檢察機關(guān)加強生態(tài)環(huán)境司法保護研究

太原市迎澤區(qū)人民檢察院課題組

山西省太原市迎澤區(qū)人民檢察院，山西 太原 030000

一、檢察機關(guān)開展生態(tài)環(huán)境司法保護的手段

（一）重拳出擊，嚴懲破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪

《中華人民共和國刑法》第六章第六節(jié)規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪，污染環(huán)境、非法處置進口的固體廢物、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物、濫伐林木等犯罪行為均在其列。檢察機關(guān)面對破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為，首先是履行批捕、起訴的職能，以高壓態(tài)勢從嚴打擊犯罪，對社會影響大、群眾反映強烈的破壞生態(tài)環(huán)境犯罪，特別是重大環(huán)境污染事故，采取提前介入的方式引導(dǎo)取證，做到依法快捕快訴，形成對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪分子的強大威懾力。同時，檢察機關(guān)還可以開展立案監(jiān)督，監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌破壞環(huán)境犯罪案件，監(jiān)督公安機關(guān)立案，防止出現(xiàn)有案不移、有案不立、以罰代刑等問題。

破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞具有一定程度的不可逆性、潛伏性和連續(xù)性，如果得不到及時的修復(fù)，不僅影響當(dāng)代人的權(quán)利，更可能危及代際公平和權(quán)利［1］。為貫徹落實生態(tài)檢察恢復(fù)性司法理念，各地檢察機關(guān)探索使用以勞代償、補植復(fù)綠、打造公益林等多種方式追究行為人的責(zé)任，既讓行為人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任，又起到了現(xiàn)身說法的警示作用。

（二）精準監(jiān)督，切實做強公益訴訟檢察工作

檢察公益訴訟作為新興事物，2015年7月開始在北京、內(nèi)蒙古、吉林等地正式啟動試點工作，2017年7月在全國檢察機關(guān)全面鋪開，經(jīng)過五年的實踐與探索，已經(jīng)取得了長足的進展。公益訴訟分為行政公益訴訟與民事公益訴訟，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條對此項工作進行了專門規(guī)定，明確了人民檢察院發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟；發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟，具體而言，民事公益訴訟的訴訟請求可以包含要求行為人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等一種或多種責(zé)任。

線索發(fā)現(xiàn)難、來源渠道窄曾是制約公益訴訟檢察工作發(fā)展的最大難題，對此，檢察機關(guān)采取了多種務(wù)實創(chuàng)新的舉措，如聘任人大代表、政協(xié)委員、律師等熱心公益人士作為公益觀察員提供線索、構(gòu)建“網(wǎng)格化+公益訴訟”信息共享模式、鏈接12345便民服務(wù)熱線信息數(shù)據(jù)等，多路并進，基本解決了公益訴訟案件線索少的難題。但是，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件范圍包含大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、破壞動植物生存環(huán)境、破壞海洋生態(tài)環(huán)境等多種污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，案多人少的矛盾、污染環(huán)境的行為具有反復(fù)性、行政機關(guān)整改簡單化等問題逐漸凸顯，仍需在今后的工作中進一步完善。

（三）多措并舉，推動形成生態(tài)環(huán)境保護合力

1.支持社會組織提起公益訴訟

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以成為訴訟主體，向法院提起訴訟，如自然之友訴現(xiàn)代汽車尾氣污染達成公益信托協(xié)議案，該案已入選第九屆（2019年度）十大公益訴訟案。2019年7月，最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立五周年新聞發(fā)布會上公布了一組數(shù)據(jù)，2015年1月修訂后的環(huán)境保護法實施以來，依法受理社會組織提起的民事公益訴訟案件298件，審結(jié)119件；從2015年7月檢察機關(guān)提起公益訴訟試點開展以來，依法受理檢察公益訴訟案件3964件，審結(jié)2796件。從數(shù)據(jù)的對比中可以看出，檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件數(shù)量遠遠高于社會組織，其主要原因是，社會組織在提起訴訟時面臨專業(yè)能力、訴訟成本、資源分配等諸多問題。依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，社會組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴，檢察機關(guān)助力社會組織提起訴訟，整合辦案資源，對于推進環(huán)境民事公益訴訟落到實處具有重要意義。

