借鑒浙江府院聯(lián)動(dòng)經(jīng)驗(yàn) 助力遼寧破產(chǎn)重整項(xiàng)目

陸云霞 孔祥雪

北京大成（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所，遼寧 沈陽(yáng) 110063

一、破產(chǎn)審判中“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的提出

進(jìn)入2020年，新冠肺炎疫情的發(fā)展與防控逐漸進(jìn)入“阻擊戰(zhàn)”，因防控疫情的特殊需要，2020年上半年度全國(guó)多個(gè)領(lǐng)域的眾多企業(yè)均受到不同程度的波及，市場(chǎng)化的企業(yè)再生（退出）通道和資源重置（流動(dòng)）機(jī)制成為后疫情時(shí)代的一大需求，由此加速了破產(chǎn)“市場(chǎng)化”的進(jìn)程。如何使破產(chǎn)企業(yè)迅速盤(pán)活，恢復(fù)企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力，變得尤為重要。為此，由司法與行政共同架構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的實(shí)施機(jī)制——“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。最高人民法院于2018年3月發(fā)布的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》中首次提出了“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，并要求：“人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計(jì)劃草案制定中的困難與問(wèn)題”。

從“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的作用和應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，市場(chǎng)化破產(chǎn)將破產(chǎn)管理職能從原則上賦予了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，大幅削減了行政權(quán)力對(duì)破產(chǎn)程序的影響，但也導(dǎo)致了政府對(duì)破產(chǎn)衍生社會(huì)問(wèn)題的解決失去動(dòng)力，為替代清算組管理人解決此項(xiàng)協(xié)調(diào)困難問(wèn)題，使政府不再以主體身份參與到破產(chǎn)程序中，但仍作為一種配套保障的力量存在，“府院聯(lián)動(dòng)”應(yīng)運(yùn)而生。在司法實(shí)踐中，我國(guó)各個(gè)地方已基本逐步建立政府與法院的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由最開(kāi)始的“一事一議”機(jī)制向“常態(tài)化”工作機(jī)制轉(zhuǎn)換，雙向配合，明顯地提高了破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量和效率①。當(dāng)然，“府院聯(lián)動(dòng)”也并不是已然完備的機(jī)制，仍然存在著諸多需要解決的問(wèn)題，需要進(jìn)一步探尋和完善。

二、破產(chǎn)審判中“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的必要性

“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是法院和地方黨委及政府在破產(chǎn)審判實(shí)踐中，依照實(shí)際情況和經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建出來(lái)的工作機(jī)制。其間，司法居于程序引導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)市場(chǎng)談判的約束激勵(lì)和市場(chǎng)決策的裁判監(jiān)督；行政居于社會(huì)配套，在尊重市場(chǎng)決策和司法裁判的基礎(chǔ)上，與地方黨委和政府建立溝通支持，發(fā)展常態(tài)化的法院與政府溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能保證破產(chǎn)重整工作的有效推進(jìn)。

（一）有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)警機(jī)制及破產(chǎn)企業(yè)高效盤(pán)活重生

受疫情影響，不良貸款不斷出現(xiàn)，逃廢債行為時(shí)有發(fā)生，抵押物價(jià)值大幅縮水，銀行不同程度地抽壓貸款。在此種嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，常態(tài)化“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的有效建立與健全落實(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)案件服務(wù)與預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)厲打擊逃廢債機(jī)制等制度，借助府院信息共享交流平臺(tái)的功能，防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制能夠突出市場(chǎng)主導(dǎo)并貫徹落實(shí)中央政府關(guān)于推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)審判的決策部署，也需積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，如評(píng)估清算公司、資產(chǎn)管理公司在破產(chǎn)程序中對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)各方面資產(chǎn)的核查等，促使破產(chǎn)重整后的企業(yè)能盡快煥發(fā)生機(jī)、破產(chǎn)清算后的企業(yè)能盡快市場(chǎng)出清。

近些年，溫州遭遇了由民間借貸風(fēng)波引發(fā)的債務(wù)危機(jī)的重創(chuàng)后，社會(huì)各界、黨委政府積極迎戰(zhàn)，為全國(guó)的破產(chǎn)工作開(kāi)創(chuàng)了破產(chǎn)重整的“溫州模式”。政府層面中共溫州市委開(kāi)展專題會(huì)議就推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)處置工作有關(guān)具體問(wèn)題的解決辦法出臺(tái)執(zhí)行意見(jiàn)。涉及內(nèi)容如：關(guān)于企業(yè)重整前所開(kāi)立的基本戶的撤立問(wèn)題；關(guān)于合力打擊逃廢債行為的問(wèn)題；關(guān)于重整企業(yè)稅務(wù)登記證變更的問(wèn)題等。法院層面溫州市中級(jí)人民法院印發(fā)《關(guān)于試行簡(jiǎn)化破產(chǎn)案件審理程序的會(huì)議紀(jì)要》的通知、《溫州市市級(jí)企業(yè)破產(chǎn)援助資金管理和使用辦法》等文件。由此，由司法引路，做到合理規(guī)劃及有效地幫助解決破產(chǎn)企業(yè)的融資及使用問(wèn)題。

