黔南少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制研究

（中共三都水族自治縣委黨校 貴州 三都 558103）

2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求“建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！班l(xiāng)村治理”是鄉(xiāng)村振興之基石，是鞏固發(fā)展脫貧攻堅(jiān)成果的機(jī)制保障，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合之路。

一、黔南少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展歷程

春秋、戰(zhàn)國(guó)至初漢，中原社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，西南邊疆處于相對(duì)封閉落后的狀態(tài)。司馬遷《史記·西南夷列傳》記載：“夜郎族群、靡莫之屬及邛都已經(jīng)進(jìn)入‘耕田、有邑聚’階段，出現(xiàn)部落及部落聯(lián)盟”；兩漢時(shí)期，西南少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)得到進(jìn)一步發(fā)展；魏晉南北朝時(shí)，中原王朝無(wú)力顧及西南邊疆，“南中大姓”崛起；唐、宋沿襲羈縻制度，境內(nèi)設(shè)立了多個(gè)羈縻府、州、縣、峒、衛(wèi)、所；元代，把西南地區(qū)納入統(tǒng)治范圍，并設(shè)立土司；明代設(shè)立土司、軍屯等政策；清代又加快了“開(kāi)辟新疆”的步伐，通過(guò)改土歸流和建置“苗疆六廳”，把王權(quán)制度嵌入基層社會(huì)。清朝中后期，依靠有功名與威望的士紳來(lái)管理，士紳的地位變得重要起來(lái)，成為連接政府與鄉(xiāng)村基層的橋梁，他們制定鄉(xiāng)規(guī)民約，維護(hù)鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀及問(wèn)題

近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)年輕人流入城市，出現(xiàn)了農(nóng)村“空心化”“不良風(fēng)氣”“三留守”等現(xiàn)象，維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)治理機(jī)制的鄉(xiāng)規(guī)民約形同虛設(shè)、實(shí)施和運(yùn)用難題等現(xiàn)狀，阻礙了黔南少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。黔南少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制存在的問(wèn)題較多，其問(wèn)題和原因分析如下：

第一，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)性發(fā)生變化，鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸消亡。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，過(guò)去封閉社會(huì)、熟人社會(huì)產(chǎn)生的鄉(xiāng)規(guī)民約不再適合現(xiàn)代社會(huì)，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用不再明顯。

第二，國(guó)家行政法規(guī)完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約乏力。目前農(nóng)村制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，深受?chē)?guó)家行政權(quán)力的影響，千篇一律的鄉(xiāng)規(guī)民約，內(nèi)容形式化，內(nèi)涵繁雜。有時(shí)候基層政府和村級(jí)組織為了完成某一項(xiàng)任務(wù)，借用其他村寨的村規(guī)民約制定本村的村規(guī)民約。如推行治理環(huán)境衛(wèi)生的鄉(xiāng)規(guī)民約受阻，有以下三點(diǎn)原因：首先，群眾沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境衛(wèi)生的重要性，思想上不重視。其次，制定的主體發(fā)生變化。鄉(xiāng)規(guī)民約制定的主體本來(lái)是人民群眾，政府在制定過(guò)程中，忽視了人民群眾的主體地位，制定出來(lái)的鄉(xiāng)規(guī)民約沒(méi)有得到群眾認(rèn)可。最后，缺少寨老這一主體的監(jiān)督和實(shí)施作用。

第三，鄉(xiāng)規(guī)民約性質(zhì)不明，難以實(shí)施運(yùn)用。傳統(tǒng)村規(guī)民約字?jǐn)?shù)少，條款明了，針對(duì)性強(qiáng)?，F(xiàn)存的鄉(xiāng)規(guī)民約很多繼承過(guò)去的規(guī)約，制定與實(shí)施過(guò)程中保留傳統(tǒng)的方式，處罰不合理，不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，運(yùn)用難度增大。

第四，鄉(xiāng)規(guī)民約范圍較小，發(fā)揮作用有限。鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于封閉的、熟人的社會(huì)，影響范圍有限，發(fā)揮的作用有限，面對(duì)如今復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)，村規(guī)解決不了大的糾紛。

三、構(gòu)建多維的社會(huì)治理機(jī)制

由于農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，要想使鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮出應(yīng)有的作用，就需要構(gòu)建多維的、創(chuàng)新型的村規(guī)民約。

