財(cái)政分權(quán)與行政發(fā)包：地方政府隱性債務(wù)的形成合力

[摘 要]從財(cái)政體制與行政體制“合力”的角度分析了我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成原因，并將研究的視角拉長(zhǎng)到了建國(guó)以來(lái)我國(guó)上述合力的歷史演變過(guò)程。通過(guò)引入財(cái)政分權(quán)、土地出讓收入、固定資產(chǎn)投資，文章對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)是地方官員的“主動(dòng)負(fù)債”行為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是行政發(fā)包制下，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方官員的政治激勵(lì)。對(duì)此，有效治理地方政府隱性債務(wù)，必須從完善地方政府融資約束機(jī)制和健全地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)方面著手。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán);行政發(fā)包;地方官員;隱性債務(wù)

[中圖分類號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2020）10-0077-07

一、引 言

為了應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)緊急實(shí)施了“四萬(wàn)億”救市計(jì)劃。該計(jì)劃的實(shí)施有效提振了短期的經(jīng)濟(jì)活力，但卻產(chǎn)生了一個(gè)至今還未解決的問(wèn)題，即地方政府債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)發(fā)43號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》開(kāi)啟了對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管大幕。然而，地方政府債務(wù)的規(guī)模并沒(méi)有得到很好的控制，部分地方甚至出現(xiàn)了城投債違約事件。對(duì)此，黨和國(guó)家高度重視。黨的十九大報(bào)告確立“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的首要任務(wù)就是“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”，其中就包含防范和化解因地方政府債務(wù)迅速膨脹形成的金融風(fēng)險(xiǎn)。2019年年初，中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)舉行第十三次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平作出要“平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，精準(zhǔn)有效處置重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”，要“堅(jiān)決打好防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)金融業(yè)健康發(fā)展”等重要指示。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范就是上述“防風(fēng)險(xiǎn)”的重要內(nèi)容之一。

當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源在于隱性債務(wù)。為什么2014年開(kāi)啟地方政府債務(wù)監(jiān)管大幕后，地方政府債務(wù)規(guī)模不減反增？主要的原因就在于隱性債務(wù)。地方政府為規(guī)避法律、法規(guī)以及政策約束，利用政策漏洞，運(yùn)用各類金融工具，安排復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)，嵌套多層債權(quán)債務(wù)關(guān)系，達(dá)到隱藏地方政府變相舉債、實(shí)質(zhì)融資的目的（封北麟，2018）[1]。上述地方政府的“主動(dòng)隱性舉債”行為使得地方政府債務(wù)規(guī)?！霸奖O(jiān)管越膨脹”（馬萬(wàn)里，2019）[2]。正是基于此，黨和國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管也更有針對(duì)性。2018年中辦發(fā)布的27號(hào)文件《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，以及隨后發(fā)布的《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》。這兩個(gè)文件將債務(wù)管理的對(duì)象確定為“地方政府隱性債務(wù)”，開(kāi)啟了地方政府債務(wù)精準(zhǔn)治理的階段。

本文從財(cái)政體制與行政體制“合力”的角度來(lái)審視地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的原因。財(cái)政能力是國(guó)家能力的基礎(chǔ)，也是刻畫國(guó)家能力的首要指標(biāo)。黨的十九屆中四全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）全文在第五部分專門論述行政體制的章節(jié)（堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系）提出要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。由此可見(jiàn)，理解我國(guó)的財(cái)政體制必須與當(dāng)前的行政體制緊密結(jié)合。雖然我國(guó)的地方政府隱性債務(wù)形成的直接原因在于分權(quán)制的財(cái)政體制特征，但是行政發(fā)包制的行政體制特征進(jìn)一步加劇了債務(wù)問(wèn)題的產(chǎn)生。本文從財(cái)政體制與行政體制合力的角度分析了我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成原因，并將研究的視角拉長(zhǎng)到了建國(guó)以來(lái)我國(guó)上述合力的演變過(guò)程。這也是本文的主要貢獻(xiàn)之一。此外，本文還對(duì)“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”的理論進(jìn)行了完善，對(duì)所謂的“事權(quán)”導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的一些解釋進(jìn)行了修正和實(shí)證檢驗(yàn)。

二、理論分析與研究假設(shè)

