《社區(qū)矯正法》淺析

梁 仕 關艷暉

福州市鼓山地區(qū)人民檢察院，福建 福州 350014

一、本次立法的主要變化

（一）明確了社區(qū)矯正的性質和目的

目前，國內學術界對于社區(qū)矯正的性質一直存在爭議，主要理論有行刑說和矯正教育說。其中行刑說從目的分析入手，認為社區(qū)矯正是一種刑罰執(zhí)行，要求將在社區(qū)服刑的罪犯納入嚴格的司法管理體系，且在滿足刑罰的前提下，盡可能對罪犯進行教育矯正和幫困扶助。矯正教育說從分析現實情況入手，認定社區(qū)矯正的對象以緩刑罪犯為主，而緩刑是一種對刑罰的緩期執(zhí)行，并未真正進入刑罰執(zhí)行階段。因此他們認為，社區(qū)矯正是一系列刑事司法活動的總和，其中既有刑種的執(zhí)行，也包括行政執(zhí)行，建議把社區(qū)矯正定義為刑事執(zhí)行活動。

本次立法，用“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行”取代一審稿中的“正確執(zhí)行刑罰”，這具有明顯的指導意義。有學者認為，雖然立法尚未有明確界定，但從立法概念和具體內容來看，社區(qū)矯正的性質已經不再被認為是“刑罰執(zhí)行活動”或“社區(qū)刑罰執(zhí)行”，而被視為一種具有中國特色的刑事執(zhí)行制度。①與此對應，在適用對象的稱謂上，社區(qū)矯正法也沒有采用“社區(qū)服刑人員”，而是采取了更為中性化的“社區(qū)矯正對象”。

（二）明確了組織構架和職責范圍

中央機構編制委員會辦公室曾于2012年1月下發(fā)文件，同意司法部設立社區(qū)矯正管理局，并要求各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）經編制部門批準設立社區(qū)矯正處②。但由于缺少專門法律依據，各地執(zhí)行力度不一致，實踐中存在社矯機構不健全、人員配備不充足、相關配套制度不完善等問題。隨著社區(qū)矯正法的實施，相信這種狀況將得到改善。

社區(qū)矯正法規(guī)定，社區(qū)矯正的具體實施由社區(qū)矯正機構負責，社區(qū)矯正機構可以根據需要委托司法所來完成部分社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正機構與司法所之間的關系，是本次立法的較大的一個修改，意味著司法所可以在社區(qū)矯正機構授權的范圍內，以社區(qū)矯正機構的名義實施監(jiān)管和幫扶行為，但其行為的法律后果由社區(qū)矯正機構來承擔。

同時，參與社區(qū)矯正各方的職權也發(fā)生變化。一是明確“社區(qū)矯正執(zhí)行地”的確定原則，即有利于社區(qū)矯正對象接受矯正、更好地融入社會的原則；二是確立社區(qū)矯正決定機關在明確社區(qū)矯正對象執(zhí)行地中的主導作用，將調查評估的被委托機構由“司法行政機關”擴大到“社區(qū)矯正機構或者有關社會組織”，而評估效果亦改為“供決定社區(qū)矯正時參考”；三是合理規(guī)范電子定位，規(guī)定只有當社區(qū)矯正對象違反了監(jiān)管規(guī)定，報縣級司法行政部門負責人審批，決定是否使用電子定位裝置。

（三）明確工作重心是教育幫扶

本次立法，將社區(qū)矯正工作的目標確定為預防和減少犯罪。社區(qū)矯正，將不再是刑罰執(zhí)行活動，而是一種類似服務性的保障工作。對社區(qū)矯正對象的教育幫扶，不僅有社區(qū)矯正機構的主動作為，也會根據實際需要實施被動性救助。

主動性幫扶，包括：（1）開展法治、道德等教育，從思想上預防和減少重新犯罪；（2）開展職業(yè)技能培訓和就業(yè)指導，幫助社區(qū)矯正對象實現自立；（3）督促相關部門為未成年社區(qū)矯正對象完成義務教育提供條件。協助社區(qū)矯正對象申請社會救助、參加社會保險以及獲得法律援助等國家規(guī)定的公民權益。

（四）充分體現尊重和保障人權

本次立法，規(guī)定社區(qū)矯正對象與其他社會公民平等享有各項權利。主要呈現以下特點：

一是措施較和緩。因正常工作和生活需要離開所居住市、縣（區(qū)），可以要求簡化相關的審批手續(xù)；除五種嚴重違規(guī)情形外，一般不使用電子定位裝置對社區(qū)矯正對象進行監(jiān)管；充分保障社區(qū)矯正對象的人身自由，避免對其正常工作、生活造成不必要影響。

二是重保護隱私。在實地查訪期間，強調要保護社區(qū)矯正對象的身份信息和個人隱私；要求對通過電子定位裝置獲得的信息予以保密，不得用于社區(qū)矯正工作以外；建立未成年人負面信息封存制度。

