行政派出機(jī)關(guān)的法律地位

潘亞楠

河南檢察職業(yè)學(xué)院，河南 新鄭 451191

在現(xiàn)實(shí)中，各種行政派出機(jī)關(guān)以及形似的“行政派出機(jī)關(guān)”卻在履行著實(shí)際的管理職能。但迄今為止尚未有法律對(duì)行政派出機(jī)關(guān)的法律地位、權(quán)源、具體職責(zé)以及其與設(shè)立機(jī)關(guān)的關(guān)系等做出明確規(guī)定。這種狀況導(dǎo)致行政派出機(jī)關(guān)“職權(quán)界限不明、執(zhí)法程序混沌”，有的行政派出機(jī)關(guān)大包大攬地“包打天下”，而相關(guān)政府和部門乘機(jī)推脫職責(zé)、不作為；有的行政派出機(jī)關(guān)礙于監(jiān)管于法無(wú)據(jù)，便通過(guò)委托執(zhí)法“借殼上市”；還有的行政派出機(jī)關(guān)假借“無(wú)權(quán)”而“無(wú)為”，消極怠慢。這既有悖于行政法治原則，也不利于充分地發(fā)揮其作用。探討行政派出機(jī)關(guān)的法律地位，旨在正確認(rèn)識(shí)與對(duì)待行政派出機(jī)關(guān)，引導(dǎo)其依法行政。

一、行政派出機(jī)關(guān)的內(nèi)涵

（一）行政派出機(jī)關(guān)的概念

關(guān)于行政派出機(jī)關(guān)，有的認(rèn)為是指“一級(jí)政府設(shè)立的派出組織，如行政公署、區(qū)公所和街道辦事處”［1］；有的認(rèn)為是指“依法設(shè)立的，由某級(jí)人民政府派出并代表該人民政府，以自己的名義獨(dú)立行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)”［2］。兩種觀點(diǎn)均是基于《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，將設(shè)立機(jī)關(guān)限于特定地方政府，且沒(méi)有限定其設(shè)立程序。然而，這并不符合近年來(lái)的立法實(shí)踐，也不利于實(shí)際的行政管理。首先，除了地方政府，一些部門系統(tǒng)內(nèi)也設(shè)置有派出機(jī)關(guān)。其次，現(xiàn)代行政派出機(jī)關(guān)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)自身設(shè)立程序的正當(dāng)性與合法性，否則其資格地位與行為效力便會(huì)受到質(zhì)疑。行政派出機(jī)關(guān)宜界定為特定行政機(jī)關(guān)經(jīng)一定程序在特定行政區(qū)域設(shè)立的以其自身名義行使特定行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。

（二）行政派出機(jī)關(guān)的特征

1.法定性

根據(jù)行政法治原則，行政派出機(jī)關(guān)之所以能夠以其名義行使行政職權(quán)和做出行政行為，是因其經(jīng)依法授權(quán)，并按法定程序設(shè)立。一是設(shè)立機(jī)關(guān)法定，即非經(jīng)法律規(guī)定不得設(shè)立行政派出機(jī)關(guān)。二是設(shè)立形式法定，即行政派出機(jī)關(guān)設(shè)立的依據(jù)必須是法律、法規(guī)和規(guī)章以上的法律文件。三是設(shè)立程序法定，即設(shè)立行政派出機(jī)關(guān)須經(jīng)特定機(jī)關(guān)依照特定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)，否則不得設(shè)立或者設(shè)立無(wú)效。四是職權(quán)范圍法定，即行政派出機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍與界限必須依法明確限定與公示。

2.職權(quán)附屬性

從權(quán)源上看，行政派出機(jī)關(guān)職權(quán)一般并非直接源于法律規(guī)定或者權(quán)力機(jī)關(guān)賦予，而是源于其設(shè)立機(jī)關(guān)的授權(quán)。從其與設(shè)立機(jī)關(guān)的關(guān)系看，它們不僅是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而且設(shè)立機(jī)關(guān)的要求與指令是其必須落實(shí)的工作要求，與地方政府不同的是它相對(duì)缺乏自主性，在一定意義上是代表設(shè)立機(jī)關(guān)對(duì)特定區(qū)域的特定事項(xiàng)進(jìn)行管理與監(jiān)督。

3.資格獨(dú)立性

資格獨(dú)立性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是具有行政主體資格，能夠以自己的名義獨(dú)立行使行政職權(quán)?！缎姓?fù)議法》第13條第2款規(guī)定，省、自治區(qū)政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)可以作為獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理以其所屬的縣級(jí)地方人民政府為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，并做出決定。二是能夠?qū)ψ龀龅木唧w行政行為承擔(dān)相應(yīng)法律后果，并在行政復(fù)議和行政訴訟中作為獨(dú)立、適格的被申請(qǐng)人或者被告?！缎姓?fù)議法》第15條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：對(duì)縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)所做具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)以其為被申請(qǐng)人依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)。

設(shè)立主體特定性

根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)是?。ㄗ灾螀^(qū)）、縣（自治縣）以及市轄區(qū)（不設(shè)區(qū)的市）政府。此外，還有工商所、公安派出所、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等。

（三）行政派出機(jī)關(guān)的分類

1.按設(shè)立主體不同，分為政府派出機(jī)關(guān)與部門派出機(jī)關(guān)