（一）財(cái)政分權(quán)與行政發(fā)包

財(cái)政分權(quán)體制是單一制、多層級(jí)國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下財(cái)政制度的必然選擇。單一制多層級(jí)行政體制的國(guó)家，中央受人民的委托，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理職能委托給了地方。這就是當(dāng)前我國(guó)行政體制的三重委托關(guān)系。財(cái)政分權(quán)就是與該治理體系相適應(yīng)的財(cái)政制度安排之一。政府間財(cái)政關(guān)系不是單純的財(cái)政收支在各級(jí)政府間的分配問(wèn)題，它與中央與地方的關(guān)系和行政體制之間存在深刻的內(nèi)在聯(lián)系。必須將政府間財(cái)政關(guān)系置于政府治理的視角下進(jìn)行考察。

我國(guó)高度集中的行政體制很容易產(chǎn)生一種誤解：中央集權(quán)下的地方政府是中央在各地的政治代理人，因此地方政府只會(huì)忠實(shí)地履行中央的政策和指令，沒(méi)有什么特別的角色和地位。實(shí)際上，這是對(duì)中國(guó)政府治理模式特點(diǎn)的最大偏見(jiàn)。

舉一個(gè)非常極端的例子，即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的政府治理體制也是相對(duì)分權(quán)的。Qian和Xu（1993）[3]研究發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，中國(guó)地方政府所控制的計(jì)劃指標(biāo)和地方工業(yè)規(guī)模所占比例遠(yuǎn)高于比蘇聯(lián)，表現(xiàn)得更為分權(quán)。在改革開(kāi)放之初，中國(guó)2 000多個(gè)縣擁有生產(chǎn)農(nóng)機(jī)的國(guó)有企業(yè)，300個(gè)縣有鋼廠，20多個(gè)省的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)汽車或拖拉機(jī)的整機(jī)或配件。各地小型國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的化肥和水泥分別占全國(guó)化肥和水泥總產(chǎn)量的69%和59%。這與所有其它計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家形成鮮明的對(duì)比（許成鋼，2008）[4]。實(shí)際上，即使我國(guó)在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，絕大多數(shù)產(chǎn)品的計(jì)劃配置權(quán)也是廣泛分散在全國(guó)各級(jí)地方政府。與蘇聯(lián)等東歐國(guó)家相比，使用“地方計(jì)劃主義”概念更能刻畫改革開(kāi)放前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制特征。在20世紀(jì)80年代以前，蘇聯(lián)中央直接控制了大約51 000個(gè)職位任命，而中國(guó)僅控制了約13 000個(gè)，不足前者的30%（Burns，1987）[5]。這說(shuō)明在人事任命上，中國(guó)的地方政府也一直握有重要的決定權(quán)。周黎安對(duì)我國(guó)的這種政府治理的獨(dú)特模式定義為“行政發(fā)包制”。行政發(fā)包制自建國(guó)以來(lái)，雖經(jīng)歷次完善和修改，但一直沿用至今。

所謂行政發(fā)包制，指的是上級(jí)作為發(fā)包方擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)）。這反映了行政組織內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)力分配，而非純粹外包制下發(fā)包方和承包方平等的契約關(guān)系。上級(jí)將具體的行政事務(wù)執(zhí)行權(quán)交給了下級(jí)，即承包方，并且承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)，包括剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵(lì)的特征（周黎安，2017）[6]。

與行政發(fā)包制相適應(yīng)的就是我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制。1958年財(cái)稅體制重大調(diào)整后，中國(guó)的整個(gè)財(cái)政體制不可逆轉(zhuǎn)地朝著分權(quán)的方向演進(jìn)?？傮w來(lái)說(shuō)，隨著時(shí)間的推移，地方政府被賦予更多的財(cái)權(quán)和財(cái)力，在地方經(jīng)濟(jì)中擁有越來(lái)越多的話語(yǔ)權(quán)和自主權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制經(jīng)歷過(guò)兩個(gè)階段，分別是財(cái)政包干制和財(cái)政分稅制。1980年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著中央和地方的財(cái)政關(guān)系的重大調(diào)整，并被定義為“包干制”。所謂包干制，就是根據(jù)事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，對(duì)中央和地方政府的收支范圍進(jìn)行重新劃分，并根據(jù)這一范圍確定各地區(qū)的包干基數(shù)。進(jìn)入到1994年，針對(duì)包干制十多年來(lái)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種弊端，包括中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比例持續(xù)下降、中央和地方分成比例缺乏穩(wěn)定性、稅制過(guò)于繁雜、地方任意使用減免稅政策等，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施分稅制改革。分稅制改革是建國(guó)以來(lái)最重要的財(cái)稅體制改革之一，至今已經(jīng)運(yùn)行近三十年，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。分稅制改革主要包括三大塊內(nèi)容：一是劃分中央與地方的事權(quán)和支出;二是以稅種劃分中央和地方的財(cái)政收入;三是稅收實(shí)行分級(jí)征管。

