“三變”改革激發(fā)脫貧攻堅內(nèi)生動力的實踐調(diào)查研究

崔春麗

摘 要 “三變”改革能有效整合各種資源要素，激活農(nóng)村個人生產(chǎn)力和社會生產(chǎn)力，立足于“造血”，重效率的同時也可以兼顧公平，增權(quán)的同時也是賦能的過程，更有利于建立有效的基層社會治理體系?；诖?，結(jié)合“三變”改革的應(yīng)然狀態(tài)，調(diào)查研究推進(jìn)過程中的實然狀態(tài)，以期發(fā)現(xiàn)其中的創(chuàng)新做法和現(xiàn)實差距，為更好推進(jìn)“三變”改革激發(fā)脫貧攻堅內(nèi)生動力、深化農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興提出對策建議。

關(guān)鍵詞 “三變”改革;供給側(cè);脫貧攻堅;內(nèi)生動力

中圖分類號：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.053

1 精準(zhǔn)脫貧的根本要求是增強(qiáng)內(nèi)生動力

社會主義制度強(qiáng)調(diào)勞動致富，因此長期以來致力于以為貧困人口提供發(fā)展機(jī)會和增強(qiáng)能力的方式開展扶貧活動，其他保障式、救助式扶貧措施都是針對那些喪失勞動能力以及有特殊致貧原因如災(zāi)害和大病等的貧困人口而言的，如果一個貧困戶內(nèi)其成員有一定勞動能力，還是要堅持以發(fā)展生產(chǎn)和參與就業(yè)為主要脫貧路徑。

內(nèi)生發(fā)展動力是貧困地區(qū)和扶貧對象精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實現(xiàn)的根本標(biāo)志。一方面，脫貧的標(biāo)準(zhǔn)不只是物質(zhì)滿足，而在于要從思想上淡化貧困意識和思路，扶貧要同扶志、扶智結(jié)合;另一方面，確保脫貧效果的穩(wěn)定性和長效性要求貧困地區(qū)和貧困群體具有主動參與扶貧和自我發(fā)展的能力。貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要把貧困群眾的積極性與主動性充分調(diào)動起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運(yùn)。如果憑空救濟(jì)出一個新村，簡單改變村容村貌，內(nèi)在活力不行，勞動力不能回流，沒有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來源，這個地方下一步發(fā)展還是有問題[1-2]。

2 增強(qiáng)內(nèi)生動力要從供給側(cè)發(fā)力

與需求側(cè)扶貧不同，供給側(cè)扶貧是幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，立足于“造血”，增強(qiáng)內(nèi)生動力。這就要回到精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵如精神扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、金融扶貧等中去。通過資源變資產(chǎn)，增加貧困群眾的資產(chǎn)性收入和自我發(fā)展能力;通過資金變股金，構(gòu)建政府、市場、貧困戶之間共同參與扶貧的有序格局;通過精神扶貧，使農(nóng)民變股民，樹立貧困群眾脫貧致富的主體意識和信心?！叭儭备母锏暮诵囊x在于通過讓農(nóng)村的資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的方式最終增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入以擺脫貧困，這與增強(qiáng)農(nóng)民特別是貧困群眾脫貧攻堅內(nèi)生動力的理念高度契合，即從供給側(cè)發(fā)力扶貧。

“三變”改革有以下3點(diǎn)優(yōu)勢。1）有助于建立政策性金融扶貧機(jī)制。把分散于相關(guān)部門的政策扶貧資金資源集中起來，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一投入，發(fā)揮規(guī)模和整體優(yōu)勢，為貧困戶提供最持久、最穩(wěn)定、最可靠的收入來源。2）有助于建立商業(yè)性金融扶貧機(jī)制。減輕貧困農(nóng)民致富貸款利息的負(fù)擔(dān)，放大扶貧資金的總量。積極探索政府購買社會服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)參與扶貧開發(fā)的有效做法，極力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金，推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新。3）有助于提升金融扶貧的效率與公平。有了股金的農(nóng)民變股東，自負(fù)盈虧，主體意識增強(qiáng)，從源頭上化解內(nèi)生動力不足[3-4]。

