治理高空墜物風(fēng)險的思考

喬慧

據(jù)摩天大樓中心統(tǒng)計，目前中國擁有已建成以及正在建設(shè)中的超過100米的高層建筑共3307座。但在高層建筑爆發(fā)式增長的過程中，“重建設(shè)、輕維護”的現(xiàn)象普遍存在，隨著建筑物的老化，“高空墜物”案件時有發(fā)生，并且案件量逐年遞增?？梢姡S著高層建筑物數(shù)量的增加，“高空墜物”案件也呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，成為“懸在城市上空的痛”，嚴重影響城市公共安全。上海檢察機關(guān)立足城市發(fā)展特點，基于公益代表人的角色定位，積極辦理“高空墜物”公益訴訟案件，主動融入上海超大城市精細化管理發(fā)展格局。

“頭頂上的安全”是否屬于“公共利益”范疇

“公共利益”這一概念在法學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域都廣泛使用，但是至今為止，由于公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對象”的不確定，關(guān)于公共利益的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界一直存在爭議。但我們可以通過對公共利益本質(zhì)特征進行描述性的界定，從而作出某個事物是否屬于公共利益范疇的判斷?！肮怖妗币辉~從漢語的結(jié)構(gòu)來看是偏正結(jié)構(gòu)，“公共”用來修飾“利益”。通過拆分可知，“公共”是主體，“利益”是目的。德國學(xué)者紐曼提出了關(guān)于“公共”的判斷標準，即“不確定多數(shù)人”理論，他認為公共利益即“不確定多數(shù)人的利益”。我國有學(xué)者認為，所謂“利益”就是能夠使社會主體的需要得到某種滿足的生活資源，這種資源滿足的程度是以客觀規(guī)律、社會環(huán)境和社會制度所認可的范圍為限度的。所以，公共利益實質(zhì)上就是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不確定多數(shù)主體利益相一致的方面。高空墜物隱患懸在城市上空，與不確定多數(shù)城市居民的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)，符合公共利益內(nèi)涵，具有公共利益的本質(zhì)特征。

今年6月18日，上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》，規(guī)定檢察機關(guān)除做好“4+1”傳統(tǒng)公益訴訟工作外，應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、審慎的原則，依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護等領(lǐng)域的公益訴訟工作。上海通過立法的形式對檢察機關(guān)公益保護范圍予以明確，“城市公共安全”屬于公共利益，在受檢察機關(guān)公益保護之列。

檢察公益訴訟防范“高空墜物”風(fēng)險的制度優(yōu)勢

高空墜物導(dǎo)致物損人傷（亡）的新聞屢見報端，然而高空墜物案件調(diào)查取證難、審理難、執(zhí)行難等各種復(fù)雜的問題還未得到有效解決。由于找不到具體侵權(quán)責(zé)任人，法院往往只能判決“全樓連坐”。這樣立法的出發(fā)點是基于民法基本原則中的“公平原則”，然而對于并非自身活動引發(fā)結(jié)果進行賠償?shù)囊?guī)則處置方式損害了大部分居民的權(quán)益，在司法實踐中難以執(zhí)行到位，個人受害者在此類案件中的維權(quán)過程步履維艱。

因高層建筑物年久失修，近期多發(fā)的“高空墜物”案件多是高層建筑外墻墻面及附著物、建筑附屬構(gòu)件高空墜落，雖然造成損害后果的情況不多，但高層建筑物下通過的行人和車輛人人自危、擔(dān)驚受怕。是物業(yè)公司疏于維護，還是行政機關(guān)怠于監(jiān)管，下一塊外墻何時脫落無人知曉，潛在風(fēng)險的受害者群體該向誰維權(quán)、如何維權(quán)，維權(quán)事宜又該由誰組織、聽誰指揮，集體行動難的問題成為利益維護面前的現(xiàn)實難題。

面對個人維權(quán)難和集體行動難的“兩難境地”，檢察機關(guān)公益訴訟的制度優(yōu)勢顯得更加突出。這項制度設(shè)計的初衷就是賦予檢察機關(guān)提起訴訟的權(quán)力，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的作用，從立法層面給予公益保護“兜底”保障，符合以人民為中心的發(fā)展理念，解決了公益案件“無人訴、不愿訴、不敢訴”的困境，有力震懾損害公益的違法者。

檢察公益訴訟防范“高空墜物”的路徑選擇

對于公共利益的損害，檢察機關(guān)既可提起民事公益訴訟，也可提起行政公益訴訟。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者更傾向于選擇通過行政公益訴訟的方式防范高空墜物風(fēng)險，這是綜合考慮訴訟效率與訴訟效果等因素后作出的判斷。