（二）假設(shè)的提出

值得注意的是，改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)的央地財(cái)政收入分配體制不斷變化，但是一直堅(jiān)持層層相疊的分級(jí)體系。1994年的分稅制改革主要對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，并未重新劃分二者間的事權(quán)關(guān)系，而是依舊沿用原來(lái)的層層分包的支出責(zé)任體制。因此，盡管中國(guó)有一個(gè)單一的政府體制，但政府間的財(cái)政安排呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的聯(lián)邦制特點(diǎn)（黃佩華，2003）[7]。改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政分權(quán)一直是我國(guó)財(cái)政體制的主要的特點(diǎn)。

Brennan和Buchanan（1980）[8]、Qian和Weingast（1997）[9]等對(duì)財(cái)政分權(quán)理論下的地方政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。學(xué)術(shù)界稱之為“第二代財(cái)政分權(quán)理論”。他們的研究指出財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一是政府追求自身利益最大化，而不是像第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為的那樣，政府是無(wú)條件地追求社會(huì)福利最大化。二是政府官員基于自身的物質(zhì)與政治利益，容易產(chǎn)生尋租行為。這實(shí)際上是對(duì)“第一代財(cái)政分權(quán)理論”沒(méi)有注意到地方官員利益和居民福利之間的激勵(lì)相容不足問(wèn)題的糾偏。因此，地方政府財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府官員運(yùn)用轄區(qū)內(nèi)財(cái)政資源進(jìn)行融資，用于實(shí)現(xiàn)自身的物質(zhì)與政治利益的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)。上述地方政府的融資能力最終將反映在地方政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張。因此提出假設(shè)1。

假設(shè)1：財(cái)政分權(quán)與地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張正相關(guān)，即財(cái)政分權(quán)程度提高會(huì)促進(jìn)地方政府舉債的動(dòng)機(jī)。

上述假設(shè)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)程度越高會(huì)導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)越多，那么背后的機(jī)理是什么呢？誠(chéng)然，財(cái)政分權(quán)程度越高，意味著地方政府運(yùn)用轄區(qū)內(nèi)財(cái)政資源的能力越強(qiáng)，可是地方政府到底是如何運(yùn)用財(cái)政資源進(jìn)行融資的呢？實(shí)際上，在當(dāng)前分稅制體制下，進(jìn)一步研究財(cái)政分權(quán)與地方政府隱性債務(wù)間的關(guān)系，離不開(kāi)對(duì)地方政府“土地財(cái)政”的理解。

土地財(cái)政作為現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一種特殊現(xiàn)象，目前學(xué)術(shù)界對(duì)它尚無(wú)統(tǒng)一的定義。陳志勇等（2010）[10]認(rèn)為土地財(cái)政是指地方政府的可支配財(cái)力高度倚重土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)收入的一種財(cái)政模式。司海平等（2016）[11]認(rèn)為，土地財(cái)政現(xiàn)象是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特定制度環(huán)境綜合作用的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是地方政府利用高強(qiáng)度土地資源的資本化來(lái)增強(qiáng)政府財(cái)政能力。因此，在我國(guó)，土地財(cái)政不止涉及到土地財(cái)政的問(wèn)題，還有土地金融的問(wèn)題。不只是財(cái)政收入渠道，更是投資融資渠道。

