國(guó)有資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)檔案處置的合規(guī)性實(shí)踐探索

文·常魯河

國(guó)有資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)（含關(guān)閉和停產(chǎn)企業(yè)，即所謂“僵尸企業(yè)”，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“變動(dòng)企業(yè)”）檔案的合規(guī)性處置意義重大，既能維護(hù)企業(yè)和職工的合法權(quán)益，也能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用，一些社會(huì)穩(wěn)定事件大多有缺少檔案因素，也有一些社會(huì)穩(wěn)定事件，因?yàn)橛型暾臋n案而得到順利解決。自2004年至今，青島市檔案館共接收全市40余家國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)檔案近20萬(wàn)卷，另有200余家“變動(dòng)企業(yè)”約60余萬(wàn)卷檔案現(xiàn)存在各自的托管中心內(nèi)等待進(jìn)館，青島市檔案館原業(yè)務(wù)處的工作人員對(duì)此進(jìn)行了大量且有益地探索工作。

一、檔案處置制度遵循的初步探索

（一）處置規(guī)范化的制度遵循

一是出臺(tái)地方性規(guī)章及規(guī)范性文件。根據(jù)1998年國(guó)家檔案局等四委、局出臺(tái)的《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》，青島市2000年以人民政府令（第110號(hào)）的形式公布《青島市國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案管理辦法》，青島市檔案館于2007年制定《青島市破產(chǎn)企業(yè)檔案移交檔案館整理標(biāo)準(zhǔn)》，2013年根據(jù)國(guó)家檔案局9號(hào)令，與市人力資源社會(huì)保障局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于接收國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位檔案的實(shí)施意見(jiàn)》，2015年重新修訂并下發(fā)《青島市國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)館檔案整理規(guī)范》，2016年結(jié)合青島市檔案館工商分館的職能，印發(fā)《青島市檔案館工商分館檔案接收方案》。上述規(guī)章及規(guī)范性文件的出臺(tái)對(duì)青島市“變動(dòng)企業(yè)”檔案管理及進(jìn)館起到了很好的指導(dǎo)和規(guī)范作用

二是對(duì)會(huì)計(jì)類(lèi)檔案的處置。在前期調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“變動(dòng)企業(yè)”現(xiàn)存的檔案近70%是會(huì)計(jì)檔案，而會(huì)計(jì)檔案中的會(huì)計(jì)憑證等其他會(huì)計(jì)材料更是占絕大部分；《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部 國(guó)家檔案局令第79號(hào)令）出臺(tái)之前，會(huì)計(jì)憑證的保管期限為短期，青島市的地方性規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)其進(jìn)館無(wú)明確規(guī)定。79號(hào)令出臺(tái)后，依據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》“第二十四條 管理人可以由有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組……擔(dān)任；第二十五條 管理人履行下列職責(zé)：（一）接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)、印章和賬簿、文書(shū)等資料；”《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》第十二條第（三）款“會(huì)計(jì)檔案按財(cái)政部、國(guó)家檔案局《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》執(zhí)行；”等規(guī)定，“變動(dòng)企業(yè)”的所有會(huì)計(jì)檔案均應(yīng)進(jìn)館。

（二）具體措施規(guī)范化的初步探索

一是分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人。市、區(qū)（市）檔案行政主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，分別負(fù)責(zé)對(duì)所屬“變動(dòng)企業(yè)”檔案處置的監(jiān)督、指導(dǎo)工作；企業(yè)托管中心在有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)“變動(dòng)企業(yè)”檔案處置的組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)工作；國(guó)有資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所屬“變動(dòng)企業(yè)”檔案的組織協(xié)調(diào)工作，并協(xié)同檔案行政管理部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)，做好對(duì)所屬“變動(dòng)企業(yè)”檔案處置工作；國(guó)有企業(yè)在有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本企業(yè)檔案的處置工作，并對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。為切實(shí)做好“變動(dòng)企業(yè)”的檔案處置工作，各有關(guān)企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)前應(yīng)落實(shí)專(zhuān)人，具體負(fù)責(zé)檔案處置工作，在檔案處置工作結(jié)束前，不得將檔案管理人員調(diào)離崗位，檔案庫(kù)房、設(shè)施及必需的辦公設(shè)備不得挪作它用。