三是設救濟途徑。在撤銷緩刑、假釋程序中，增加法院聽取當事人申辯及其委托律師意見的強制程序。這有利于保障當事人的合法權益，也為法官公正審理提供條件。

二、存在爭議分析

本次社區(qū)矯正法立法，自司法部擬定送審稿到草案正式通過前后經歷了七年，期間還經歷了三稿三審的過程，雖然目前法案已經通過，但仍然存在許多爭議以及一些亟待解決的問題。

（一）是否需要配備司法行政警察

在審議過程中，部分人大代表建議社區(qū)矯正機構應當配備一定數量的社區(qū)矯正警察，其理由是：一從對象上看，社區(qū)矯正的工作對象是罪犯，其管理工作具有一定風險性?，F實中，也可能出現社區(qū)矯正對象不服管理，甚至威脅、報復社區(qū)矯正工作人員及其家屬的問題，保留一定數量的司法警察能夠對社區(qū)矯正對象形成威懾。二從配合上看，公安機關出警確實存在一些不及時、不到位等問題，而且當社區(qū)矯正對象違反監(jiān)管規(guī)定，甚至發(fā)生違法行為時，需要對其及時采取強制措施等。

個人認為，社區(qū)矯正機構不必配置警察。一是社區(qū)矯正對象是犯罪情節(jié)輕微、危害不大，或經過評估沒有再犯罪危險的犯罪分子，不具有攻擊型、暴力型，不需要警察來管理。二是社區(qū)矯正機構依法享有監(jiān)管權力，如日?？己霜剳汀⒁婪ㄌ嵴埑蜂N緩刑、撤銷假釋等，已經足以對社區(qū)矯正對象形成威懾。三是社區(qū)矯正是把罪犯放在社區(qū)進行教育矯正幫扶，應當體現柔性執(zhí)法，不應該由警察來管理。聯合國文件中強調“對緩刑者進行社區(qū)矯正不可使用警察”。

（二）如何引導社會力量參與社區(qū)矯正

社區(qū)矯正區(qū)別于監(jiān)獄矯治的重要標志是社區(qū)開放性的環(huán)境和民間力量的介入。但在具體實踐中還存在較大困難。首先，各地發(fā)展不平衡。目前，北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、重慶、四川等?。ㄊ?、區(qū)）在購買社會工作服務方面積累了一定的經驗。而其他地方社會組織和志愿者等社會力量相對還比較薄弱，對參與社區(qū)矯正服務的興趣也不大。其次，經費難以保障。目前居民委員會和村民委員會均有明確的財政來源規(guī)定，而其他社會組織依法協助開展社區(qū)矯正工作所需經費納入政府預算的依據明顯不足，具體操作中難度較大。且這一部分資金的使用，也必將成為未來審計、監(jiān)督的重點。

（三）如何保障未成年社區(qū)矯正對象權益

1.適用范圍有待擴大。未成年人犯罪，除了交付未成年犯監(jiān)獄執(zhí)行外，還有一些被送到少年教養(yǎng)所或工讀學校。實踐中，未成年罪犯進入社區(qū)矯正的數量是相當少的，這與社區(qū)矯正法專門一章對其保護的地位是不相符的。因此，建議將少年教養(yǎng)和工讀教育均納入社區(qū)矯正的范圍，即以社區(qū)矯正機構名義，委托少年教養(yǎng)所和工讀學校來執(zhí)行社區(qū)矯正工作。

2.個別條款存在沖突。治安處罰法規(guī)定，未滿16周歲未成年人違反治安管理條例以及16周歲至18周歲的未成年人初次違反治安管理條例，都不得拘留。這將導致未成年社區(qū)矯正對象一旦違反社區(qū)矯正相關規(guī)定，不能拘留，而只能直接撤銷社區(qū)矯正。這實際上是加重了對未成年罪犯的懲罰，應當引入一個過渡程序。

3.信息封存尚不完善。社區(qū)矯正法針對未成年人的社區(qū)矯正設立了負面信息封存制度，但沒有明確信息封存期限。建議明確社區(qū)矯正機構對未成年社區(qū)矯正對象的違法行為等信息負有保密義務，并明確封存的期限。

4.權益保障有待提升。社區(qū)矯正法規(guī)定，未成年社區(qū)矯正對象在復學、升學、就業(yè)等方面依法享有與其他未成年人同等的權利，任何單位和個人不得歧視。但目前還有一些情況，如未成年人矯正對象今后想參軍，或者當警察，根據有關規(guī)定是不可以的，建議予以完善。

三、完善社區(qū)矯正工作的幾點建議

（一）加強組織領導，嚴格落實社區(qū)矯正制度

社區(qū)矯正法即將正式施行。當前首要任務是做好前期準備工作，以保障社區(qū)矯正法順利實施。要在各級社區(qū)矯正工作領導小組基礎上成立社區(qū)矯正委員會，負責統(tǒng)籌協調和指導當地的社區(qū)矯正工作；各級司法行政機關要按照社區(qū)矯正法的要求，報請當地政府和編制部門，設置社區(qū)矯正機構；要針對本次社區(qū)矯正立法留下的空間，盡快草擬并出臺相關實施細則，使社區(qū)矯正立法更完善，更具有操作性；要大力推進信息化建設，搭建網上辦事平臺，實現與司法部、社區(qū)矯正決定機關、法律監(jiān)督機關和有關部門業(yè)務數據信息實時交換。同時，要繼續(xù)深入開展與社區(qū)矯正工作有關的理論研究與實務探討，爭取在社區(qū)矯正性質、目的等關鍵領域形成共識，從而推動建立一個系統(tǒng)的、完善的、符合我國國情的社區(qū)矯正制度體系。