當(dāng)前我國(guó)的土地財(cái)政是指具有中國(guó)特色的地方政府可支配財(cái)力及其融資活動(dòng)高度依賴土地運(yùn)作的一種財(cái)政發(fā)展模式，是以政府為主體、圍繞土地進(jìn)行財(cái)政收支的政府融資活動(dòng)，是土地制度、財(cái)政制度、金融制度有機(jī)結(jié)合和共同作用的結(jié)果。分稅制改革后，地方政府加大了對(duì)土地出讓和獲取更多土地出讓收益的預(yù)算外融資的力度。正是因?yàn)榈胤秸ㄟ^(guò)土地財(cái)政進(jìn)行融資能力得到了顯著提升，從而使得金融機(jī)構(gòu)相信了地方政府的還款能力，進(jìn)而推動(dòng)了地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張。因此提出假設(shè)2。

假設(shè)2：土地出讓收入與地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張正相關(guān)，即土地出讓收入提高會(huì)促進(jìn)地方政府舉債的動(dòng)機(jī)。

已有的大量文獻(xiàn)認(rèn)為因?yàn)榉侄愔聘母锖笪覈?guó)的財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下壓導(dǎo)致地方政府不得不“被動(dòng)負(fù)債”維持運(yùn)轉(zhuǎn)，即地方政府面臨“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”的尖銳矛盾（財(cái)政部財(cái)科所，2009）[12]。這種觀點(diǎn)常見(jiàn)于2005年之前，主要是對(duì)當(dāng)時(shí)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制弊端和地方政府被動(dòng)負(fù)債的原因進(jìn)行解釋。時(shí)紅秀（2010）[13]對(duì)此提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為，如果財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等能夠成為2005年以后地方政府債務(wù)形成的一種系統(tǒng)性解釋，那么至少要在兩方面找到現(xiàn)實(shí)依據(jù)：一是地方政府舉債的資金必須集中使用于當(dāng)?shù)刎?cái)政的經(jīng)常性支出和行政性事務(wù)開(kāi)支。二是越是貧窮的地方，政府負(fù)債越多。然而，他隨后的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)與上述推論完全相反。類似的，劉煜輝（2010）[14]也持有相似的觀點(diǎn)。他通過(guò)數(shù)據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，地方的保障性住房開(kāi)工率仍然很低。綜上所述，地方政府的債務(wù)擴(kuò)張并不是因?yàn)椤柏?cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”導(dǎo)致的“被動(dòng)負(fù)債”，而是另有它因。

這個(gè)原因就是行政發(fā)包制下地方政府的投資偏好導(dǎo)致的“主動(dòng)負(fù)債”。如前文所述，行政發(fā)包制下的上級(jí)（發(fā)包方）擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，體現(xiàn)在地方治理體系中就是權(quán)力不對(duì)稱，即上級(jí)權(quán)力大于下級(jí)權(quán)力，下級(jí)權(quán)力來(lái)自上級(jí)的授予。與權(quán)力不對(duì)稱現(xiàn)象并存的是信息不對(duì)稱。下級(jí)（承包方）比上級(jí)更接近百姓，比上級(jí)掌握了更多的地方性知識(shí)，因此下級(jí)是信息占優(yōu)方。作為信息占優(yōu)方的下級(jí)，以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)，例如傾向于投資市政、交通等可視性更強(qiáng)的“硬件”設(shè)施建設(shè)向上級(jí)彰顯自己的政治業(yè)績(jī)。與此形成鮮明對(duì)比的是，科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等可視性更弱的“軟件”公共服務(wù)則往往得不到地方政府的重視（羅偉卿，2010）[15]。因此，從行政維度看，行政發(fā)包制對(duì)地方官員的政績(jī)考核，形成了地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的主要政治動(dòng)因。地方官員通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行主動(dòng)負(fù)債，獲得對(duì)市政、交通等可視性更強(qiáng)的固定資產(chǎn)投資的資金支持。因此，本文提出假設(shè)3。

假設(shè)3：固定資產(chǎn)投資與地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張正相關(guān)，即固定資產(chǎn)投資會(huì)促進(jìn)地方政府舉債的動(dòng)機(jī)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)計(jì)

本文的研究目的是檢驗(yàn)地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的原因，結(jié)合曹婧等（2019）[16]、劉柳等（2019）[17]的研究，重點(diǎn)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)、土地出讓收入與財(cái)政缺口對(duì)地方政府隱性債務(wù)的影響。

debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2landc，t+βinvc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