“溫州模式”創(chuàng)造了在五年內(nèi)審結(jié)案件670件，產(chǎn)能出清500余家僵尸企業(yè)，合理地運(yùn)用政府這只“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)相配合，由法院指引司法程序，促成海鶴藥業(yè)、莊吉集團(tuán)等44家企業(yè)重整、清算成功，發(fā)布虛假破產(chǎn)十大典型案例，清理企業(yè)債權(quán)債務(wù)261.4億元，化解不良資產(chǎn)117.5億元，追回破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)4.0億元的佳績(jī)。做到了有效處置僵尸企業(yè)廢債，快速高效地盤(pán)活破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)。

（二）促進(jìn)妥善維穩(wěn)破產(chǎn)企業(yè)多方問(wèn)題

進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)不僅僅在資產(chǎn)、債務(wù)方面有困難，在企業(yè)與行政部門(mén)有關(guān)的各程序方面仍存在諸多問(wèn)題。此時(shí)，人民政府行政權(quán)力的適當(dāng)介入，從社會(huì)本位角度，調(diào)配各項(xiàng)社會(huì)資源、處理公共行政事務(wù)的作用至關(guān)重要。在破產(chǎn)程序中存在大量的職工安置、土地所有權(quán)處置等問(wèn)題，而這些問(wèn)題的解決離不開(kāi)政府的支持。在這種前提下，建立健全暢通的常態(tài)化“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，可以有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，使企業(yè)和人民即使在疫情影響的環(huán)境下，仍然可以安定生活、煥發(fā)生機(jī)，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有重大意義。

以紹興“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制為例，2016年紹興市人民政府辦公室印發(fā)了《紹興市企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)處置工作機(jī)制（試行）》。該工作機(jī)制涉及發(fā)改委、人力社保局等25個(gè)政府職能部門(mén)，涵蓋了職工安置、稅收工商處理、重整后信用修復(fù)等八大方面內(nèi)容，并明確了各部門(mén)的協(xié)調(diào)程序。實(shí)踐中的紹興“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制主要采取的是府院聯(lián)席會(huì)議的方式，如紹興中院審理的浙江玻璃破產(chǎn)系列案，政府解困工作組甚至在法院受理破產(chǎn)案件的2年之前既已成立，負(fù)責(zé)涉困企業(yè)的清產(chǎn)核資、民生解困方案的制訂等工作。同時(shí)，政府部門(mén)仍參與進(jìn)入破產(chǎn)程序后的相關(guān)工作，包括協(xié)調(diào)金融債權(quán)平移，幫助解決企業(yè)各項(xiàng)幫扶措施，協(xié)調(diào)支持債權(quán)人會(huì)議的順利進(jìn)行等，使得破產(chǎn)企業(yè)的各項(xiàng)工作不論是在進(jìn)入破產(chǎn)程序之前還是之后都得以順利進(jìn)行。

三、遼寧省“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）合理利用“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，助力重整成功

2020年以來(lái)，受新冠肺炎疫情和金融危機(jī)影響，全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一直呈下滑趨勢(shì)，遼寧省各級(jí)府院為落實(shí)黨中央關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，在支持融資發(fā)展工作、強(qiáng)化審判執(zhí)行等方面提出了因地制宜的政策和理念。筆者以親身參與的遼寧大型國(guó)有集團(tuán)企業(yè)的破產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)例為例，闡明此兩個(gè)項(xiàng)目在重整進(jìn)程中體現(xiàn)的高效，均離不開(kāi)“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下政府與法院之間的大力協(xié)調(diào)與支持。

沈陽(yáng)機(jī)床（集團(tuán)）有限責(zé)任公司和沈陽(yáng)機(jī)床股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱沈陽(yáng)機(jī)床）和北方重工集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱北方重工）作為國(guó)有控股企業(yè)，沈陽(yáng)市委、市政府在其破產(chǎn)重整推進(jìn)過(guò)程中，確實(shí)充分發(fā)揮了協(xié)調(diào)保障作用，成立駐場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組，積極協(xié)調(diào)國(guó)家部委、機(jī)關(guān)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予外部環(huán)境支持，以多種方式自上而下推動(dòng)與金融債權(quán)人的溝通工作；提供平臺(tái)為標(biāo)的企業(yè)徹底解決“三供一業(yè)”問(wèn)題，代管內(nèi)退、工傷和大病職工，保障人員安置，兜底受讓擬剝離資產(chǎn)、解決資產(chǎn)處置問(wèn)題；在調(diào)度政府力量做好維穩(wěn)方面，通過(guò)調(diào)劑資源、給予優(yōu)惠政策等多種方式協(xié)調(diào)解決債權(quán)分配，極大地減少了破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)程序中遇到的各類行政化問(wèn)題。在北方重工重整案中，政府協(xié)調(diào)各方制定、采用了“困境企業(yè)重整+上市公司混改+聯(lián)動(dòng)引入戰(zhàn)略投資者搭配”的創(chuàng)新性戰(zhàn)略②；沈陽(yáng)機(jī)床重整則是以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，承擔(dān)工業(yè)母機(jī)制造和裝備的任務(wù)，逐漸完成向工業(yè)服務(wù)商的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