2.做好行政爭議化解工作

行政機關(guān)與行政相對人就環(huán)境保護問題形成行政爭議，在此過程中檢察機關(guān)可以及時介入，積極開展審前調(diào)解工作，通過征詢雙方意見，在查清案件事實、準確適用法律、耐心釋法說理、綜合運用監(jiān)督方式的基礎(chǔ)上，前移矛盾化解端口，將行政爭議化解在審前，節(jié)約司法資源，在推進環(huán)境綜合治理中體現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)。

3.深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督

在行政機關(guān)作出行政決定后，行政相對人拒不履行該行政決定確定的義務(wù)，在法定期限內(nèi)又不提起行政復(fù)議和行政訴訟，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。檢察機關(guān)依法對人民法院行政非訴執(zhí)行的受理、審查、裁定、實施等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，以促進人民法院公正司法和行政機關(guān)依法行政，維護被執(zhí)行人的合法權(quán)益。

二、檢察機關(guān)開展生態(tài)環(huán)境司法保護的難點與困境

（一）環(huán)保法治宣傳力度有待強化

發(fā)生諸多破壞生態(tài)環(huán)境違法及犯罪行為，群眾缺乏環(huán)保意識是主要原因之一。部分群眾與企業(yè)生產(chǎn)者對大自然的敬畏不足，片面追求經(jīng)濟效益，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重損害，更有甚者法律觀念淡薄，已觸犯刑法卻不自知，其他群眾對于未直接損害個人利益的行為舉報積極性不高，維權(quán)意識不強。如最常見的非法傾倒大量垃圾污染環(huán)境的行為，行為人多采取夜間行動、分散堆放的方式，作業(yè)地點選擇在遠離市區(qū)的村鎮(zhèn)與山林中，垃圾堆積后用黃土覆蓋，分層碾壓，形成多座名副其實的“垃圾山”，行為人因利益驅(qū)動實施非法傾倒垃圾的行為，當(dāng)?shù)卮迕癖в惺虏魂P(guān)己、高高掛起的態(tài)度，甚至有利益牽扯而不予舉報，導(dǎo)致違法犯罪打擊存在困難。檢察機關(guān)公益訴訟職能不被多數(shù)群眾所知曉，社會認知度和公眾參與度較低，亟須加強宣傳力度以暢通與群眾的溝通渠道。

（二）司法鑒定機制有待健全

生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定是檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵證據(jù)和重要輔助手段，但是鑒定機構(gòu)數(shù)量少且分布不均、鑒定周期長、費用高等問題依然存在，尤其是對生態(tài)修復(fù)補償金的鑒定方法及標(biāo)準等缺失統(tǒng)一標(biāo)準，嚴重影響了檢察機關(guān)辦理該類案件的質(zhì)效。如某非法收購珍貴瀕危野生動物案，涉案綠海龜已由野生動物救護中心予以接收，并放于動物館中進行隔離飼養(yǎng)，經(jīng)鑒定，該綠海龜總價值為十萬余元，但是檢察機關(guān)確定賠償責(zé)任時，生態(tài)修復(fù)補償金的認定金額成為最大難題。非法捕獵、收購珍貴瀕危野生動物，該野生動物未死亡的，實踐中普遍存在三種做法，第一種是直接依據(jù)涉案野生動物的價值確定生態(tài)修復(fù)補償金的計算標(biāo)準，支持此種做法的有全國海事法院受理的第一起涉海龜?shù)拿袷鹿嬖V訟案，該案例認為，國家關(guān)于野生動物價值的認定標(biāo)準是綜合考慮了水生野生動物物種經(jīng)濟、研究、生態(tài)、社會、遺傳資源等各方面的價值，從而規(guī)定國家二級保護動物的價值按該動物物種資源保護費的6倍計算，涵蓋了野生動物資源和海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需的費用支出；第二種做法是對于放生的野生動物活體價值不計入野生動物資源損失和生態(tài)修復(fù)損失，僅對野生動物死體根據(jù)其鑒定價值計算生態(tài)修復(fù)金額；第三種是借助專家意見，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，確定生態(tài)資源受損狀況和賠償數(shù)額，如江蘇省常州市金壇區(qū)人民檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品刑事附帶民事公益訴訟案即是此種做法。三種不同的計算方式，得出截然不同的生態(tài)修復(fù)補償金的金額，由于缺失統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準，加之鑒定機構(gòu)和專家難以滿足案件辦理需求，可能導(dǎo)致出現(xiàn)鑒定空位的現(xiàn)象，失去最佳辦案時機。