在上述模型中，各變量的下角標(biāo)c、p、t分別表示所在的地級(jí)市、省份、年份。debt是因變量，代表所在地級(jí)市的政府隱性債務(wù)。fisc代表所在地級(jí)市的財(cái)政分權(quán)程度，land代表所在地級(jí)市的土地出讓收入，inv代表所在地級(jí)市的固定資產(chǎn)投資。Xc，t-1是一組包含地級(jí)市經(jīng)濟(jì)特征的控制變量。λc、yeart、yeart×provp分別表示地級(jí)市固定效應(yīng)、年份效應(yīng)、省份與年份固定效應(yīng)，εc，t是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

（二）變量定義

1.被解釋變量

當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)的主要承擔(dān)者是地方融資平臺(tái)公司。地方融資平臺(tái)公司一般由地方政府設(shè)立，主要包括城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司等，對(duì)城市投資和保障民生等進(jìn)行融資。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司主要從事三種隱性債務(wù)融資：一是銀行項(xiàng)目貸款，二是發(fā)行城投債，三是融資租賃、項(xiàng)目融資、信托私募等資本市場(chǎng)融資（何楊和滿燕云，2012）[18]。一方面，地方融資平臺(tái)的城投債發(fā)行數(shù)據(jù)是當(dāng)前唯一能獲得地級(jí)市層面的公開(kāi)數(shù)據(jù)，其余兩項(xiàng)數(shù)據(jù)一般是不公開(kāi)的。另一方面，現(xiàn)行體制下中央對(duì)地方政府隱性債務(wù)“最后償還人”的責(zé)任，使得地方隱性債務(wù)擴(kuò)張成為我國(guó)財(cái)政金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。城投債作為地方政府隱性債務(wù)的一個(gè)市場(chǎng)化窗口具有較高的研究?jī)r(jià)值（牛霖琳等，2016）[19]。因此學(xué)術(shù)界一般以城投債作為地方政府隱性債務(wù)的代理變量進(jìn)行實(shí)證研究。本文在充分借鑒曹婧等（2019）[16]、劉柳等（2019）[17]、張莉等（2018）[20]的方法，從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明地方城投債的發(fā)行情況：①發(fā)行概率（debt1）0 和 1 二值變量，若某年度該地級(jí)市發(fā)行了至少一次城投債，則取值為 1，否則為 0;②城投債總規(guī)模（debt2），鑒于不同地級(jí)市城投債規(guī)模差異較大，城投債總規(guī)模計(jì)算方法為地級(jí)市某年度城投債總金額加 1 后取對(duì)數(shù)，以避免出現(xiàn)負(fù)數(shù)的情形。

2.核心解釋變量

①財(cái)政分權(quán)（fisc），用中央、地方兩級(jí)財(cái)政收支來(lái)構(gòu)造財(cái)政分權(quán)指標(biāo)一般有三種方法：一是財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)，即人均地方政府財(cái)政支出占人均中央政府財(cái)政支出比;二是財(cái)政收入分權(quán)指標(biāo)，即人均地方政府財(cái)政收入占人均中央政府財(cái)政收入比;三是考慮轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，即在前述兩種指標(biāo)的分子或分母上加減轉(zhuǎn)移支付。總的來(lái)說(shuō)，因?yàn)榈胤秸呢?cái)政支出最直觀地反映了其擁有的財(cái)權(quán)大小，因此國(guó)內(nèi)的大多數(shù)文獻(xiàn)都采用財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)來(lái)反映地方財(cái)政分權(quán)程度。因此，本文借鑒肖鵬等（2017）[21]、張慶君等（2019）[22]的方法，以人均地方政府財(cái)政支出占人均中央政府財(cái)政支出比來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)程度。②土地出讓收入（land），以地級(jí)市當(dāng)年土地出讓收入占當(dāng)年GDP作為土地出讓收入的代理變量引入模型。③固定資產(chǎn)投資（inv），用該城市固定資產(chǎn)投資占GDP的比重衡量，該指標(biāo)反映了地方政府對(duì)投資驅(qū)動(dòng)的依賴程度（張莉等，2018）[20]。