3 “三變”改革從供給側(cè)扶貧的關(guān)鍵問題

在“三變”改革全要素中，資源變資本是根本性問題，資產(chǎn)經(jīng)營只是全過程的一個環(huán)節(jié)，產(chǎn)權(quán)安排和收益分配是資產(chǎn)經(jīng)營派生性問題。但是目前，由于市場還不完善、支持的政策也不健全以及實踐方面并沒有成熟的經(jīng)驗，資產(chǎn)收益扶貧項目中的產(chǎn)權(quán)安排和收益分配仍然會對其成效產(chǎn)生關(guān)鍵乃至決定性的影響，直接關(guān)系到分配的公平與效率以及貧困群眾的獲得感，資金變股金、農(nóng)民變股東就是通過產(chǎn)權(quán)的配置來實現(xiàn)對收益的重新配置。

在產(chǎn)權(quán)安排上有以下3個關(guān)鍵問題：1）明確恰當(dāng)?shù)姆鲐毿援a(chǎn)權(quán)投資來源，并進(jìn)而探索擴(kuò)大資產(chǎn)收益扶貧規(guī)模和范圍的可行性;2）為尚不存在市場定價的資源類資產(chǎn)合理估值或定價;3）保障扶貧性投資的完整權(quán)益。

在收益分配上，目前有5種分配方式：1）資產(chǎn)租賃與固定分紅;2）“固定分紅+按比例分紅”并行;3）按比例分紅與吸收股本;4）實物分紅;5）年限分紅。其中，值得關(guān)注的有2個問題。1）扶貧性資產(chǎn)收益的確定方式及收益率的確定。扶貧性資產(chǎn)收益與資產(chǎn)屬性掛鉤往往是特定性的。但收益率受固定或最低收益率的規(guī)定，使得企業(yè)在虧損的情況下仍要支付固定股息，企業(yè)和貧困戶更像借貸關(guān)系，從市場化經(jīng)營的角度看很難持久。2）扶貧性資產(chǎn)的股權(quán)持有和收益二次分配問題。一些地方探索改變資產(chǎn)收益分配的“食利”屬性，要求貧困戶以力所能及的方式通過貢獻(xiàn)取得勞動收獲，這更符合社會主義勞動致富的觀念，但是需要解決二次分配中的合理性問題，并通過完善基層扶貧治理機(jī)制來加以保障[5-6]。

4 “三變”改革激發(fā)脫貧攻堅內(nèi)生動力的進(jìn)一步思考

作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦公布的第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，涇川縣從申報到名單確定再到部署推進(jìn)做了大量工作，其中探索試點(diǎn)的城關(guān)鳳凰、涇明白家、窯店練范3個市列“三變”改革試點(diǎn)村已全面完成試點(diǎn)任務(wù)。主要的做法有：1）對集體所有的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)以及非經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資;2）為了讓農(nóng)民的資產(chǎn)升值，利用國家政策和平臺公司投資農(nóng)村建設(shè)，提升農(nóng)民資產(chǎn)的稀缺度;3）引導(dǎo)農(nóng)民按戶進(jìn)行差異化配股入股龍頭企業(yè)，通過探索創(chuàng)新5種“三變”+特色產(chǎn)業(yè)改革模式增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入。試點(diǎn)完成時，3個村共292戶692人入股分紅42.52萬元，150人實現(xiàn)就近就業(yè)，村集體經(jīng)濟(jì)增長8.12萬元，帶動全縣101個村參與“三變”改革，論證儲備“三變”改革項目58個，參與農(nóng)戶4 141戶，其中貧困戶3 835戶，整體工作進(jìn)展順利。群眾看得見摸得著實惠，也極大增強(qiáng)了脫貧致富的信心。