1.夯實(shí)民主基礎(chǔ)，構(gòu)建多維的運(yùn)行機(jī)制

發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約制定主體民主化。鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)制定的主體包括：寨老、族長(zhǎng)、村委會(huì)、村民組長(zhǎng)、村民議事、政府工作人員等，除了政府工作人員是外來(lái)者，其他主體都是本村寨里產(chǎn)生。鄉(xiāng)規(guī)民約制定者在不同時(shí)期、不同村寨，各個(gè)主體發(fā)揮的作用不同。過(guò)去寨老和族長(zhǎng)地位比較高，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的影響較大，隨著社會(huì)發(fā)展，寨老和族長(zhǎng)在鄉(xiāng)規(guī)民約的作用和影響力逐漸下降。寨老作用主要有：一是處理村寨群眾間矛盾，調(diào)解家族內(nèi)部矛盾，若村寨里的矛盾無(wú)法調(diào)解時(shí)，請(qǐng)寨老們出來(lái)調(diào)解；二是組織村里活動(dòng)，負(fù)責(zé)村里聚會(huì)議事。房族是以血緣親疏關(guān)系為核心的組織，是連接家庭與家族間的組織，對(duì)過(guò)去“村規(guī)民約”影響比較大。

村委會(huì)在村規(guī)民約制定和執(zhí)行過(guò)程中起到主導(dǎo)性作用。一般村民發(fā)生糾紛在家族內(nèi)無(wú)法解決的時(shí)候，會(huì)尋求村委會(huì)幫助。村委會(huì)是村規(guī)民約制定重要主體之一，興旺村老支書(shū)潘光初講述到：“我們板南寨在1984年定村規(guī)民約，主要針對(duì)當(dāng)時(shí)的偷盜行為，全村制定村規(guī)民約后，寨子再?zèng)]有偷盜事件發(fā)生。”村委會(huì)大部分都是口頭調(diào)解，只有少部分且影響比較大的事件采用書(shū)面調(diào)解。

村民議事和村民組長(zhǎng)影響力逐漸增強(qiáng)。中華人民共和國(guó)成立前，村寨權(quán)力集中于寨老、村干、組長(zhǎng)，村民會(huì)議制形同虛設(shè)。如今村民議事越來(lái)越重要，村寨道路硬化、飲水工程、水井文化、籃球場(chǎng)等公共設(shè)施建設(shè)，都通過(guò)村民議事完成，越來(lái)越多的年輕人參與其中。

村民組長(zhǎng)是家族和村委會(huì)的中堅(jiān)力量，在調(diào)解“家族”無(wú)法處理糾紛矛盾和執(zhí)行村規(guī)民約發(fā)揮著積極作用。村民組長(zhǎng)的產(chǎn)生有兩種形式，一是通過(guò)選舉產(chǎn)生，二是村民輪流當(dāng)組長(zhǎng)。選舉產(chǎn)生的組長(zhǎng)一般個(gè)人能力較強(qiáng)，家庭條件很好，長(zhǎng)年在村里，做事公平公正，熱心為群眾辦事，得到群眾認(rèn)可。村民組長(zhǎng)職責(zé)，一是宣傳和貫徹黨的路線(xiàn)、方針、政策和國(guó)家法律、法令；二是負(fù)責(zé)本村民小組活動(dòng)，及時(shí)向村委會(huì)匯報(bào)，并落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)交給各項(xiàng)任務(wù)；三是執(zhí)行本組村規(guī)民約，推進(jìn)文明建設(shè)，對(duì)村委會(huì)各項(xiàng)事務(wù)提供意見(jiàn)，并履行監(jiān)督任務(wù)；四是向村委會(huì)反映村民的需求和意見(jiàn)。

村規(guī)民約制定要尊重村民意愿。在制定村規(guī)民約過(guò)程中，要反復(fù)征求村民意愿，不能以偏概全，更不能包辦代辦。如三都縣興旺村達(dá)善組在制定該組衛(wèi)生公約時(shí)，反復(fù)征求村民意見(jiàn)，組長(zhǎng)和村民經(jīng)過(guò)多次商榷，才制定出適合該寨子的村規(guī)民約。在具體執(zhí)行中，還要聽(tīng)取村民建議，通過(guò)選舉產(chǎn)生3位衛(wèi)生監(jiān)督員，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督本寨衛(wèi)生，實(shí)現(xiàn)自我管理，推動(dòng)村民自覺(jué)遵守和執(zhí)行村規(guī)民約。村規(guī)民約制定得好不好，涉及規(guī)范制定程序，規(guī)范修訂機(jī)制，完善政府報(bào)備機(jī)制，健全執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制。村規(guī)民約的制定先由村支兩委提議，村民小組討論，形成初稿，然后通過(guò)小組會(huì)、片區(qū)會(huì)、全村村民代表大會(huì)征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次修改形成定稿，然后交由黨員大會(huì)審議，通過(guò)村民會(huì)議決議通過(guò)，經(jīng)公示無(wú)異議后，印發(fā)到村民手中，然后向政府報(bào)備，待法院審查合法性，最后公示執(zhí)行。