3.控制變量

依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，選擇以下兩個(gè)指標(biāo)作為控制變量引入實(shí)證模型：①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以人均 GDP的對(duì)數(shù)值（lngdppc）進(jìn)行衡量。②人口規(guī)模，以人口密度（轄區(qū)總?cè)丝诔钥偯娣e）的對(duì)數(shù)值（lnpopu）來(lái)衡量。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

城投債規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于wind數(shù)據(jù)庫(kù)，本文選擇的樣本期間為2008年至2015年。選擇這個(gè)時(shí)間段進(jìn)行研究主要基于以下認(rèn)識(shí)：

（1）2008年是城投債發(fā)行的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)（張莉等，2018）[20]。2008年“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃后，我國(guó)的城投債呈“井噴式”發(fā)展，這一時(shí)期，中央政府不僅沒(méi)有限制地方政府的大規(guī)模舉債行為，反而還有一定程度的鼓勵(lì)。而在2008年以前，全國(guó)的城投債發(fā)行規(guī)模和數(shù)量都很少。因此本文樣本時(shí)間的起點(diǎn)選擇2008年。

（2）本文主要是考察地方政府隱性債務(wù)的形成原因。因?yàn)橹挥械胤秸鲃?dòng)舉債，其背后的影響因素才能被有效甄別，而只有在不受限制的環(huán)境中，地方政府舉債時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)才最真實(shí)（李永友等，2018）[23]。我國(guó)的地方政府債務(wù)的嚴(yán)監(jiān)管始于2014年。2014年頒布的 43 號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、2015 年年底頒布的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，以及 2015 年1 月 1 日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》使得城投債由原來(lái)的無(wú)序發(fā)行變成后來(lái)的有序監(jiān)管。考慮到城投債發(fā)行從申請(qǐng)、審批到發(fā)行要近一年的周期，監(jiān)管政策對(duì)城投債的發(fā)行影響存在滯后效應(yīng)的，因此，本文選擇樣本的終點(diǎn)為2015年。

（3）進(jìn)一步地，梳理上交所等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債門檻的要求后發(fā)現(xiàn)，自2016年起，發(fā)行城投債的融資平臺(tái)公司被要求“來(lái)自所屬地方政府的收入占比不得超過(guò)50%”。這一標(biāo)準(zhǔn)的提高，實(shí)際上是對(duì)城投債發(fā)行主體向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，從而將不少此前發(fā)行過(guò)公司債的城投公司擠出了市場(chǎng)。因此2016年以后的城投債發(fā)行政策受到重大政策調(diào)整的影響也不宜進(jìn)入本文的研究樣本。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）發(fā)債概率與各變量之間的關(guān)系

根據(jù)前文的定義，城投債發(fā)債概率為二值選擇，即發(fā)行了城投債則賦值detb1為1，反之則賦值為0。本文選擇控制了時(shí)間和個(gè)體的固定效應(yīng)模型（Fixedeffect Logit）進(jìn)行回歸分析（結(jié)果見(jiàn)表1），并且用Pooled Probit模型和Pooled Logit模型進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)（限于篇幅本文未示例，系數(shù)的顯著性與表1一致）。

財(cái)政分權(quán)在所有回歸結(jié)果里的系數(shù)均顯著為正，意即隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，地方政府發(fā)行城投債的概率會(huì)增加，因此假設(shè)1得到了驗(yàn)證。在逐步回歸土地出讓收入的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，用當(dāng)期土地出讓收入引入模型時(shí)，回歸系數(shù)不顯著（見(jiàn)表1中的②），用滯后一期的土地出讓收入引入模型時(shí)，回歸系數(shù)顯著為正（見(jiàn)表1的③）。二者回歸系數(shù)的差異說(shuō)明土地出讓收入對(duì)地方政府隱性債務(wù)的形成具有滯后效應(yīng)?？赡艿慕忉屖墙鹑跈C(jī)構(gòu)根據(jù)地方政府上年度的土地出讓收入來(lái)判斷本年度是否給予地方政府融資支持，這進(jìn)一步說(shuō)明了土地出讓收入在地方政府融資中的具有隱性擔(dān)保的重要作用，因此假設(shè)2得到了驗(yàn)證。在所有的回歸結(jié)果里，固定資產(chǎn)投資對(duì)發(fā)債概率的系數(shù)顯著為正，意即隨著固定資產(chǎn)投資的增加，地方政府發(fā)行城投債的概率會(huì)顯著增加，說(shuō)明地方政府舉借債務(wù)主要用于固定資產(chǎn)投資，向上級(jí)釋放自己政績(jī)的顯示信號(hào)，因此假設(shè)3得到了驗(yàn)證。

