔是不夠的，不足以反映電子出證的整個(gè)過程，往后也難以進(jìn)行追溯。因此，有必要將記錄電子出證全過程的信息納入歸檔內(nèi)容，證明電子出證文件來源真實(shí)可靠。除此之外，在實(shí)際辦件中，電子出證往往需要獲得當(dāng)事人的有效授權(quán)和確認(rèn)，這些材料是證明電子出證文件獲取合法性的證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)納入歸檔內(nèi)容中。

（三）明確電子出證文件的歸檔路徑

明確電子出證的歸檔路徑是要解決怎么歸的問題。電子出證的過程是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，在這個(gè)過程中形成和獲取的電子出證文件是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件不可分割的一部分，相當(dāng)于一個(gè)電子文件組件。因此，電子出證文件的歸檔也是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的一部分，在進(jìn)行政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的同時(shí)對(duì)電子出證文件進(jìn)行歸檔，電子出證文件與其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理形成和獲取的電子文件組件共同形成一份完整的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子檔案。這一歸檔路徑貫穿于《規(guī)范》全文，電子出證文件在組織結(jié)構(gòu)和存儲(chǔ)格式上始終遵循《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》關(guān)于政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的相關(guān)規(guī)定。

三、主要內(nèi)容

（一）適用對(duì)象和范圍

《規(guī)范》對(duì)電子出證的歸檔功能需求、歸檔內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)和存儲(chǔ)格式等技術(shù)要求做了規(guī)定，政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)在統(tǒng)建的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)或自建的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)（統(tǒng)稱為政務(wù)服務(wù)平臺(tái)）辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，依托數(shù)據(jù)共享平臺(tái)通過電子出證獲取的電子證照、數(shù)據(jù)庫(kù)記錄、電子出證記錄等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和電子文件進(jìn)行歸檔，應(yīng)當(dāng)遵循《規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)電子出證的定義“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)時(shí)通過數(shù)據(jù)共享獲取能夠反映事項(xiàng)真實(shí)情況、與待證事實(shí)相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定的公共數(shù)據(jù)，并作為辦事和執(zhí)法法定依據(jù)的過程”可知，并非所有共享獲取的數(shù)據(jù)都必須按《規(guī)范》的要求進(jìn)行歸檔，只有滿足“作為辦事和執(zhí)法法定依據(jù)”這一必要條件的共享數(shù)據(jù)，才應(yīng)當(dāng)作為電子出證文件予以歸檔。在實(shí)際辦件過程中，通過數(shù)據(jù)共享進(jìn)行字段填充或者對(duì)已有材料進(jìn)行查驗(yàn)等情形，不在《規(guī)范》的適用范圍內(nèi)。

（二）歸檔功能需求

電子出證文件的歸檔過程涉及政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)兩個(gè)平臺(tái)，因此，《規(guī)范》分別對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)應(yīng)具備的歸檔功能做了規(guī)定。

對(duì)于政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，主要在預(yù)歸檔模塊中應(yīng)具備收集、檢測(cè)、整理電子出證文件的功能，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的同時(shí)對(duì)電子出證文件進(jìn)行同步歸檔，形成符合規(guī)范的歸檔信息包，其功能與政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔的功能基本一致。其中，采集電子出證文件有兩種路徑，一種是在業(yè)務(wù)辦理模塊就將歸檔所需的電子出證文件作為業(yè)務(wù)辦理形成的材料保存下來，待辦結(jié)后與其他辦件材料一并歸檔；另一種是在業(yè)務(wù)辦理模塊未保存電子出證文件的情況下，將預(yù)歸檔模塊與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)對(duì)接，歸檔時(shí)通過電子出證唯一標(biāo)識(shí)碼查詢并下載歸檔所需的電子出證文件。

對(duì)于數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，主要應(yīng)具備采集、導(dǎo)出、查詢電子出證文件的功能，確保將符合歸檔要求的電子出證文件傳輸給政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行歸檔?？紤]到實(shí)踐中相對(duì)于辦件，歸檔往往存在滯后的情況，《規(guī)范》要求數(shù)據(jù)共享平臺(tái)應(yīng)當(dāng)在1年內(nèi)支持?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用部門對(duì)歸檔數(shù)據(jù)的二次查詢和導(dǎo)出，確保在歸檔滯后的情況下仍然可以完成歸檔。

