我國西部地區(qū)循環(huán)經濟法治建設存在的問題及應對之策
——以廣西C市為例

□張戈躍，張 艷，李小朋

（1.廣西民族師范學院，廣西 崇左 532200；2.崇左市司法局，廣西 崇左 532200）

20 世紀90 年代以來，隨著我國經濟的高速發(fā)展，伴隨而來的資源枯竭與生態(tài)環(huán)境惡化問題開始引起人們的警惕，探尋循環(huán)經濟發(fā)展之路開始引起政府和學界的關注，用法治的手段引導循環(huán)經濟發(fā)展已逐漸成為社會的共識。2009 年1 月1 日，我國正式實施《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經濟促進法》），標志著我國發(fā)展循環(huán)經濟進入法治化時代。該法遵循了循環(huán)經濟“三R”原則（即減量化Reduce、再使用Reuse、再循環(huán)Recycle）［1］，對我國轉變經濟增長方式進行生態(tài)文明建設意義重大。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視經濟高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設，提出了“綠水青山就是金山銀山”這一生態(tài)文明新理念。在黨的十九大報告中，習近平總書記特別強調要加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系，循環(huán)經濟成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要選擇［2］。我國西部地區(qū)循環(huán)經濟實施的成效關系到全國循環(huán)經濟發(fā)展的全局，有經濟發(fā)展的強烈要求，后發(fā)勢頭強勁，但更應注意用法治的手段協(xié)調經濟發(fā)展與生態(tài)文明的關系，大力推進循環(huán)經濟法治建設，以避免重蹈先經濟發(fā)展后環(huán)境治理的老路。在這一背景下，筆者選擇廣西C 市作為考察的對象，對其循環(huán)經濟法治建設存在的問題進行深入分析并提出可行性建議，以期為西部地區(qū)經濟的可持續(xù)健康發(fā)展提供法治經驗。

一、廣西C市循環(huán)經濟法治建設的基本情況

廣西C 市于2003 年設地級市，沿邊、沿江、近海，臨首府、連東盟，毗鄰環(huán)北部灣經濟圈，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是廣西自貿區(qū)三片區(qū)之一，在發(fā)展邊貿、跨境商務方面具有明顯的地緣優(yōu)勢和國家政策紅利。且C 市地處資源富集區(qū)，是我國重要的蔗糖、錳業(yè)及紅木加工基地，有“中國糖都”“中國錳都”“中國紅木之都”之稱。在這樣一個有著地理、資源和技術優(yōu)勢的地區(qū)，雖然經濟發(fā)展起步晚，但后發(fā)優(yōu)勢明顯。因此，選擇廣西C市作為研究對象，考察其循環(huán)經濟法治建設的基本情況，對我國西部地區(qū)如何加強循環(huán)經濟法治建設具有重大的現(xiàn)實和理論價值。

（一）循環(huán)經濟法治理念逐步確立

C 市高度重視經濟的高質量發(fā)展，加快轉變經濟發(fā)展理念，積極樹立循環(huán)經濟法治理念。近年來出臺了一系列法律文件統(tǒng)籌推進全市循環(huán)經濟發(fā)展，在全市基本形成了較為系統(tǒng)的引導循環(huán)經濟發(fā)展、節(jié)能減排的制度體系，較為有效的促進了C市循環(huán)經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。如C市2014年6月印發(fā)了《C 市循環(huán)經濟發(fā)展實施方案的通知》，制定了《C 市循環(huán)經濟發(fā)展實施方案》。2017 年6 月印發(fā)《C 市促進實體經濟穩(wěn)增長若干措施的通知》，就如何調結構、降成本、增產量、提質量、強服務做了具體的引導和要求。2018年12月還制定了《C市國家生態(tài)文明建設示范市規(guī)劃（2018－2025）的通知》，著力解決突出的環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改革完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機制。堅持生態(tài)立市，建設美麗地區(qū)，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局，通過不斷調整產業(yè)結構、生產方式、生活方式，創(chuàng)造更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足本市各族人民群眾日益增長的對美好生活向往的需要。