（二）新增發(fā)債規(guī)模與各變量之間的關(guān)系

從發(fā)債規(guī)模視角進(jìn)行實(shí)證分析，本文采用的是固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果見(jiàn)表2。從回歸結(jié)果來(lái)看，財(cái)政分權(quán)在所有回歸結(jié)果中顯著，說(shuō)明隨著財(cái)政分權(quán)的提高，地方政府新增發(fā)行城投債的規(guī)模也會(huì)增加，假設(shè)1得到驗(yàn)證。在逐步回歸引入土地出讓收入的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)期土地出讓收入與新增發(fā)債規(guī)模在10%的顯著性水平下負(fù)相關(guān)，這是與表1最大的不同?？赡艿慕忉屧谟诋?dāng)期的土地出讓收入增加，使得地方政府的預(yù)算外收入增加，降低了對(duì)融資的規(guī)模需求。相比較于當(dāng)期土地出讓收入在10%水平上的顯著，滯后一期土地出讓收入在1%的水平上顯著，結(jié)果要穩(wěn)健得多。這與表1的回歸結(jié)果是一致的，再一次說(shuō)明了面對(duì)迅速城市化導(dǎo)致的巨額融資需求，以土地作為擔(dān)保并進(jìn)行償債，已經(jīng)成為近來(lái)年地方政府的首選，因而也常被稱為是一種新的“土地融資”方式（張莉，2018）[20]。因此，假設(shè)2得到了驗(yàn)證。將固定資產(chǎn)投資引入模型后發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資對(duì)新增發(fā)債規(guī)模的系數(shù)顯著為正，與表1回歸結(jié)果對(duì)照，說(shuō)明固定資產(chǎn)投資對(duì)新增發(fā)債規(guī)模和發(fā)債概率都有顯著的正相關(guān)，假設(shè)3進(jìn)一步得到了驗(yàn)證。

綜合表1與表2，可以比較全面地認(rèn)識(shí)地方政府隱性債務(wù)形成的機(jī)理。假設(shè)1是基于財(cái)政分權(quán)的角度，假設(shè)2和假設(shè)3是基于行政發(fā)包的角度。從兩個(gè)體制的角度解釋了我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成原因。進(jìn)一步的，就行政發(fā)包制視角，如果說(shuō)假設(shè)2是從如何“獲得”地方政府隱性債務(wù)提出的，那么假設(shè)3就是尋找如何“使用”地方政府隱性債務(wù)的答案。因此本文三個(gè)假設(shè)的提出，為理解地方政府隱性債務(wù)形成原因提供了多個(gè)維度的思考。表1和表2分別從發(fā)債概率和新增發(fā)債規(guī)模對(duì)三個(gè)假設(shè)進(jìn)行了驗(yàn)證，均得到了預(yù)期的結(jié)果。

五、結(jié)論與政策含義

本文從國(guó)家治理體系的宏觀視角考察我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成原因，包括財(cái)政體制和行政體制。與以往研究地方政府隱性債務(wù)文獻(xiàn)僅立足于近十年的債務(wù)發(fā)展脈絡(luò)不同，本文將研究視角放置于建國(guó)以來(lái)財(cái)政體制、行政體制的演變，指出建國(guó)以來(lái)我國(guó)大部分時(shí)期都是保持財(cái)政的分權(quán)制和行政的發(fā)包制。當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)的形成就是上述兩種制度形成合力的結(jié)果之一。

為了進(jìn)一步驗(yàn)證地方政府隱性債務(wù)的形成原因。本文構(gòu)建了以城投債發(fā)行概率和新增發(fā)行規(guī)模為因變量的面板回歸模型，在控制了時(shí)間和個(gè)體效應(yīng)的基礎(chǔ)上，實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度、土地出讓收入、固定資產(chǎn)投入均與地方政府隱性債務(wù)正相關(guān)。本文認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)是地方官員的“主動(dòng)負(fù)債”行為，而不是因?yàn)椤笆聶?quán)超出財(cái)權(quán)”導(dǎo)致的“被動(dòng)負(fù)債”行為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是行政發(fā)包制下，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方官員的政治激勵(lì)。