但調(diào)查發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題。1）對“三變”改革的認(rèn)識不平衡。沒有充分認(rèn)識到“三變”改革的價值除了激發(fā)脫貧攻堅內(nèi)生動力、增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入外，還是鄉(xiāng)村振興、深化農(nóng)村改革、實現(xiàn)橄欖型分配格局等的主要抓手，觀念跟不上改革發(fā)展形勢，改革創(chuàng)新不足。2）改革政策需要進(jìn)一步深化。如宅基地、集體建設(shè)用地等資產(chǎn)入市、農(nóng)村房屋財產(chǎn)抵押無政策支撐，估值和定價難，農(nóng)民資源變現(xiàn)不確定。“三變”改革項目引進(jìn)后，由于林地使用限制、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、得不到新增用地計劃指標(biāo)等原因，難以辦理農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，導(dǎo)致項目落地難。3）產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)不平衡。農(nóng)村的各類產(chǎn)權(quán)要素因為體系建設(shè)不平衡，不能實現(xiàn)規(guī)范、有序流動，影響改革紅利釋放。4）新型經(jīng)營主體不強(qiáng)。大型有實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)少，田園綜合體建設(shè)受限。新型經(jīng)營主體規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化程度不高。5）扶貧投資的保值增值和退出權(quán)益難以保障。一些項目重建設(shè)、重分配、輕經(jīng)營、輕管理，導(dǎo)致資產(chǎn)收益分配具有不確定性。

針對這些問題，可以采取以下6個方法解決。1）深化對“三變”改革的認(rèn)識。深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會農(nóng)村“三變”改革作為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的運(yùn)行機(jī)制、激發(fā)脫貧攻堅內(nèi)生動力、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給、我國要整體形成橄欖型分配格局的重要舉措，及時研究解決區(qū)域內(nèi)重大問題配套改革舉措和政策機(jī)制。2）加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革力度。完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)等信息檔案，以“三變”激活資源、產(chǎn)業(yè)、主體、機(jī)制等要素，持續(xù)推進(jìn)“三變”改革縱深發(fā)展。3）加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)體系建設(shè)。為了使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)有序順暢，要持續(xù)加快涉及流轉(zhuǎn)交易的產(chǎn)權(quán)評估、產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等農(nóng)村綜合服務(wù)體系建設(shè)，并在理清資產(chǎn)權(quán)屬和資源要素確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)整合部門資源，利用各地大數(shù)據(jù)平臺，開發(fā)農(nóng)村資源要素信息化平臺系統(tǒng)，以此實現(xiàn)農(nóng)村資源共享，互聯(lián)互通，合作共贏。4）加強(qiáng)經(jīng)營主體培育，推動“三變”改革健康發(fā)展。為了有效提高農(nóng)村資產(chǎn)的價值和有效當(dāng)期收益，推動大規(guī)模經(jīng)營化率，要持續(xù)加強(qiáng)政府和社會資本合作，采用PPP模式，以“平臺公司”為支撐投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中心建設(shè)。要運(yùn)用融資、項目、保險、財政獎勵等措施大力支持具有實力的企業(yè)作為“三變”改革經(jīng)營主體提高運(yùn)營能力，吸引更多農(nóng)民參與、共享改革發(fā)展成果。加快推進(jìn)“三變+”模式，立足市場需求，結(jié)合當(dāng)?shù)刎S富資源，不斷發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、綠色生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，充分激發(fā)市場活力。5）持續(xù)推進(jìn)風(fēng)險防控機(jī)制，完善基層扶貧治理機(jī)制，提高管理水平。采用設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償金、政府支持購買農(nóng)業(yè)保險等方式為經(jīng)營主體保駕護(hù)航，構(gòu)建大扶貧格局;按照新的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制完善扶貧治理機(jī)制，規(guī)范制度，保障收益后的二次收益分配公平。6）總結(jié)經(jīng)驗，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，全面推進(jìn)。一方面，要進(jìn)一步總結(jié)各地成功經(jīng)驗，探索更多改革模式，使好的經(jīng)驗和改革模式能夠轉(zhuǎn)化成頂層設(shè)計。另一方面，要加快對農(nóng)村群眾涉及“三變”改革相關(guān)法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)力度，確保鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組和農(nóng)戶知曉。但“三變”改革不是一種固定的模式，而是一種改革理念。已有的經(jīng)驗可以借鑒，但各地情況不同，不必照抄照搬。

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（責(zé)任編輯：趙中正）