（二）深入推進執(zhí)法規(guī)范化工作

C 市以機構改革為契機，持續(xù)深入推進循環(huán)經濟綜合執(zhí)法改革和行政執(zhí)法規(guī)范化建設，努力推進執(zhí)法“三嚴”。一是嚴格落實執(zhí)法“三制度”。C 市聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結果三個關鍵環(huán)節(jié)，嚴格落實執(zhí)法公示、執(zhí)法過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三制度”，努力提升行政執(zhí)法的規(guī)范化水平，為循環(huán)經濟發(fā)展營造良好依法執(zhí)法環(huán)境。二是嚴格落實“持證執(zhí)法”要求。加強執(zhí)法人員培訓，提升執(zhí)法人員執(zhí)業(yè)素養(yǎng)。C 市司法行政部門（含原法制辦）共頒發(fā)行政執(zhí)法資格證書4673 本，嚴格落實“持證執(zhí)法”的具體要求，為循環(huán)經濟發(fā)展營造良好文明執(zhí)法環(huán)境。三是嚴格執(zhí)法。對涉嫌違反法律不符合循環(huán)經濟發(fā)展要求的，C 市執(zhí)法部門嚴格按照職權進行行政處罰，對于嚴重的違法行為，及時移交司法機關追究相關單位和直接責任人的刑事責任。通過日常監(jiān)督，嚴格規(guī)范市場主體的行為，督促其遵守相關循環(huán)經濟法治要求。

（三）落實激勵獎勵政策

為促進循環(huán)經濟發(fā)展，鼓勵循環(huán)經濟相關技術的研發(fā)和使用，《循環(huán)經濟促進法》第5 章專門規(guī)定了相關激勵措施，第42 條明確要求中央政府和省級政府設立專項資金以支持循環(huán)經濟科技研究開發(fā)、循環(huán)經濟技術和產品的示范與推廣、重大循環(huán)經濟項目的實施、發(fā)展循環(huán)經濟的信息服務等。在實踐中，C 市積極落實激勵獎勵制度，對企業(yè)采取的激勵措施除資金支持外，還表現(xiàn)在稅收、融資等方面，用經濟手段推動市場主體積極投入研發(fā)或者采用新技術、新設備以提高資源利用效率。在對各市縣節(jié)能減排工作任務年度考核中，對按時完成目標任務的縣市進行相應的獎勵，以提高各縣市推動節(jié)能減排的主動性。

（四）公眾認知和社會氛圍較好

循環(huán)經濟需要公眾的參與，循環(huán)經濟法治最重要的法律依據(jù)《循環(huán)經濟促進法》明確了公眾參與制度，鼓勵市場主體和公眾積極參與到循環(huán)經濟發(fā)展中來，并規(guī)定了公眾參與的具體領域和方式。這就要求我們，一是要樹立節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展循環(huán)經濟的理念；二是作為市場主體，在消費選擇上建議使用節(jié)能、低耗的產品；三是積極行使法律賦予的獲取信息，及檢舉、監(jiān)督、建議的權利，以促進資源節(jié)約及生態(tài)環(huán)境保護。C 市企業(yè)及社會公眾對循環(huán)經濟的知曉度較高，也有較強的參與意識。許多企業(yè)已將循環(huán)經濟的有關要求充分運用到其日常工作和生產規(guī)劃中，在規(guī)劃新的生產線時均高度重視節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保等問題。如C市某水泥企業(yè)所使用的高固氣比預熱器系統(tǒng)是中國工程院副院長徐德龍院士的專利產品，該套系統(tǒng)廢氣不經任何處理就可達到國家現(xiàn)行排放量，NOx排放量＜400mg/m3，但為了配合地方政府打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)，該水泥企業(yè)又投入236 萬元增加脫硝設施，同時每年還投入400 余萬元脫硝運行費用，進一步降低NOx排放量。共享單車逐漸為該市群眾所喜愛，大街上選擇共享單車出行的群眾日益增多。目前，C 市已有三種以上的自助式共享單車供居民選擇使用。同時，階梯電價、階梯水價、垃圾分類等逐步推行，使用節(jié)能產品、倡導綠色環(huán)保等新的生活方式已逐步為人們所接受，可以說循環(huán)經濟所倡導的生態(tài)文明理念已逐步深入人心。

（五）相關舉措漸顯成效

1.全面完成節(jié)能減排目標。早在2010年，C市就建立健全節(jié)能減排工作責任機制和問責機制、監(jiān)督機制，嚴格執(zhí)行固定資產投資項目節(jié)能減排審查、環(huán)境影響評價制度，加強節(jié)能減排工作督查，并對年度目標任務進行嚴格考核，確保了取得實效，全面完成“十一五”“十二五”節(jié)能減排目標任務［3］。2020 年上半年，C 市規(guī)模以上工業(yè)總產值同比增長16.2%；相比之下，工業(yè)耗能有大幅度下降，據(jù)統(tǒng)計，上半年全市規(guī)模以上萬元工業(yè)增加值能耗同比下降21.4%，較好完成預期目標［4］。這樣既為本地生態(tài)環(huán)境的保護做出了積極貢獻，同時也倒逼市場主體主動加大投入提升生產技術水平，在提高能源利用效率、做長產業(yè)鏈提高綜合經濟效益方面找出路，企業(yè)逐步轉向依靠新科技、新能源以及提高利用效率的新方向轉變，謀求發(fā)展。

