地區(qū)壟斷的法律規(guī)制

何 鋒

廈門市思明區(qū)人民法院，福建 廈門 361000

“地區(qū)壟斷，也被稱為地區(qū)封鎖，是指擁有行政權(quán)的組織濫用行政權(quán)力設(shè)立地區(qū)經(jīng)濟壁壘，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通或者排斥、限制外地經(jīng)營者經(jīng)營活動的行為。”①地區(qū)壟斷作為行政性壟斷的一種重要表現(xiàn)形式，極大地破壞了正常的市場競爭秩序，阻礙了資本在不同地區(qū)之間的自由流動，統(tǒng)一的市場被人為地分割為眾多的區(qū)域性市場，“地區(qū)之間的經(jīng)濟聯(lián)系被強行割斷，社會資源的流動和優(yōu)化配置受到阻礙”②。地區(qū)壟斷的極大危害性要求我們必須研究地區(qū)壟斷的特征及其主要表現(xiàn)形式，以此為基準尋找排除地區(qū)壟斷的法律規(guī)制方法。

一、地區(qū)壟斷的特征

（一）行政性

地區(qū)壟斷的主體是特定地區(qū)擁有行政權(quán)的組織?！疤囟ǖ貐^(qū)”是指設(shè)置經(jīng)濟壁壘的地區(qū)，“擁有行政權(quán)的組織”是指包括政府以及政府授權(quán)的組織在內(nèi)的能夠利用公權(quán)力設(shè)置地區(qū)經(jīng)濟壁壘的組織，包括本級擁有行政權(quán)的組織以及本地區(qū)所在更大范圍地區(qū)擁有行政權(quán)的組織。③地區(qū)壟斷行為多“屬于抽象行政行為，常以地方政府發(fā)布的決定、命令的形式出現(xiàn)”④。地區(qū)壟斷并不僅僅是針對某一特定外地地區(qū)、某一特定行業(yè)設(shè)置經(jīng)濟壁壘，往往是通過發(fā)布行政決定以及行政命令，以保護本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為由，排除性地阻礙其他地區(qū)資金、企業(yè)、商品的進入。

（二）地區(qū)封鎖性

“實施地區(qū)壟斷行為的地方往往劃地為牢、設(shè)立關(guān)卡”⑤，例如以歧視性資質(zhì)要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招投標活動；采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)等。⑥

（三）對本地市場競爭產(chǎn)生損害后果

實施地區(qū)壟斷，排斥或者限制外地資金或者企業(yè)進入本地市場，是為了保護本地區(qū)內(nèi)部企業(yè)的發(fā)展，顯然會產(chǎn)生限制競爭的損害后果。筆者認為，這里“損害后果”包括兩種：已經(jīng)產(chǎn)生損害后果和必然會產(chǎn)生損害后果。有學者認為，這里只包括已經(jīng)產(chǎn)生損害后果一種情形⑦。筆者并不贊同這種觀點。市場要在市場經(jīng)濟運行中起到基礎(chǔ)作用，就要盡量減少政府對市場的干預(yù)，更不能僅指望等到已經(jīng)產(chǎn)生損害后果的時候來進行彌補。實施地區(qū)壟斷，在短時間內(nèi)可能有利于本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，但是不利于整體經(jīng)濟宏觀調(diào)控，對國家整體經(jīng)濟的發(fā)展造成危害。并且對競爭的限制不利于調(diào)動本地區(qū)企業(yè)自身發(fā)展的積極性，無法提高自身競爭優(yōu)勢，最終不利于本地經(jīng)濟的發(fā)展。

二、地區(qū)壟斷的產(chǎn)生原因及主要表現(xiàn)形式

產(chǎn)生地區(qū)壟斷的原因有很多，比較重大的原因主即地區(qū)保護主義盛行，由于我國行政體制問題，官員的考評主要是看本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展狀況，導致其不得不為自己的升遷考慮，因而對地方利益的追求成為地方政府的主要目標，在思想觀念問題上，一些領(lǐng)導人片面追求地區(qū)利益和短期利益，不能著眼于大局，對地區(qū)壟斷危害的認識不深。計劃經(jīng)濟殘余影響，政府職能過界，經(jīng)濟體制和行政管理體制改革不到位，也導致產(chǎn)生濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的現(xiàn)象，加上行政權(quán)力監(jiān)督、約束機制不完善，上級政府對下級政府的監(jiān)督機制及同級政府內(nèi)部監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督不力，甚至導致同級政府監(jiān)督機構(gòu)、本地區(qū)社會公眾對地區(qū)壟斷樂見其成。