發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，提高村民素質(zhì)。在制定村規(guī)民約過(guò)程中，第一，要注意提高村民素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，與村民打交道時(shí)要宣傳法律知識(shí)，提高村民法律素養(yǎng)。第二，要培養(yǎng)榜樣。村寨舉辦尋找最美教師、醫(yī)生、村干部、鄉(xiāng)賢等活動(dòng)，挖掘先進(jìn)典型人員，塑造先進(jìn)道德模范，帶動(dòng)全村村民參與。第三，廣泛開(kāi)展宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育。扎根本土文化，加強(qiáng)宣傳社會(huì)公德，培育鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。

2.發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用

加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，服務(wù)于人民群眾。村級(jí)黨員干部做好示范帶頭作用，支部成員之間要團(tuán)結(jié)協(xié)作。只有有戰(zhàn)斗力、號(hào)召力、向心力，才能提高村級(jí)黨組織的權(quán)威性。

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，扎實(shí)推進(jìn)黨建促鄉(xiāng)村振興。推選出優(yōu)秀青年人才擔(dān)任黨組書(shū)記，形成模范帶頭作用，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，帶動(dòng)基層和引導(dǎo)農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用，通過(guò)鄉(xiāng)賢、寨老和黨員同志一起參與制定、執(zhí)行村規(guī)民約。黨員同志和村民為制定村規(guī)民約提意見(jiàn)建議，共同參與討論。村支兩委開(kāi)展“三會(huì)一課”，定期開(kāi)展主題黨日活動(dòng)和雙向組織生活會(huì)，重溫入黨誓詞，支部書(shū)記上黨課等形式，助推村級(jí)黨組織的規(guī)范化、科學(xué)化。

強(qiáng)化宗旨意識(shí)，服務(wù)鄉(xiāng)村治理。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心就是為人民謀幸福，為民族謀復(fù)興。農(nóng)村基層黨組織要時(shí)刻堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，修改村規(guī)時(shí)，要通過(guò)民主會(huì)議，尊重民意，做到把黨的正確主張與村民對(duì)美好生活的愿望結(jié)合起來(lái)，村規(guī)民約的具體內(nèi)容由村民共同商討決定，避免村規(guī)民約流于形式，讓村規(guī)民約失去實(shí)際意義。

3.完善矛盾糾紛機(jī)制

村規(guī)民約是依據(jù)國(guó)家的方針政策、法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，全體村民討論制定的行為規(guī)范，具有具體性、自發(fā)性、補(bǔ)充性、綜合性和約束性等特點(diǎn)，是所有村民必須遵守的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，在很大程度上彌補(bǔ)了國(guó)家法的不足。

國(guó)家制定的法律具有普遍、概括、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶攸c(diǎn)，是國(guó)家所有公民必須遵守的普遍的、一般的行為規(guī)范。村規(guī)民約更具體和細(xì)微，它嚴(yán)格規(guī)范了村民的行為要求。因此，相比較于國(guó)家法，村規(guī)民約具有更強(qiáng)的約束性。

村規(guī)民約形成處罰機(jī)制是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的保障。目前很多村規(guī)民約千篇一律，甚至有些村寨直接借用其他村寨的村規(guī)民約，這種做法沒(méi)有根據(jù)村民意愿，村規(guī)民約就可能失效。如2015年水根村衛(wèi)生公約內(nèi)容，雖然比較完善，但是缺乏處罰機(jī)制，執(zhí)行力度不高，該村沒(méi)有收齊垃圾運(yùn)輸費(fèi)，村里垃圾箱充滿(mǎn)垃圾，村里無(wú)法承受運(yùn)輸費(fèi)用，導(dǎo)致環(huán)境越來(lái)越差。

四、鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)踐探索

1.衛(wèi)生管理制度

三都水族自治縣興旺村在2019年精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治困難重重，普遍存在“干部干、群眾看”現(xiàn)象，群眾對(duì)干部扶貧工作不關(guān)心、不理解、不支持，群眾持著“我們世代都這樣臟過(guò)來(lái)了，日子還不是照舊”的消極態(tài)度。為切實(shí)解決三洞水族地區(qū)“臟亂差”問(wèn)題，駐村工作隊(duì)采取做給群眾看、帶著群眾干的方式，加大思想扶貧工作，基本建立了村寨環(huán)境衛(wèi)生管理長(zhǎng)效機(jī)制。