2.工業(yè)結構調整持續(xù)優(yōu)化升級。C 市積極推進工業(yè)結構優(yōu)化升級，逐步淘汰一些高污染、高耗能企業(yè)和設備。特別是2016年以來，C市提出了做好“兩篇大文章”、打好“四大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署，推出“科技創(chuàng)新+口岸聚集”模式，厚植口岸優(yōu)勢，加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，培育新興產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構［5］。大力推進生物質能、太陽能、水能發(fā)電及天然氣管道等項目建設。僅過去的2019 年就啟動兩項30MW 生物質能發(fā)電工程項目，一項風力發(fā)電項目，水電、太陽能、生物質能等發(fā)電量比逐年上升。

3.循環(huán)經濟逐步向產業(yè)化邁進。如C市依托中國最大的甘蔗種植、蔗糖生產基地的優(yōu)勢，努力打造百億元糖業(yè)循環(huán)經濟工業(yè)園區(qū)。在園區(qū)內，一根甘蔗被“吃干榨盡”，形成良性循環(huán)的全過程：甘蔗榨糖后，蔗渣用于生產紙漿；蔗汁經發(fā)酵、蒸餾釀出朗姆酒；廢糖蜜用來生產酒精，酒精廢液作為液肥灌溉蔗田；濾泥用來生產有機肥，再用于甘蔗種植［6］。目前，園區(qū)已實現(xiàn)標準化廠房、生態(tài)循環(huán)經濟化，在實施資源高效利用及發(fā)展循環(huán)經濟方面起到示范引領作用。

二、廣西C市循環(huán)經濟法治建設存在的問題

雖然我國促進和保障循環(huán)經濟發(fā)展的法律和制度體系已經基本構建起來［7］，但對于西部地區(qū)來說，循環(huán)經濟法治建設仍然存在一些制約因素。

（一）循環(huán)經濟法制建設滯后

一是就循環(huán)經濟法治建設所依據(jù)的《循環(huán)經濟促進法》本身的條文來看，其內容多半是鼓勵性的、支持性的條款，屬于“柔性條款”或“彈性條款”，在具體實施時可自由裁量的空間很大［8］，不利于該法立法目的的實現(xiàn)。二是《循環(huán)經濟促進法》面臨著修改的需求。該法實施距今已有10 年之久，立法所依據(jù)的社會經濟發(fā)展形勢已有了翻天覆地的變化。鑒于《循環(huán)經濟促進法》本身就是一部規(guī)定循環(huán)經濟基本原則、基本制度的導向性的法律，隨著經濟的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了立法定位、立法目標、政策法律化及配套法律制度缺失等突出問題［9］，其可操作性、政策引導性均大打折扣。三是相關配套法律“碎片化”。國家層面雖也出臺了一些配套法規(guī)如《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》及《再生資源回收管理辦法》等，但配套立法僅局限于某一領域，效果不明顯，配套法律法規(guī)之間不夠協(xié)調，凸顯出“碎片化”的現(xiàn)象，如生產者責任延伸制度就存在法律責任主體缺失、責任追究不足、信息公開缺失等突出問題［10］。

（二）執(zhí)法機制有待改善

《循環(huán)經濟促進法》第5 條中規(guī)定了該法的實施主體，各級政府循環(huán)經濟發(fā)展綜合管理部門是總的協(xié)調部門，其他行政執(zhí)法部門如生態(tài)環(huán)境等有關主管部門按照各自的職責對有關循環(huán)經濟進行監(jiān)督和管理。但實際上循環(huán)經濟的實施涉及到土地、生產原料、項目審批及環(huán)保執(zhí)法等方面，涉及到生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改、工信、自然資源及水利等眾多部門，需要跨部門聯(lián)動協(xié)調執(zhí)法，但C市循環(huán)經濟跨部門聯(lián)動協(xié)調執(zhí)法中出現(xiàn)的問題也很明顯，一是跨部門聯(lián)動協(xié)調執(zhí)法信息共享機制不健全。由于信息共享機制尚未建立，部門協(xié)調執(zhí)法缺位，導致有些違法案件未能第一時間得到查處和制止。二是跨部門聯(lián)動協(xié)調執(zhí)法機制不健全?？绮块T聯(lián)動協(xié)調執(zhí)法沒有統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范，存在誰牽頭誰負責的問題，參與部門積極性不高，僅僅是現(xiàn)場配合甚或是派幾個人過去做個樣子，執(zhí)法過程證據(jù)的采集、固定以及相關佐證材料最終還得由牽頭部門負責統(tǒng)籌和協(xié)調，導致聯(lián)合執(zhí)法威懾力降低，執(zhí)法效果不明顯，打擊環(huán)境違法行為不徹底等問題。三是履行生態(tài)環(huán)境保護職責不到位。一些部門對自身在循環(huán)經濟發(fā)展中的職責不清楚，履職不到位，認為環(huán)境污染防治和環(huán)境違法行為查處僅僅是生態(tài)環(huán)境部門的事，沒有做好相應的配套執(zhí)法。如該市的建設工地和道路揚塵問題，就需要相關部門齊抓共管，但一些相關部門不認真履行職責，相互推諉，導致監(jiān)管缺失，嚴重影響年度空氣質量考評指標的完成。

