行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的法律性質(zhì)研究

畢 鳴

江蘇路泰律師事務(wù)所，江蘇 無錫 214000

當(dāng)前我國在政府工作方面要求行政公開化以及辦事效率化。而對(duì)行政機(jī)關(guān)工作過程當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)的批準(zhǔn)行為進(jìn)行相應(yīng)的法律性質(zhì)研究，其對(duì)于我國政府工作和運(yùn)轉(zhuǎn)的意義是極為深遠(yuǎn)的。通過對(duì)這一問題的思考和解答，能夠?qū)ξ覈男姓▽W(xué)理論進(jìn)行有效地豐富。同時(shí)還能夠?qū)ξ覈?dāng)前的行政審批制度進(jìn)行深化并推動(dòng)改革，對(duì)我國的行政管理體制當(dāng)中的漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。在行政管理體制和行政審批方面的相關(guān)立法上，都有助于完善和推動(dòng)改革。而機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為能力的大幅度提升和完善，最終造福的是基層人民。

一、對(duì)批準(zhǔn)行為的屬性分析

我國在與行政相關(guān)的立法上，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、審批、核查等諸多概念并未做出嚴(yán)格的區(qū)分。這在一定程度上為學(xué)者從法律角度來研究行政批準(zhǔn)行為造成了一定的難度。故筆者在進(jìn)行行政批準(zhǔn)行為的研究的時(shí)候會(huì)采取通用的含義。通常來說，行政批準(zhǔn)行為只是一種大眾化的稱呼，在很多與行政方面的立法或是相關(guān)的法律文件和書籍中，有很多種不同的叫法，比如說有的地方叫做行政審批，或者是有一些書籍導(dǎo)致了他們擁有不同的性質(zhì)，比如有一些涉及到行政批準(zhǔn)的叫法其實(shí)是屬于在行政許可行為的范圍之內(nèi)，而部分批準(zhǔn)則不屬于行政許可。但是從各國實(shí)際情況來看，批準(zhǔn)是在各類的行政行為當(dāng)中都存在著的，比如行政調(diào)查、行政強(qiáng)制、行政裁決等［1］。

筆者在本文中所采取的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的研究方式主要是通過對(duì)兩個(gè)以上的行政主體所作的批準(zhǔn)行為進(jìn)行研究，原因如下：

首先是客觀條件下不會(huì)存在單一的行政主體，在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，往往是多個(gè)行政主體同時(shí)做出多種行為。例如，在部分政府機(jī)構(gòu)當(dāng)中，常常會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)及以上的平級(jí)機(jī)關(guān)之間做出行政行為，但是這些行政行為有可能是各自獨(dú)立的，也有可能是相互有關(guān)聯(lián)的，因此，在本文中選擇兩個(gè)以上的行政主體所作的批準(zhǔn)行為進(jìn)行研究，是比較切合實(shí)際的政府運(yùn)作情況的［2］。

其次，機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)之間的職能和主體資格又不是完全獨(dú)立的。在部分情況下，一些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所存在的關(guān)系并非相互獨(dú)立，而是擁有著行政隸屬關(guān)系。舉例來說，比如一級(jí)政府作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，而獨(dú)立存在，但是其隸屬的擬定機(jī)關(guān)卻是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的所屬部門，或者是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的下一級(jí)政府作為擬定機(jī)關(guān)，或者是擬定機(jī)關(guān)是所屬批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的下一級(jí)部門，等等。從這常見的三種情況中，我們可以發(fā)現(xiàn)：在部分時(shí)候，經(jīng)過批準(zhǔn)的行政行為，其所屬的擬訂機(jī)關(guān)通常只有一個(gè)，可是要進(jìn)行批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)卻不只一個(gè)，而在這些要進(jìn)行批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)之間，又存在著可能獨(dú)立也可能從屬的關(guān)系。在對(duì)于擬定機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政行為履行相應(yīng)的批準(zhǔn)程序的時(shí)候，最終進(jìn)行行政批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)必須要同意擬定機(jī)關(guān)所擬定的行政行為，而要想保證最終進(jìn)行行政批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)能夠同意擬定機(jī)關(guān)所擬定的行政行為，擬訂機(jī)關(guān)還需要按照流程將自己所擬定的行政行為按照行政層級(jí)逐層上報(bào)。如果此時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)及以上同等級(jí)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行批準(zhǔn)行為，那么最后擬定機(jī)關(guān)所擬定的行政行為是否能夠被批準(zhǔn)是要對(duì)之前其他的行政主體所做出的行政行為產(chǎn)生依賴的。然而，在實(shí)際的行政過程中，這種依賴是不確定的，且之前的行政行為往往是內(nèi)部審核或者征求的意見，這就是對(duì)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為解釋復(fù)雜的原因之所在［3］。