興旺村訂立好村規(guī)民約，公共場(chǎng)所嚴(yán)禁堆積物品，2019年興旺村村規(guī)民約制定時(shí)，反復(fù)征求村民意見(jiàn)，召開(kāi)村民會(huì)議，推選出衛(wèi)生監(jiān)督員，交垃圾運(yùn)輸費(fèi)，把環(huán)境衛(wèi)生公約發(fā)到群眾手中?？紤]到衛(wèi)生運(yùn)輸?shù)睦щy，動(dòng)員村民繳納運(yùn)輸清理費(fèi)；不交費(fèi)者，視為不參與本寨子公益事業(yè)，該戶(hù)在辦婚喪大事時(shí)，全寨不協(xié)助。在健全的村規(guī)民約和強(qiáng)有力的村支兩委及村民小組組長(zhǎng)執(zhí)行下，環(huán)境衛(wèi)生治理工作取得了很好的效果。

2.“紅、白九條”制度

三都水族自治縣合心村是苗族村寨。2014年以前，村里違規(guī)辦酒、亂辦酒席現(xiàn)象繁多，凡有紅白喜事，爭(zhēng)相攀比，村民為了掙個(gè)“面子”，四處借錢(qián)或貸款，成了合心村村民“致貧返貧”的主要原因。因此，該村退休的老干部王興亮引領(lǐng)村民改掉陋習(xí)，移風(fēng)易俗，調(diào)查走訪，咨詢(xún)寨老，制定村規(guī)民約，先后制定出合心村村規(guī)民約、酒席操辦規(guī)定、合心村先鋒后進(jìn)榜等規(guī)約。推進(jìn)移風(fēng)易俗過(guò)程中，堅(jiān)定不移，迎難而上，最后改掉了陋習(xí)。2015年，向縣扶貧局申請(qǐng)得合心村辦酒公共場(chǎng)所項(xiàng)目，方便人們辦酒；同時(shí)，規(guī)范辦酒流程，減輕村民的經(jīng)濟(jì)壓力。

合心村村規(guī)民約推行成功之處在于構(gòu)建多維主體共同制定健全的村規(guī)民約，日積月累，循序漸進(jìn)，只有在基層黨組織和政府，以及村寨精英的科學(xué)引導(dǎo)下，村支兩委、寨老、村民組長(zhǎng)互相配合，廣大村民群眾積極參與，才能更好地推進(jìn)移風(fēng)易俗。

3.“紅八條”管理制度

羅甸縣麻懷村有400多戶(hù)村民世代居住在山區(qū)，“新時(shí)代愚公”鄧迎香，從1999年初積極參與籌款并組織當(dāng)?shù)卮迕裼萌斯よ彾吹耐赁k法，在廣山坡山腰里挖掘隧道。2011年夏天，鄧迎香和當(dāng)?shù)卮迕裢诔鲆粭l216米長(zhǎng)、5—6米高、3.5—5米寬的隧道，解決了麻懷村和鄰近幾個(gè)村寨的行路難問(wèn)題。該村在村寨管理中創(chuàng)新地運(yùn)用“紅八條”管理制度。

“紅八條”管理制度的作用，一是鼓勵(lì)村民踴躍參加本村公共事業(yè)建設(shè)，尤其在挖掘隧道中，這條規(guī)約起到很大作用。二是凝聚全村人的力量，共同建設(shè)村寨項(xiàng)目，統(tǒng)一規(guī)劃全村布局，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。三是制約亂辦酒席的陋俗，提倡勤儉節(jié)約優(yōu)良風(fēng)氣。四是提倡誠(chéng)實(shí)守信，杜絕人們因貸款建房子致貧或返貧。

“紅八條”管理制度的制定過(guò)程中，村民參與度比較高，村支兩委的執(zhí)行力度比較強(qiáng)，有相應(yīng)的處罰制度，保證村規(guī)民約的執(zhí)行力。

五、結(jié)語(yǔ)

黔南地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)要建立健全鄉(xiāng)村社會(huì)管理機(jī)制，制定新型的村規(guī)民約。塑造鄉(xiāng)村新面貌，增強(qiáng)村落社會(huì)的凝聚力，構(gòu)建和諧美麗的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境，吸引年輕勞動(dòng)力回鄉(xiāng)發(fā)展，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為每個(gè)人向往的美麗家鄉(xiāng)。