（三）激勵性和包容性有待加強

雖然循環(huán)經濟的發(fā)展從長遠來看會達到“減量化、再利用、資源化”的目標，但是短期內面臨著投入和產出不對等的矛盾。如排污費用、空氣監(jiān)管設備運行維護費用過高等問題，如違法還會被給予較為嚴厲的行政處罰，必將對企業(yè)在本區(qū)域的融資資格、稅收優(yōu)惠、股票收益等重大利益產生重大影響，出現(xiàn)執(zhí)法的合法性、嚴肅性有余，合理性和包容性有待加強的問題。

（四）公眾參與度不夠

在公眾參與方面，C 市還存在宣傳效果不佳、政府引導不力、公眾參與的機制不完善等問題。一是在循環(huán)經濟法治的宣傳教育上仍依賴于傳統(tǒng)的宣教模式，沒有結合當?shù)厝罕娤猜剺芬姷姆绞竭M行宣傳，對利用融媒體平臺進行法治宣傳教育的重視度不夠。二是政府引導不夠。對如何通過涉及其自身利益驅動來推動公眾參與做的不夠，如群眾通過垃圾分類能夠讓自身獲得什么利益？“以舊換新”活動，雖有利于消費者，但因引導不夠，很多消費者存在顧慮，個別領導在思想上還存在片面追求GDP 數(shù)量而忽視經濟可持續(xù)發(fā)展的問題。三是公眾參與機制體制有待完善。如公眾參與循環(huán)經濟相關活動的監(jiān)督建議權還需要進一步完善，需要對建議的事項范圍、參與的程序、保障性措施進行明確。

三、提升西部地區(qū)循環(huán)經濟法治建設效果的對策

針對西部地區(qū)循環(huán)經濟法治中存在的問題，立足地區(qū)具體實際，應從立法、執(zhí)法、激勵包容機制及公眾參與等方面，提出完善對策，努力提高西部地區(qū)循環(huán)經濟法治的質量和水平，為西部地區(qū)循環(huán)經濟可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。

（一）完善循環(huán)經濟相關立法

循環(huán)經濟確立了經濟發(fā)展的大方向，其發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，它不僅僅是一種經濟發(fā)展模式，實際也是一種法治經濟，需要通過不斷完善各級各類配套法律使西部地區(qū)循環(huán)經濟執(zhí)法做到有法可依，才能保證其健康發(fā)展。一是要盡快修改完善《循環(huán)經濟促進法》。除了該法面臨著與立法之初完全不同的經濟形勢之外，其也存在著政策化、抽象化、模糊化等問題，在實踐中操作性不強，在社會各方面力量的調動上乏力，應予以修改和完善。在該法的定位問題上，應當改為《循環(huán)經濟法》，通過明確循環(huán)經濟的法律內涵，規(guī)范循環(huán)經濟中各法律主體的權利義務關系，構建發(fā)展循環(huán)經濟激勵機制和力度，進一步減少政策性引導，增強實際操作性。二是要及時配套相關法律法規(guī)制度。如生產者責任延伸制度、發(fā)展循環(huán)經濟信貸支持法律制度［8］［11］、循環(huán)經濟規(guī)劃制度、廢棄物污染防治以及再生資源回收利用等配套制度等，尤其是能提高資源利用效率方面的制度應盡早出臺，其他各領域的配套制度制定也應及早擺上日程。三是盡快出臺明確的相關執(zhí)行標準。在一些重點行業(yè)，如水泥、鋼鐵、餐飲等行業(yè)的垃圾回收，應及時出臺再回收減量化方面的技術標準，增強執(zhí)法的可操作性，也便于西部地區(qū)的各級政府、市場、企業(yè)等及早廣泛參與進去。