（二）加強社區(qū)矯正專職隊伍和社會力量建設

第一，由社區(qū)矯正機構和司法辦公室主導的專業(yè)團隊，包括執(zhí)法人員和非執(zhí)法人員。主要負責社區(qū)矯正人員的組織管理、教育矯正、監(jiān)督考核、救助安置等工作；二是以專職社工為主體的輔助隊伍。公開招聘具有法律、教育、心理、社會工作專業(yè)知識或實踐經驗的社會從業(yè)人員擔任社區(qū)矯正專職社工，或直接采用“政府購買服務”模式，協助社區(qū)矯正機構做好社區(qū)矯正人員的管理、教育和協助工作；三是社區(qū)志愿者隊伍。針對參與社區(qū)矯正的民間力量發(fā)展不發(fā)達、基礎薄弱、亟待培育的問題，政府應鼓勵和支持建立與社區(qū)矯正相關的志愿者組織。同時，積極吸納離退休干部、社區(qū)干部、法律服務工作者等社會熱心人士擔任社區(qū)矯正志愿者，參與幫教和志愿服務活動。充分調動他們參與社區(qū)矯正的積極性，使社區(qū)矯正成為他們實現人生價值的平臺。

社區(qū)矯正法強調，應當配備具有法律等專業(yè)知識的專門國家工作人員，以適應社區(qū)矯正工作的需要。一是以社區(qū)矯正機構及司法所為主的專業(yè)隊伍，負責分類管理、個別化矯正等工作；二是以專職社會工作者為主體的輔助隊伍。面向社會公開招聘具有法律、教育、心理、社會工作等專業(yè)知識或者實踐經驗的社會從業(yè)人員作為社區(qū)矯正專職社會工作者，或直接采取“政府購買服務”的模式，協助開展教育幫扶等工作；三是社區(qū)志愿者隊伍。大力培育與社區(qū)矯正相關的社會團體、志愿者組織。同時，積極吸收退休干部、社區(qū)干部、法律服務工作者等社會熱心人士擔任社區(qū)矯正志愿者，參與幫教活動和志愿服務。

（三）落實經費保障，確保社區(qū)矯正工作順利開展

社區(qū)矯正法要求，要將社會組織的社矯工作經費也列入本級政府預算，這需要新的規(guī)范。要建立經費預算機制。每年度按照實際規(guī)劃，由社區(qū)矯正機構統(tǒng)一編報社區(qū)矯正經費預算，報同級財政部門審批。要健全經費管理機制，根據居民委員會、村民委員會和其他社會組織的申請，由社區(qū)矯正機構按照國家有關財務制度，辦理審批使用手續(xù)。要創(chuàng)新經費監(jiān)督機制，指定專門部門實施對社區(qū)矯正經費使用情況的追蹤、檢查，防止出現弄虛作假現象。

（四）提升協調配合，完善檢察機關同步監(jiān)督

社區(qū)矯正是一項系統(tǒng)工程，需要各部門的相互配合。其中檢察機關對社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督，對保障社區(qū)矯正工作順利開展起到關鍵作用③。

一要完善同步監(jiān)督。檢察院機關要樹立“大監(jiān)督”理念，強化對交付執(zhí)行、監(jiān)管管理、變更執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督措施，確保人民法院、公安機關、社區(qū)矯正機構等參與主體均能依法履職。同時，要及時處理社區(qū)矯正對象及其親屬等人的控告、申訴、舉報，通過主動作為樹立良好形象。

二要提升監(jiān)督實效。根據社區(qū)矯正法，在監(jiān)督中發(fā)現社區(qū)矯正機構有違法行為的，檢察機關應及時提出糾正意見。所涉及單位應當以書面形式將采納情況書面回復原檢察機關，即使沒有被采納檢察機關意見也應說明理由。檢察監(jiān)督要從幫助解決實際問題入手，實現“雙贏多贏共贏”工作理念。

三要打擊職務犯罪。查辦社區(qū)矯正瀆職犯罪案件是強化社區(qū)矯正法律監(jiān)督最直接最有效的手段。社區(qū)矯正瀆職案件主要涉及玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊暫予監(jiān)外執(zhí)行和幫助犯罪分子逃避處罰等罪名。檢察機關要切實發(fā)揮職務犯罪偵查與預防職能作用，保障社區(qū)矯正依法公正進行。

注釋：

①開創(chuàng)世界先例！“社區(qū)矯正法”出臺專家：有劃時代意義［J］.民主與法制時報，2020-01-06.

②《關于設立司法部社區(qū)矯正管理局的批復》（中央編辦復字［2012］4 號）.

③王順安，著.社區(qū)矯正研究［M］.山東人民出版社，2008.