（三）行政機關(guān)職能有待明晰

長期以來，我國關(guān)于執(zhí)法事項和執(zhí)法主體的規(guī)定散見于多部法律法規(guī)中，導(dǎo)致部門之間職責(zé)分散交叉、多頭重復(fù)執(zhí)法的問題突出。如《中華人民共和國水法》第十二條、第六十六條規(guī)定了縣級以上地方人民政府水行政主管部門對水資源的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，在渠道內(nèi)堆放阻礙行洪的物體的，由該部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)處罰；但是根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第九條、第八十五條的規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在渠道堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的，由該部門作出處罰。兩個行政機關(guān)對于渠道內(nèi)堆放污染物的行為均負有統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，職責(zé)交叉重復(fù)，易出現(xiàn)相互推諉的問題。

（四）兩法銜接平臺有待完善

當(dāng)前各地檢察機關(guān)均與相關(guān)行政機關(guān)建立了“兩法銜接”工作機制，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，該機制大多停留在文件上、紙面上，平臺虛置，數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的“信息孤島”現(xiàn)象依然存在，案件在行政機關(guān)、檢察機關(guān)與審判機關(guān)之間的流轉(zhuǎn)并未達到信息共享的預(yù)期效果，無法滿足辦案需求。究其原因，一方面是行政機關(guān)擔(dān)心其作出的行政決定、行政處罰等全部進入司法監(jiān)督視角，暴露出監(jiān)管問題可能會被問責(zé)，加之行政執(zhí)法信息錄入煩瑣，故在提供案件信息時有所取舍，不愿意與檢察機關(guān)達成更深層次的合作［2］；另一方面，行政執(zhí)法與刑事司法取證標(biāo)準不一，出現(xiàn)銜接不暢、取證難的問題，線索信息不能轉(zhuǎn)化為刑事案件，無法進入刑事訴訟環(huán)節(jié)。

（五）檢察建議剛性有待提升

截至2020年10月，最高檢堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向，共向有關(guān)國家機關(guān)制發(fā)4份檢察建議，分別是針對校園安全管理不到位、民事送達程序違法、強化金融違法犯罪行政監(jiān)管不足、“窨井蓋吃人”問題四個方面，每一份檢察建議都發(fā)揮了良好的示范引領(lǐng)作用，將“軟監(jiān)督”做到了剛性。但是，省市區(qū)三級檢察機關(guān)仍以公益訴訟案件數(shù)量作為重要的考核指標(biāo)，在一個辦案部門負責(zé)民事、行政、公益訴訟“三大檢察”的現(xiàn)狀下，檢察官容易走入“唯數(shù)據(jù)論”的誤區(qū)，案件數(shù)量考核的“指揮棒”一定程度上影響了案件的質(zhì)量和效果，導(dǎo)致檢察建議剛性不強。同時，檢察建議本身是柔性的監(jiān)督方式，不具有法律保障的強制力，其性質(zhì)和定位制約了其剛性的提升。