（二）設立綜合性執(zhí)法協(xié)調服務機構

循環(huán)經濟發(fā)展涉及到生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、規(guī)劃、金融、財政、稅收等多個部門，需要各個部門齊抓共管及做好服務才能體現(xiàn)法治效果。目前，在西部地區(qū)，循環(huán)經濟法治還面臨著執(zhí)法協(xié)調不順暢、追究責任不夠及時、服務方面不夠高效等問題，西部地區(qū)地方政府應及時跟進機構改革，設立一個綜合性的執(zhí)法協(xié)調服務機構，做好日常的政務服務和綜合執(zhí)法工作，起到總協(xié)調和總抓手的作用。通過機構設立健全跨部門執(zhí)法信息共享機制；通過優(yōu)化行政執(zhí)法權責配置，明確各執(zhí)法部門的職責，進一步理順執(zhí)法主體和執(zhí)法責任劃分；通過強化領導，認真履行促進循環(huán)經濟發(fā)展保護及服務職責，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。除了在辦事流程方面建立“一個公章管審批”“最多跑一次”制度外，還要服務前移，在服務循環(huán)經濟方面進行服務創(chuàng)新，如設立派駐企業(yè)的專員，實行一對一服務，從項目審批到落地提供全方面的服務。

（三）創(chuàng)新激勵和包容機制

當前我國經濟發(fā)展進入新的階段，產能及發(fā)展動能更新加速，都導致企業(yè)面臨著前所未有的壓力，需要西部地區(qū)持一種相對開放包容的態(tài)度對待企業(yè)面臨的困難。一是西部地區(qū)地方政府要多渠道多方面進行激勵。在利用中央政府資金進行激勵的基礎上，西部地區(qū)地方政府也應主動加大財力投入和政策優(yōu)惠力度。比如在考核上，在企業(yè)循環(huán)經濟和環(huán)境指標均達標的情況下，要在融資稅收、信貸、政府采購等方面給予企業(yè)激勵和支持。二是西部地區(qū)執(zhí)法機關要探索包容機制。法律明確規(guī)定了不予處罰的情形，執(zhí)法部門就應該及時探索包容機制，對沒有造成實質性損害后果行為的要敢于包容，敢于擔當，為循環(huán)經濟的發(fā)展提供較為寬容的營商環(huán)境。三是西部地區(qū)要善于利用市場，激勵市場主體參與循環(huán)經濟。以前政府主導市場主體參與循環(huán)經濟的成分較多，導致市場主體參與自愿性不強、積極性不高，因此，西部地區(qū)要善于利用市場，如在商品包裝等方面，鼓勵人們使用節(jié)能低耗產品，通過消費者的喜好倒逼市場主體自愿參與到循環(huán)經濟的具體環(huán)節(jié)中。

（四）大力推進公眾參與

群眾的大力參與是循環(huán)經濟法治建設取得實效的關鍵。一是西部地區(qū)要創(chuàng)新引導公眾參與的工作機制。用更加便于傳播的方式和語言，更具有操作性的方式，讓群眾參與到循環(huán)經濟法治的實施之中。如鼓勵人們使用節(jié)能低耗產品，也可以借鑒德國實行的牛奶包裝瓶計入零售價，回收給超市再退還相應價款的制度，用具體的利益誘導，實實在在的推動循環(huán)經濟的實施。二是西部地區(qū)政府要解放思想。要牢固樹立“五大發(fā)展理念”，樹立正確的政績觀，正確處理生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和短期經濟發(fā)展的關系。西部地區(qū)有環(huán)境、技術的優(yōu)勢，在產業(yè)轉移中要守住底線，堅決把高污染的產業(yè)拒之門外。三是西部地區(qū)要做好循環(huán)經濟法制宣講工作。西部地區(qū)經濟起步晚，人民群眾對循環(huán)經濟和法治了解不夠深入，因此，循環(huán)經濟法制需要及時宣講，讓循環(huán)經濟和法治理念貫徹到人民群眾工作中，落實到具體事務上，在全社會形成良好的法治氛圍。四是要做好公眾參與的保障性措施。首先，西部地區(qū)地方政府可以探索設立公眾監(jiān)督員，對污染環(huán)境破壞生態(tài)等違反循環(huán)經濟發(fā)展的行為進行監(jiān)督，同時也要做好監(jiān)督員的人身安全保障工作。其次，要進一步明確公眾參與循環(huán)經濟事項的范圍，企業(yè)等市場主體要主動定期公開相關信息，以便接受公眾監(jiān)督。再次，公眾參與的程序和方式要進一步細化，探索實行獎勵性措施鼓勵公眾參與，倒逼市場主體在節(jié)能減排循環(huán)利用方面加大投入。