二是明確歸屬，分類(lèi)處置。實(shí)施屬地化管理，“變動(dòng)企業(yè)”保管期限為永久和定期（30年）的管理類(lèi)檔案，原則上經(jīng)鑒定整理后移交同級(jí)國(guó)家綜合檔案館保存；基本建設(shè)、設(shè)備儀器檔案隨其實(shí)體確定歸屬；涉及企業(yè)專(zhuān)利、商標(biāo)、專(zhuān)有技術(shù)等以無(wú)形資產(chǎn)的形式有償轉(zhuǎn)讓的檔案，由交接雙方約定確定歸屬；管理、會(huì)計(jì)、聲像和實(shí)物等檔案以及資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)過(guò)程中形成的檔案，向資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)移交，或由資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)指定相關(guān)企業(yè)代為保管；企業(yè)職工檔案隨其人員流向確定歸屬，其中英模人物和已故職工檔案向當(dāng)?shù)鼐C合檔案館移交。國(guó)有企業(yè)改制為非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有參股企業(yè)的，改制前企業(yè)形成的有關(guān)企業(yè)管理、會(huì)計(jì)、聲像和實(shí)物等方面的檔案，按原隸屬關(guān)系移交資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，或者由資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)指定有關(guān)企業(yè)代為保管；改制后的企業(yè)需在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)利用改制前企業(yè)檔案的，由改制后的企業(yè)向原資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或檔案行政管理部門(mén)提出檔案代管申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)部門(mén)同意并簽署檔案代管協(xié)議后代為保管。資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不具備保管條件的，經(jīng)向?qū)诘钠髽I(yè)托管中心申請(qǐng)，由企業(yè)托管中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一接收、鑒定、整理、保管和利用。企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)過(guò)程中形成的檔案，由形成單位收集、整理后向其歸口部門(mén)移交。

三是納入流程，規(guī)范移交。國(guó)有資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在制定（或?qū)徍耍﹪?guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)方案時(shí)，應(yīng)將企業(yè)檔案列入國(guó)有資產(chǎn)的范圍，將檔案處置工作納入方案之中。國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)應(yīng)成立檔案處置工作小組。檔案處置工作小組由清算機(jī)構(gòu)有關(guān)工作人員、國(guó)有資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)檔案工作負(fù)責(zé)人和國(guó)有企業(yè)檔案工作分管負(fù)責(zé)人及其檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成，在檔案行政管理部門(mén)和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)清算組織或其他負(fù)責(zé)“變動(dòng)企業(yè)”組織的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、處理“變動(dòng)企業(yè)”檔案的處置工作?！白儎?dòng)企業(yè)”檔案處置工作小組要組織人員收集、管理好已有的各門(mén)類(lèi)和載體的檔案，同時(shí)做好新形成的文件材料的收集、整理、歸檔工作，并按照檔案的不同流向編寫(xiě)檔案移交清冊(cè)。檔案交接工作和檔案代管手續(xù)的辦理，應(yīng)當(dāng)在檔案行政主管部門(mén)或國(guó)有資產(chǎn)受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、指導(dǎo)下進(jìn)行，交接雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案材料進(jìn)行清點(diǎn)，交接與監(jiān)督各方應(yīng)當(dāng)分別在交接或代管檔案清冊(cè)上簽字，并分別保管檔案交接（代管）清冊(cè)。代管資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)檔案的單位應(yīng)自覺(jué)接受檔案行政管理部門(mén)或檔案委托代管單位的監(jiān)督與指導(dǎo)，采取有效措施，確保檔案的完整與安全，并按國(guó)家規(guī)定做好檔案的提供利用工作。

二、檔案處置流程規(guī)范化的初步探索

自2004年起，青島市檔案館開(kāi)始接收全市國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)檔案，主要包含文書(shū)、科技、實(shí)物、會(huì)計(jì)、照片、錄音、錄像等7個(gè)門(mén)類(lèi)，另有部分企業(yè)檔案（主要是“僵尸企業(yè)”）保存在青島市的企業(yè)托管中心和各相關(guān)企業(yè)中，這部分檔案經(jīng)鑒定整理后，將于2020年底前后接收到青島市檔案館工商分館?！白儎?dòng)企業(yè)”檔案接收進(jìn)館工作開(kāi)始的幾年，市檔案館僅對(duì)進(jìn)館檔案整理標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，自2016年起，我們對(duì)此項(xiàng)工作的規(guī)范化流程進(jìn)行了一些探索，得到了上級(jí)及有關(guān)單位的認(rèn)可。