三、加強檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境司法保護力度的完善路徑

（一）加強法治宣傳，濃厚環(huán)保氛圍

檢察機關(guān)要積極開展進社區(qū)、進企業(yè)、進學(xué)校等法治宣傳活動，深入相關(guān)行政機關(guān)和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，采取發(fā)放宣傳手冊、現(xiàn)場宣講等多種方式，并通過廣播電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、兩微一端等媒體，結(jié)合實際辦理的典型案例，以案釋法，反復(fù)宣傳，必要時多部門聯(lián)合開展宣傳活動，建立生態(tài)環(huán)境保護多維宣傳機制，形成各部門分工負責(zé)、各司其職、齊抓共管的普法工作格局，引導(dǎo)群眾和企業(yè)生產(chǎn)者提高環(huán)保意識和法治意識，共同參與生態(tài)文明建設(shè)。

（二）強化協(xié)調(diào)溝通，形成保護合力

生態(tài)環(huán)境保護工作涉及部門眾多，專業(yè)性強，法律法規(guī)具有分散性特征，僅憑檢察機關(guān)單兵作戰(zhàn)不是良策，需要多管齊下，推動形成生態(tài)環(huán)保工作“一盤棋”格局，才能達到良好效果。檢察機關(guān)要主動到生態(tài)環(huán)境局、城鄉(xiāng)管理局、林業(yè)局、國土資源局等部門進行調(diào)研走訪，就信息共享、聯(lián)席會議、案卷查閱等問題達成共識，建立健全保護生態(tài)環(huán)境的長效工作機制，確保制度供給到位，同時了解各單位行政執(zhí)法情況及問題所在，并就辦案中的專業(yè)性問題開展雙向咨詢，更新理念，統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準，督促行政機關(guān)正確把握經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的平衡關(guān)系，形成生態(tài)環(huán)境保護合力。

（三）推進辦案一體化，掀起全面攻勢

生態(tài)環(huán)境檢察專項工作分散在檢察機關(guān)各部門之間，刑事案件與公益訴訟案件的辦理分屬不同部門，由不同檢察官具體承辦，案件信息無法達到無縫銜接的效果，建議仿效未成年人檢察部門與公益訴訟部門聯(lián)合辦案的機制，探索建立生態(tài)環(huán)境辦案組，囊括刑事、民事及行政、公益訴訟檢察職能，使生態(tài)檢察工作走向?qū)I(yè)化道路，集中辦理一批典型案例，積極回應(yīng)群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求和關(guān)切。

（四）統(tǒng)一鑒定標(biāo)準，規(guī)范辦案環(huán)節(jié)

司法鑒定作為辦理破壞生態(tài)環(huán)境案件中的一個重要環(huán)節(jié)，諸多問題層出不窮，應(yīng)出臺相關(guān)法律法規(guī)，從國家層面推進環(huán)境損害司法鑒定機制的構(gòu)建，統(tǒng)籌發(fā)揮各類技術(shù)鑒定機構(gòu)的作用，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定行為及收費標(biāo)準［3］。鑒定費用通常需要檢察機關(guān)先行墊付，沒有鑒定經(jīng)費保障，生態(tài)環(huán)境司法保護工作難以深入，建議給予環(huán)境保護辦案經(jīng)費專項預(yù)算，促進環(huán)境損害司法鑒定中相關(guān)問題的盡快解決。

（五）緊盯效果落實，提升建議剛性

打鐵還需自身硬，增強檢察建議的剛性不在于增加提出數(shù)量，而在于精、準、實，注重對一類問題的總結(jié)分析，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞，解決一批問題，一份說理充分的檢察建議書能夠凸顯檢察機關(guān)的作為，樹立檢察機關(guān)的權(quán)威和良好的社會形象。最高人民檢察院張軍檢察長曾表示：“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實情況。不管是一年、兩年都要督”，要經(jīng)常性地回頭看，緊盯效果，持續(xù)督促行政機關(guān)依法全面履職，確保檢察建議的質(zhì)量高、效果好，以此提升檢察建議的剛性。