在上述兩個(gè)大型國(guó)有集團(tuán)企業(yè)的破產(chǎn)案件中，沈陽(yáng)中院在與地方政府互相協(xié)調(diào)互助的環(huán)境下，具體保障破產(chǎn)企業(yè)在法律框架內(nèi)的程序執(zhí)行。在北方重工重整案中提出了以解決問(wèn)題為目的，將市場(chǎng)化和法治化結(jié)合，制定科學(xué)靈活和多效創(chuàng)新的審判路徑，以政府的行政力量為抓手，創(chuàng)造了北方地區(qū)引入商業(yè)銀行共益?zhèn)约皣?guó)內(nèi)上市公司改制和重整戰(zhàn)略投資人聯(lián)合推進(jìn)的首例，實(shí)現(xiàn)了“引資”和“引制”的雙結(jié)合，達(dá)到了引入資本對(duì)轉(zhuǎn)換機(jī)制的促進(jìn)作用。而在沈陽(yáng)機(jī)床重整案中，沈陽(yáng)中院采取了“集團(tuán)公司整體重整、股份公司單體重整、全部重整主體協(xié)調(diào)審理”的模式，極大地提高了債權(quán)清償率，50萬(wàn)元以下小額債權(quán)全額清償，有效地提升了重整效率和穩(wěn)定債權(quán)人情緒；同時(shí)，探索多元化的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置路徑，處置方式從單一銷(xiāo)售向多元處置轉(zhuǎn)變，融資渠道從政府墊資向市場(chǎng)融資轉(zhuǎn)變。

（二）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制在破產(chǎn)實(shí)踐中尚需進(jìn)一步完善

1.“府院聯(lián)動(dòng)”常態(tài)化、制度化的機(jī)構(gòu)少

總體來(lái)看，遼寧省內(nèi)目前“府院聯(lián)動(dòng)”協(xié)調(diào)破產(chǎn)工作的制度化機(jī)制仍不完善，未將司法裁判與行政執(zhí)法之間的職權(quán)聯(lián)動(dòng)——將司法引導(dǎo)與行政配套很好地相銜接，基本處于解決遇到的具體問(wèn)題的工作模式（例如前述的北方重工和沈陽(yáng)機(jī)床兩個(gè)破產(chǎn)案件中所設(shè)立的臨時(shí)性督進(jìn)府院機(jī)構(gòu)）。由此，在破產(chǎn)程序中所處理的事項(xiàng)較為片段，不具有較多的連續(xù)性，一般不具有在疫情經(jīng)濟(jì)環(huán)境下尋找適合遼寧企業(yè)的破產(chǎn)模式及大方向的能力，影響破產(chǎn)的整體進(jìn)程和社會(huì)效果。

2.忽視事前研判而偏重事后解決

承上所述，目前在遼寧省范圍內(nèi)，政府針對(duì)破產(chǎn)案件處于僅成立臨時(shí)性督辦工作組的形式，無(wú)常態(tài)化的辦事模式，沒(méi)有形成大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府信息資源整合化的處理方式，對(duì)于各企業(yè)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)以及是否需政府調(diào)節(jié)無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查與研判，故而，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制存在對(duì)事前調(diào)研、監(jiān)管不足，和對(duì)府院信息資源的建設(shè)管理表面化的問(wèn)題，而僅僅偏重于針對(duì)破產(chǎn)發(fā)生后的企業(yè)進(jìn)行扶持和協(xié)助。政府部門(mén)未能發(fā)揮行政管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)能，未來(lái)的“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制應(yīng)當(dāng)更加充分地利用金融管理部門(mén)、稅務(wù)管理部門(mén)等市場(chǎng)監(jiān)督管理職能部門(mén)，搜集市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)信息資源，形成對(duì)營(yíng)運(yùn)不正常的、對(duì)市場(chǎng)有較大影響的企業(yè)的破產(chǎn)預(yù)警和識(shí)別機(jī)制。