一是受理申請(qǐng)。進(jìn)館企業(yè)需提報(bào)下列文件的復(fù)印件，即有關(guān)部門(mén)對(duì)“變動(dòng)企業(yè)”的批復(fù)；人民法院的判決書(shū)；本企業(yè)對(duì)所存檔案的處理意見(jiàn)；****集團(tuán)關(guān)于處置檔案資料的申請(qǐng)函；“變動(dòng)企業(yè)”檔案處置申請(qǐng)表。

二是審核并答復(fù)。市檔案局召開(kāi)專(zhuān)家會(huì)議，審核相關(guān)材料，在一個(gè)工作日內(nèi)對(duì)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收安排作出答復(fù)，同時(shí)確定評(píng)估時(shí)間。

三是現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。市檔案局組織評(píng)估小組，在一個(gè)工作日內(nèi)對(duì)擬接收進(jìn)館的“變動(dòng)企業(yè)”檔案進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，提出整理要求。

評(píng)估小組人員由市檔案館相關(guān)處室的3至5名專(zhuān)家組成。評(píng)估小組開(kāi)展進(jìn)館前檔案的鑒定，并對(duì)處置方案進(jìn)行審核，提出接收進(jìn)館意見(jiàn)，并形成《資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)檔案接收進(jìn)館整理方案》。

四是對(duì)進(jìn)館企業(yè)下達(dá)接收進(jìn)館計(jì)劃和整理方案。

五是監(jiān)督指導(dǎo)進(jìn)館企業(yè)開(kāi)展檔案進(jìn)館前的整理工作。

六是預(yù)驗(yàn)收。整理完畢，由評(píng)估小組按照《資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)檔案接收進(jìn)館整理方案》用一個(gè)工作日進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收。

七是進(jìn)館。預(yù)驗(yàn)收合格后，首先形成《檔案資料移交清冊(cè)》，進(jìn)館企業(yè)組織檔案實(shí)體進(jìn)館；其次由市檔案館相關(guān)處室分別對(duì)檔案進(jìn)行清點(diǎn)和數(shù)據(jù)接收；然后在《檔案資料移交清冊(cè)》中簽署意見(jiàn)并蓋章，將《檔案資料移交清冊(cè)》返還移交進(jìn)館企業(yè)。

三、存在的問(wèn)題及建議

國(guó)家檔案局2019年初印發(fā)了《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中加強(qiáng)檔案工作的意見(jiàn)》的通知，對(duì)做好國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中的檔案管理工作提出了很好的要求，但仍有一些具體問(wèn)題需要解決。

一是代管檔案的最終流向以及鑒定銷(xiāo)毀權(quán)限是亟待明確的問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，青島市現(xiàn)有“變動(dòng)企業(yè)”檔案約60萬(wàn)卷，如果明確這些檔案由綜合檔案館接收，應(yīng)通盤(pán)考慮檔案館接收范圍、接納能力等問(wèn)題；如果考慮部分接收進(jìn)館，應(yīng)及早明確檔案進(jìn)館鑒定的指導(dǎo)意見(jiàn)。

二是在“變動(dòng)企業(yè)”檔案處置過(guò)程中，仍然存在一些運(yùn)行性的障礙因素。如一些政府主管部門(mén)不能將掌握的企業(yè)“變動(dòng)”信息及時(shí)告知檔案行政管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)督和指導(dǎo)工作滯后，不能及時(shí)規(guī)范“變動(dòng)企業(yè)”的檔案處置行為。1998年的《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》是國(guó)家檔案局與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家國(guó)資局聯(lián)合發(fā)文的，青島市也據(jù)此出臺(tái)了110號(hào)令，但是上述文件已出臺(tái)20年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了很大的變化，故建議與經(jīng)信委、國(guó)資委等部委重新聯(lián)合發(fā)文。

三是“變動(dòng)企業(yè)”檔案整理移交工作存在一些業(yè)務(wù)技術(shù)問(wèn)題。如“變動(dòng)企業(yè)”會(huì)計(jì)檔案中的大量短期保管的會(huì)計(jì)憑證如何銷(xiāo)毀問(wèn)題，執(zhí)行79號(hào)令后如何處置館藏會(huì)計(jì)檔案問(wèn)題；企業(yè)檔案鑒定和利用權(quán)限問(wèn)題；企業(yè)檔案接收進(jìn)館后是否開(kāi)展全文數(shù)字化，如不開(kāi)展數(shù)字化則上級(jí)對(duì)檔案館檢查考核中可否明確規(guī)定等，亟需頂層設(shè)計(jì)，制定措施，加以規(guī)范。