本文的研究結(jié)論有利于進(jìn)一步理解地方政府隱性債務(wù)的有效治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。不僅涉及財(cái)政體制的健全，也關(guān)乎行政體制的完善。黨的十九屆四中全會(huì)的《決定》指出要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制” “優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”等，就是有效治理地方政府隱性債務(wù)的重要路徑之一。值得注意的是，上述內(nèi)容均來(lái)自于《決定》的第五部分（堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系），而非來(lái)自于《決定》的第六部分（堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展）。這本身就從另一個(gè)角度證明了本文的判斷，即財(cái)政體制與行政體制是相互作用、相互影響。地方政府隱性債務(wù)就是財(cái)政分權(quán)和行政包干兩種合力的產(chǎn)物。因此，地方政府隱性債務(wù)的有效治理路徑必須從上述兩股合力的改革中尋找答案。

一是針對(duì)財(cái)政分權(quán)制，完善地方政府融資約束機(jī)制。首先，通過(guò)強(qiáng)有力的震懾來(lái)防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。中央政府可以通過(guò)高效的行政命令、嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制來(lái)約束地方政府官員的舉債行為。當(dāng)前的主要任務(wù)是把隱性債務(wù)顯性化，使得地方政府官員沒(méi)有“變通”舉借債務(wù)的操作空間。其次，通過(guò)強(qiáng)有力的震懾來(lái)防止金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。在單一行政體制下，根本性杜絕金融機(jī)構(gòu)有“地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后有中央財(cái)政兜底”的幻想不太現(xiàn)實(shí)。既然如此，不如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的地方政府隱性債務(wù)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行事前和事中監(jiān)管。通過(guò)雙管其下，構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)有效治理之路。

二是針對(duì)行政包干制，完善地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制。首先，結(jié)合國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，樹(shù)立地方官員正確的政績(jī)考核觀。完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)保、安全等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視科技、教育、就業(yè)、社保、衛(wèi)生的考核。通過(guò)政績(jī)考核指標(biāo)的多元化調(diào)整，降低地方政府官員債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力。其次，中央既可以通過(guò)垂直管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)巡視等形式直接嵌入地方債務(wù)治理事務(wù)中，也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)輿情、專家資政的信息反饋中監(jiān)督地方政府隱性債務(wù)。發(fā)揮市場(chǎng)、組織、職能部門等的積極性，建立起多元化的地方政府隱性債務(wù)治理體系。

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Fiscal Decentralization and Administrative Subcontract：

The Formative Composite Force of Implicit Debt of Local Governments

Zhang Wenjun1，2

（1.Jiangxi Administration Institute，Nanchang 330018，China;2.Xiamen University，Xiamen 361005，China）

Abstract： This paper analyzes the reasons for the formation of implicit debts of local governments in China based on the composite force of fiscal decentralization and administrative subcontract.Furthermore，this paper also applies a historybased perspective to the course of the composite force in New China.Considering fiscal decentralization，revenue on the transfer of land and fixed asset investment，an empirical analysis of the implicit debt of local governments is carried out.The result shows that the local officials “initiative liabilities” behavior leads to the implicit debt，which is caused by the political incentive for the local officials resulted from fiscal decentralization under the system of administrative subcontract.Therefore，in order to manage effectively the implicit debt of local governments，we must perfect local government financing restraint mechanism and improve officials promotion incentive mechanism.

Key words： fiscal decentralization; administrative subcontract; local official; implicit debt

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）

收稿日期：2020-05-09

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200615.1721.004.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2020-06-1611：02：31

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《基于地方政府債務(wù)有效治理的金融監(jiān)管體系研究》（18BZZ081）。

作者簡(jiǎn)介：張文君（1977—），男，江西于都人，博士，江西行政學(xué)院副研究員，廈門大學(xué)管理學(xué)院博士后，研究方向?yàn)榈胤秸度谫Y、地方政府債務(wù)。