3.數(shù)據(jù)共享平臺(tái)尚未建立

如我國(guó)大部分省市一樣，遼寧省內(nèi)政府部門(mén)依靠各部門(mén)職能掌握著大量企業(yè)的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，在與企業(yè)破產(chǎn)后息息相關(guān)的勞動(dòng)社保、行政稅務(wù)等多個(gè)方面具有可統(tǒng)籌信息的巨大長(zhǎng)處，同時(shí)，政府也有足夠的能力將各政府部門(mén)的大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代信息技術(shù)引入破產(chǎn)程序當(dāng)中，搭建與破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)程序中可遇到的所有政府部門(mén)的信息平臺(tái)，再輔之以企業(yè)涉法涉訴、涉執(zhí)司法大數(shù)據(jù)，基本能夠預(yù)判出企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)和有無(wú)破產(chǎn)可能。但在當(dāng)前“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中可共享政府信息資源與司法審執(zhí)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建立，也并無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，使這一整體構(gòu)想落地。

四、完善“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的舉措建議

（一）專門(mén)聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)提供政策支持

借鑒前文所述的紹興、溫州的重整、清算模式取得的突出的示范效應(yīng)，可在遼寧破產(chǎn)程序中建立聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)和辦公室，遵循“政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管控與事務(wù)協(xié)調(diào)，法院主導(dǎo)司法程序”的一體化處理模式，幫助協(xié)調(diào)解決維穩(wěn)、稅收優(yōu)惠、職工安置等方面的問(wèn)題。

根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)所欠繳的稅款是優(yōu)于普通債權(quán)而受償?shù)?，但由于破產(chǎn)企業(yè)資金和資產(chǎn)嚴(yán)重短缺，處于多數(shù)群體的普通債權(quán)往往得不到清償或清償比例極低。鑒于此，出臺(tái)關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)稅收減免及政府補(bǔ)貼的政策措施，一方面，對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)的稅費(fèi)繳納，進(jìn)行政策性減免；另一方面，利用政府補(bǔ)貼設(shè)立破產(chǎn)援助專項(xiàng)資金，或可探索建立多渠道籌資機(jī)制，用于職工安置和順利重整。

（二）搭建大數(shù)據(jù)共享研判機(jī)制預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)與政府、法院溝通，形成嚴(yán)密的網(wǎng)狀組織辦事機(jī)構(gòu)，及時(shí)傳遞破產(chǎn)預(yù)判信息，提前尋求府院協(xié)調(diào)。同時(shí)，聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)應(yīng)定期梳理和分析法院及政府部門(mén)涉及破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)據(jù)信息，從中提煉出引發(fā)企業(yè)債務(wù)危機(jī)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和節(jié)點(diǎn)，定期通報(bào)破產(chǎn)審判處置工作情況，歸納、推行有利方法和經(jīng)驗(yàn)。如稅務(wù)局、銀保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)監(jiān)督定時(shí)查繳各企業(yè)欠稅、金融債務(wù)記錄信息等。根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行匯總，必要時(shí)創(chuàng)建動(dòng)態(tài)的危困企業(yè)名冊(cè)，發(fā)布預(yù)警信息，主動(dòng)防御風(fēng)險(xiǎn)。由此，通過(guò)政府的提前干預(yù)，可以幫助識(shí)別、審查企業(yè)，分析是否采取或幫扶，或破產(chǎn)清算，或重整的措施。

（三）聯(lián)合構(gòu)建破產(chǎn)案件監(jiān)督、懲戒機(jī)制

一方面，對(duì)破產(chǎn)案件中惡意逃廢債、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法違規(guī)的行為責(zé)任人建立信用黑名單制度，并納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，限制行為責(zé)任人的生產(chǎn)生活。在破產(chǎn)程序中利用“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的充分發(fā)揮，通過(guò)構(gòu)建公安、府院、銀行多方參與的失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和運(yùn)用公安刑偵手段排查違法債權(quán)；另一方面，對(duì)破產(chǎn)工作開(kāi)展不力的企業(yè)人員甚至政府人員，利用上級(jí)機(jī)關(guān)及紀(jì)委力量，進(jìn)行問(wèn)責(zé)機(jī)制；同時(shí)，充分發(fā)揮人民群眾輿論監(jiān)督的外部力量，運(yùn)用各類媒體作用，實(shí)時(shí)跟進(jìn)各政府機(jī)關(guān)、各級(jí)法院及破產(chǎn)企業(yè)的程序進(jìn)展情況，營(yíng)造公開(kāi)透明的輿論環(huán)境。

注釋：

①杜萬(wàn)華.積極推進(jìn)我國(guó)破產(chǎn)審判工作邁上新臺(tái)階［N］.人民法院報(bào)，2018-10-31（5）.

②鄭志斌.發(fā)揮破產(chǎn)重整機(jī)制助力營(yíng)商環(huán)境建設(shè)——東北大型企業(yè)涅槃重生之路［N］.中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞，2020-03-04（7）.