從效率角度看，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的主體定位具有補充性，在法律規(guī)定的第一順位有關(guān)機關(guān)和組織訴訟主體缺位或者明知公共利益受損而不作為的情況下，檢察機關(guān)作為后順位的訴訟主體才能提起民事公益訴訟。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機關(guān)擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期為三十日。公告期滿后，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，檢察機關(guān)可以向人民法院提起訴訟。與提起民事公益訴訟的主體地位不同，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一法定主體，無須等待其他主體行權(quán)。面對防范“高空墜物”此類時間緊迫、潛在風(fēng)險極大的公益案件，檢察機關(guān)必須充分考慮讓受損的權(quán)利盡早得到保護這一基本原則，行政介入的最佳時期恰是正處于危險狀態(tài)、損害正在發(fā)生或損害已經(jīng)發(fā)生但不是特別嚴重的情形。檢察機關(guān)能夠迅速通過行政檢察公益訴訟訴前檢察建議，督促負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)依法履職，立即采取風(fēng)險防范措施，堅持問題導(dǎo)向，確定責(zé)任主體，以最短的時間、最少的步驟解決最緊迫的問題。

從效果角度看，民事訴訟的主要功能就是為權(quán)利人在權(quán)利受到損害時提供司法救濟的途徑。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟就是在依法獲得民事公益訴訟原告的資格后，借助民事訴訟對受到損害的公共利益尋求司法救濟。行政公益訴訟更注重事前預(yù)防，把監(jiān)督的關(guān)口前移，在公共利益未實際受損，還處于危險狀態(tài)的時候，就通過督促行政機關(guān)履職，盡快消除風(fēng)險隱患。兩者相比較而言，“頭頂上的安全”關(guān)乎不特定多數(shù)人的生命財產(chǎn)利益，一旦損害成為既定事實，后果往往難以彌補。因而，從維護公益的角度，行政公益訴訟的事先預(yù)防效果優(yōu)于民事公益訴訟的事后救濟效果。

行政公益訴訟治理“高空墜物”風(fēng)險的建議

加強溝通協(xié)作和多方聯(lián)動。高空墜物風(fēng)險的產(chǎn)生原因是多方面的，包括安全控制標準的滯后、戶內(nèi)功能不完善、建筑形態(tài)構(gòu)配件設(shè)計缺陷、建設(shè)質(zhì)量和材料缺陷，也包括風(fēng)險防控、監(jiān)管巡查、宣傳教育等方面的管理不力，更涉及行政機關(guān)、開發(fā)商、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、物業(yè)管理公司及基層組織等多個責(zé)任主體。因此防范此類風(fēng)險，需要檢察機關(guān)運用檢察智慧推動綜合治理、協(xié)同治理，當(dāng)好牽頭人和組織者，依法及時調(diào)查線索、查清責(zé)任人，督促有關(guān)單位及時排查整治安全隱患。注重發(fā)揮訴前檢察建議的作用，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在工作疏漏、隱患風(fēng)險等問題，及時提出檢察建議，并通過“回頭看”督促落實整改。對于仍不能依法履職的行政機關(guān)，堅決提起行政公益訴訟，追究監(jiān)管不力的法律責(zé)任。

優(yōu)化立法和行政執(zhí)法流程。高空墜物危害公共安全，應(yīng)當(dāng)進一步在立法上明確加以禁止，運用立法手段，特別是立法中的處罰措施防止這種違法行為的發(fā)生。檢察機關(guān)在辦理城市公共安全公益訴訟案件過程中，對于因立法缺陷導(dǎo)致工作難以推進的情況，應(yīng)主動總結(jié)工作經(jīng)驗、及時提出立法建議，通過完善頂層設(shè)計推動檢察公益訴訟工作的開展。在行政執(zhí)法流程上，一方面，應(yīng)及時向消除風(fēng)險義務(wù)人提示風(fēng)險，告知其不作為的法律后果，一旦發(fā)生實際損害嚴厲追究其法律責(zé)任。另一方面，當(dāng)義務(wù)人不履行消除風(fēng)險義務(wù)時，行政機關(guān)可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，并向義務(wù)人征收代履行費用，避免因義務(wù)人遲遲不作為而使整體工作陷入僵局。

借助科技推動風(fēng)險治理。預(yù)防高空墜物，除了法律手段，技術(shù)手段也不可或缺。隨著科技的進步，可以實現(xiàn)對建筑物外墻、建筑附屬構(gòu)件等質(zhì)量安全的實時監(jiān)測和風(fēng)險提示，比如上海某社區(qū)安裝了高空墜物智能識別系統(tǒng)，一個攝像頭架設(shè)在居民樓的對面，當(dāng)遇到從高處墜落的動態(tài)物品時，系統(tǒng)會自動捕捉，更有效地杜絕高空墜物風(fēng)險，守護城市居民“頭頂上的安全”。