（三）歸檔內(nèi)容

電子出證文件的歸檔內(nèi)容主要有兩類，一類是電子出證過程中通過數(shù)據(jù)共享獲取的、用于替代紙質(zhì)材料的電子證照等電子材料，在《規(guī)范》中我們稱之為電子出證文件組件。從形式上分，電子出證文件組件主要有三種：一是版式或非版式的電子證照，是當(dāng)前電子出證的主流，其中又以版式電子證照居多；二是檔案數(shù)字化成果、電子檔案復(fù)制件或其證明文件，這一類常見于調(diào)用部門自建的電子材料庫(kù)；三是系統(tǒng)通過共享數(shù)據(jù)自動(dòng)生成的電子證明材料，這一類在數(shù)據(jù)共享時(shí)多為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在辦件和歸檔時(shí)須轉(zhuǎn)換為可視化的文檔，例如社保記錄等。除此之外，《規(guī)范》將用于證明程序合法性的有效授權(quán)和確認(rèn)文件也作為電子出證文件組件的一部分，考慮到當(dāng)前還存在現(xiàn)場(chǎng)紙質(zhì)簽署的有效授權(quán)和確認(rèn)書，《規(guī)范》也允許政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過數(shù)字化掃描等方式上傳到政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行歸檔。另一類是用于記錄電子出證全過程的電子出證記錄。電子出證記錄為一些元數(shù)據(jù)信息，包括電子出證唯一標(biāo)識(shí)碼，數(shù)源部門、數(shù)據(jù)應(yīng)用部門和有關(guān)系統(tǒng)、接口的信息，電子出證相關(guān)的辦件信息和操作信息等。電子出證記錄保存在數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的日志中，在電子出證過程中隨電子出證文件組件一同提供給政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，也可以在歸檔的時(shí)候通過電子出證唯一標(biāo)識(shí)碼查詢到相關(guān)記錄再傳輸給政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行歸檔。

（四）組織結(jié)構(gòu)和命名

作為整個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔信息包的一部分，電子出證文件的組織結(jié)構(gòu)在整體上遵循政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件的組織結(jié)構(gòu)?！兑?guī)范》對(duì)電子出證文件部分進(jìn)行了細(xì)化，歸檔的電子出證文件，包括電子證照、電子出證記錄和有效授權(quán)信息都存放在以電子出證文件所指代的材料名稱命名的文件夾中，該文件夾又在以歸檔材料目錄命名的文件夾下，如行政許可申報(bào)材料，指明了電子出證文件所屬的歸檔材料類型。在實(shí)際辦件中，一個(gè)辦件有可能存在多次電子出證的情形，為便于管理和區(qū)分，《規(guī)范》規(guī)定：“同一個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦件中多次電子出證形成的電子出證文件分別存放在各自的文件夾中?！?/p>

關(guān)于電子出證文件組件的命名，《規(guī)范》規(guī)定一般采用原始名稱命名，如版式電子證照、電子檔案一般都有規(guī)范名稱，可直接采用原文件名。但是對(duì)于非版式電子證照和其他電子出證數(shù)據(jù)在轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)存儲(chǔ)格式后形成的文件，需要系統(tǒng)對(duì)其命名，《規(guī)范》要求“以電子出證文件所指代的材料名稱命名”，如“婚姻電子證照”等。在實(shí)踐中系統(tǒng)可通過讀取電子出證記錄中“material name（材料名稱）”的值來實(shí)現(xiàn)自動(dòng)命名。

（五）存儲(chǔ)格式

電子出證文件的存儲(chǔ)格式整體上遵循政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件的歸檔存儲(chǔ)格式要求，《規(guī)范》對(duì)電子出證文件組件的不同形式作了具體規(guī)定，如版式電子證照、電子檔案要求采用OFD、PDF等格式保存，非版式電子證照則要求以xml等易于讀取和顯示的格式保存，并且其元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)符合GB/T 36903-2018的規(guī)定，若是采用非標(biāo)準(zhǔn)或通用格式的電子出證數(shù)據(jù)，則要求轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)或通用格式進(jìn)行保存，這與電子文件歸檔的存儲(chǔ)格式要求是一致的。