就地區(qū)壟斷的表現(xiàn)形式而言，我國《反壟斷法》對地區(qū)限制的規(guī)定主要是針對“產(chǎn)品市場”和“對本地企業(yè)的保護”，除此之外，地區(qū)壟斷還有其他表現(xiàn)形式，具體分析如下：

（一）排斥或者限制商品在地區(qū)之間的自由流通

這主要針對“產(chǎn)品市場”的保護。我國《反壟斷法》第33條規(guī)定了妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的五種情形：

1.對外地商品設(shè)定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規(guī)定歧視性價格

2.對外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復(fù)檢驗、重復(fù)認證等歧視性技術(shù)措施

3.采取專門針對外地商品的行政許可

4.設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙商品運輸

5.妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為

（二）排斥或者限制外地企業(yè)進駐本地市場

這主要針對本地企業(yè)的保護。我國《反壟斷法》第34條和35條規(guī)定了妨礙外地企業(yè)進入的兩種表現(xiàn)形式：

1.以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動

2.采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)

（三）對要素市場的保護

這主要針對本地就業(yè)問題。許多地方政府為了促進本地區(qū)居民就業(yè)，限制非本地區(qū)居民進入本地區(qū)就業(yè)，如對外地大學生求職、外地勞動力就業(yè)以及農(nóng)村勞動力進城務(wù)工的限制等等⑧。

三、對地區(qū)壟斷的法律規(guī)制建議

針對地區(qū)壟斷的特征、成因、具體表現(xiàn)形式，特提出如下法律規(guī)制建議：

（一）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

1.優(yōu)化政府官員政績考評機制

針對政府官員為提高本地GDP，不分方式地促進本地企業(yè)發(fā)展的狀況，應(yīng)降低地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況在政績考評中所占比重，著眼于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的長遠利益和國家經(jīng)濟發(fā)展的整體利益。一句簡單的“以大局為重”顯然不能使官員放棄對經(jīng)濟方面政績的追求，也不能苛求所有官員都具有這樣的覺悟，這就要求優(yōu)化政府官員政績考評機制，將更大范圍地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況納入本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展官員政績考評考慮因素，提高其他政績考評因素比重，例如經(jīng)濟發(fā)展健康狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、地區(qū)環(huán)境狀況等等。

2.繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能

我國的政府應(yīng)是服務(wù)型政府，必須清除計劃經(jīng)濟時期管理型政府的殘余，減少政府對市場的不正當干預(yù)，真正使市場在資源配置中處于基礎(chǔ)地位，使企業(yè)真正成為獨立的市場主體，實現(xiàn)徹底的政企分開，消除濫用行政權(quán)力排除、限制地區(qū)競爭產(chǎn)生的土壤。

（二）加強對行政權(quán)力的約束

1.建立健全政府文件審查機制

必須將地區(qū)壟斷消除在萌芽之中，不能在擁有行政權(quán)的組織作出行政行為之后，造成了限制競爭的損害結(jié)果的時候才采取措施，那只是亡羊補牢而已。在政府出臺干預(yù)市場、經(jīng)濟的文件之時，應(yīng)該有相應(yīng)的政府內(nèi)部機構(gòu)進行文件的合法性審查，鑒于中國當前的實際情況，不要求此審查機制發(fā)現(xiàn)可能造成地區(qū)壟斷的文件之時對政府采取相應(yīng)的行政行為進行限制，但是必須要對政府進行適當?shù)奶嵝?，并將文件交由同級政府的上級機構(gòu)，由此上級機構(gòu)進行審查。不僅僅是針對地區(qū)壟斷，為防止其他行政性壟斷行為，也應(yīng)該建立相應(yīng)的文件審查機制。

2.健全地區(qū)壟斷司法審查制度

政府在實行行政行為時，法院應(yīng)當對可能造成地區(qū)壟斷的行政行為進行司法審查。由于造成地區(qū)壟斷的多是抽象行政行為，法院應(yīng)當主要對政府發(fā)布的文件、法規(guī)等進行事前審查。并且，要“對具體行政行為的適度、合理和公正進行審查。行政相對人和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)向法院提起行政訴訟?！雹?/p>