不過，如果我們能從其他角度來對(duì)行政批準(zhǔn)行為進(jìn)行審視的話，理解過程可能要簡(jiǎn)單很多，例如從行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的法律效力來看，這種行為既有可能會(huì)將經(jīng)歷批準(zhǔn)過程作為生效的條件，也有可能不會(huì)將經(jīng)歷批準(zhǔn)過程作為生效的條件。也就是說這個(gè)批準(zhǔn)過程是具有程序性的。

綜合來看，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為本身是一個(gè)具有法律和行政雙重意義的行為。

二、對(duì)行政審批行為進(jìn)行規(guī)范

在理解了行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的法律性質(zhì)之后，如何對(duì)行政審批行為進(jìn)行有效規(guī)范，從而加強(qiáng)政府對(duì)人民的服務(wù)力度呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從最基礎(chǔ)的地方做起。

首先，政府要對(duì)原有的服務(wù)方式進(jìn)行改革創(chuàng)新。這種改革創(chuàng)新要盡可能的靠向便捷和簡(jiǎn)單這兩個(gè)方向。例如可以設(shè)立一個(gè)一次性告知制度，這個(gè)制度應(yīng)能夠保證來政府部門進(jìn)行申請(qǐng)的群眾可以在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)所有的審批程序和所需材料進(jìn)行掌握。在每一個(gè)行政審批的窗口都要對(duì)一次性告知的制度進(jìn)行嚴(yán)格遵守，如果要針對(duì)項(xiàng)目單位的來人或來電咨詢，每一位窗口服務(wù)人員都必須在最短時(shí)間內(nèi)將所要審批的相關(guān)項(xiàng)目，核準(zhǔn)備案的規(guī)定和辦事流程以及材料證件要求等內(nèi)容告知到位。如果申請(qǐng)人還有什么不明白不清楚的，相關(guān)的服務(wù)人員也要在第一時(shí)間內(nèi)解釋清楚，從而讓每一位申請(qǐng)人都能夠享受到最快速、最便捷和最規(guī)范的行政服務(wù)［4］。

除此之外，還可以實(shí)行“只有一個(gè)窗口對(duì)外”的行政管理運(yùn)行模式。這一模式在是指在進(jìn)行對(duì)外行政審批工作的時(shí)候，只采取“同一個(gè)窗口進(jìn)，同一個(gè)窗口出”的方式，這樣的話能夠保證所有的行政審批事項(xiàng)都能以最高的效率得到辦理。

在行政審批方面，對(duì)于相關(guān)的工作人員也要建立新的制度，例如可以建立首問負(fù)責(zé)制度，在這一制度中設(shè)立首問責(zé)任人，并對(duì)其劃分職責(zé)范圍，首問責(zé)任人必須要對(duì)從屬于他的職責(zé)范圍之內(nèi)的事項(xiàng)立即接班，如果有一些攝像，在承接之后無法立刻進(jìn)行辦理，那么必須要對(duì)來訪者做好相應(yīng)的解釋工作，同時(shí)以最快的速度按照?qǐng)?bào)告程序，向上級(jí)進(jìn)行報(bào)告，以爭(zhēng)取對(duì)來訪者的審批要求有一個(gè)盡快答復(fù)。而首問責(zé)任人在面對(duì)屬于其他政府工作人員職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)的時(shí)候也應(yīng)該做到對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行幫助［5］。如果要是申請(qǐng)人所進(jìn)行申請(qǐng)的行政審批內(nèi)容不屬于本行政機(jī)關(guān)的職能范圍，那么首問責(zé)任人應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請(qǐng)人向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申請(qǐng)。

三、結(jié)語

針對(duì)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的法律性質(zhì)研究是一個(gè)極為嚴(yán)肅的課題，而展開這項(xiàng)研究的意義對(duì)于政府國家和人民來說都是極為正面且不可估量的，因此筆者呼吁政府研究界和法律界的相關(guān)人士能夠集中力量，對(duì)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為的法律性質(zhì)進(jìn)行深入研究，以深化當(dāng)前我國對(duì)于政府工作的改革。