3.建立健全外地企業(yè)救濟機制

我國《反壟斷法》僅第51條規(guī)定了進行行政性壟斷的法律責任⑩，且法律責任較輕，沒有對進行地區(qū)壟斷的機構(gòu)的明確的懲罰，也沒有規(guī)定對外地企業(yè)的救濟方式。僅僅實行“名不副實”的司法審查是遠遠不夠的，必須建立更加有效的外地企業(yè)救濟機制，如明確申請審查政府可能進行地區(qū)壟斷的文件的機制、增加私人訴訟、引入行政公益訴訟?等等。

4.健全上級政府機構(gòu)監(jiān)察機制

就中國目前的情況來講，由上級政府機構(gòu)對下級的行政行為進行監(jiān)督、約束是最有效率、最易實行的一種方式。一方面是跨地區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對政府行政行為的監(jiān)察，另一方面是直接上級政府對下級政府的行政行為的監(jiān)察。

（三）正確處理中央與地方關(guān)系

“要明確中央政府和地方政府之間的利益關(guān)系，適當限制地方政府過度膨脹的經(jīng)濟權(quán)力?！?為了防止地區(qū)壟斷的發(fā)生，必須減弱地方對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的權(quán)力，強化中央對經(jīng)濟的總體控制，確保整體利益，在必要的時候犧牲地方利益，以其他方式對犧牲利益的地方進行彌補。繼續(xù)深化稅制改革，完善分稅體制，健全轉(zhuǎn)移支付制度，不能太過剝削地方利益。

（四）加強輿論宣傳

民眾對于地區(qū)壟斷的危害性認識仍然不足，部分既得利益者甚至鼓吹這種地區(qū)壟斷的行為。必須加強輿論宣傳，“不斷提高地方政府對地區(qū)封鎖危害的認識”?，使群眾明白地區(qū)壟斷會損害地區(qū)發(fā)展的長遠利益，最終損害地區(qū)整體利益，最直接的是，地區(qū)壟斷會損害其作為消費者獲得最優(yōu)性價比的商品或者服務(wù)的權(quán)利。

四、結(jié)語

地區(qū)壟斷的巨大危害性，要求政府必須加強輿論宣傳，使民眾特別是政府官員了解地區(qū)壟斷的危害，同時健全監(jiān)督機制，完善相關(guān)地區(qū)反壟斷立法，遏制設(shè)置地區(qū)經(jīng)濟壁壘的勢頭，破除地區(qū)保護主義，正確處理好地區(qū)利益與整體利益、短期利益與長遠利益之間的矛盾。只有這樣，才能維護良好的地區(qū)競爭秩序，促進國家、地區(qū)的經(jīng)濟健康發(fā)展。

注釋：

①朱崇實，盧炯星，主編.經(jīng)濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：293-293.

②朱崇實，盧炯星，主編.經(jīng)濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：293-293.

③舉例而言，B省A市擁有行政權(quán)的組織可以限制C省D市企業(yè)進入A市，B省擁有行政權(quán)的組織同樣可以限制C省D市的企業(yè)進入A市.

④屈茂輝.論地區(qū)壟斷行為及其法律調(diào)控［J］.湖南師范大學社會科學學報，1993（5）：6-8.

⑤屈茂輝.論地區(qū)壟斷行為及其法律調(diào)控［J］.湖南師范大學社會科學學報，1993（5）：6-8.

⑥朱崇實，盧炯星，主編.經(jīng)濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：294-294.

⑦“實際上實行了排除或者限制競爭的行為，抽象的行政行為也要通過具體的行政壟斷行為來體現(xiàn)，即是說有排除、限制競爭的后果，否則沒有實際意義.”吳炯，主編.中華人民共和國反壟斷法解讀［M］.北京：中國工商出版社出版社，2007.203-203.

⑧梅愛冰.破除地區(qū)壟斷堅冰迫在眉睫［J］.湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學院學報，2008，4（2）：51-54.

⑨汪洋.行政壟斷及其法律規(guī)制［D］.北京：中國政法大學，2005.

⑩《中華人民共和國反壟斷法》第51條：行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議.法律、行政法規(guī)對行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力實施排除、限制競爭行為的處理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定.

?李爭.中澳行政性限制競爭行為規(guī)制比較研究［D］.長沙：湖南大學，2014.

?蔣大平.論行政壟斷及其法律規(guī)制［J］.安徽工業(yè)大學學報（社會科學版），2001，18（2）：42-44.

?梅愛冰.破除地區(qū)壟斷堅冰迫在眉睫［J］.湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學院學報，2008，4（2）：51-54.