政府派出機(jī)關(guān)是指法定地方政府依法設(shè)立的行政派出機(jī)關(guān)，主要包括：（1）?。ㄗ灾螀^(qū)）政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)；（2）縣（自治縣）政府設(shè)立的區(qū)公所；（3）市轄區(qū)（不設(shè)區(qū)的市）政府設(shè)立的街道辦事處；（4）地方各級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

需要說(shuō)明的是：（1）依法可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)的省級(jí)政府不包括直轄市政府，因?yàn)橹陛犑行姓^(qū)域相對(duì)較小，并且直轄市政府直接下轄縣、區(qū)政府，其行政管理更加直接和有效；（2）除了街道辦事處，設(shè)立其他行政派出機(jī)關(guān)均須報(bào)經(jīng)省級(jí)政府或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；（3）設(shè)區(qū)的市級(jí)政府一般只能設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為其派出機(jī)關(guān)。

部門派出機(jī)關(guān)較少，法律實(shí)踐中只有工商所、公安派出所等為數(shù)不多的幾類，并且對(duì)于部門派出機(jī)關(guān)還存在一些爭(zhēng)議。比如“一般來(lái)說(shuō)，人民政府設(shè)立的下屬機(jī)構(gòu)為派出機(jī)關(guān)，而人民政府工作部門設(shè)立的下屬機(jī)構(gòu)則稱為派出機(jī)構(gòu)?！保?］區(qū)別派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)的關(guān)鍵特征絕不是其設(shè)立機(jī)關(guān)，而是被設(shè)立的派出單位是否具有獨(dú)立的行政主體資格以及是否可以為其行政行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不能以其設(shè)立單位部門為由而機(jī)械地否定其作為“機(jī)關(guān)”的屬性。

2.按行政派出機(jī)關(guān)設(shè)立機(jī)關(guān)的行政級(jí)別不同，分為省級(jí)行政派出機(jī)關(guān)、市級(jí)行政派出機(jī)關(guān)和縣級(jí)行政派出機(jī)關(guān)

只有法定的行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，遵循特定程序經(jīng)審查、批準(zhǔn)才可以依法設(shè)立派出機(jī)關(guān)，否則不得設(shè)立或者設(shè)立無(wú)效。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)人民政府，縣、自治縣人民政府及市轄區(qū)，不設(shè)區(qū)的市人民政府。省級(jí)行政派出機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)政府所設(shè)派出機(jī)關(guān)和省級(jí)部門所設(shè)派出機(jī)關(guān)。同理，市級(jí)和縣級(jí)也是如此。一些地方省級(jí)政府也會(huì)設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)這類派出機(jī)關(guān)。

許多其他政府部門也設(shè)有派出單位，但這些派出單位有別于行政派出機(jī)關(guān)。因?yàn)椋粍t這些政府部門所設(shè)立的派出單位其職能只涉及某一項(xiàng)或者某一行政領(lǐng)域，相較于行政派出機(jī)關(guān)，其職能更加單一；二則其不具有獨(dú)立的行政主體資格。故此，這些派出單位一般稱為派出機(jī)構(gòu)。界定行政派出機(jī)關(guān)的關(guān)鍵是看其是否具有對(duì)外行政主體資格、是否能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、現(xiàn)代行政派出機(jī)關(guān)的功能

（一）強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)基層行政機(jī)關(guān)和事務(wù)的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)。迄今仍然保留設(shè)置的省、市政府派出機(jī)關(guān)多數(shù)地處偏遠(yuǎn)、遼闊之地，特殊的地理位置和環(huán)境不便于強(qiáng)化行政管理。所以，這些地方在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保留了行政公署。

（二）在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的前提下，倡導(dǎo)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和高效。行政派出機(jī)關(guān)既不是一級(jí)政府，也不是獨(dú)立的政府部門，其職責(zé)就是執(zhí)行設(shè)立機(jī)關(guān)的命令與任務(wù)，是設(shè)立機(jī)關(guān)在特定地區(qū)的“代理人”。因此，行政派出機(jī)關(guān)原則上不應(yīng)再下設(shè)職能機(jī)關(guān)，更不能將其所受托職權(quán)再次轉(zhuǎn)托其他有關(guān)機(jī)關(guān)或組織，其設(shè)立和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循精簡(jiǎn)與高效原則。然而從政府派出機(jī)關(guān)的歷史沿革看，上述初衷常被突破，多數(shù)政府派出機(jī)關(guān)都設(shè)有十幾、幾十個(gè)職能機(jī)構(gòu)。

（三）專司特定區(qū)域特定社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)。如1996年國(guó)家科委制定的《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第6條規(guī)定：國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)所在省、市人民政府是當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。第8條規(guī)定：開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，其具體行使省級(jí)政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理?？梢?，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)則是接受政府授權(quán)，統(tǒng)一對(duì)開發(fā)區(qū)特定社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)的派出機(jī)關(guān)。

三、行政派出機(jī)關(guān)的法律地位

（一）行政派出機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格

1.政府派出機(jī)關(guān)

在組織法層面，沒(méi)有明確規(guī)定政府派出機(jī)關(guān)對(duì)外行使行政管理權(quán)，其職責(zé)多數(shù)屬于內(nèi)部或者程序性審查職責(zé)。但是，基于城市管理精細(xì)化和直接化發(fā)展趨勢(shì)，街道辦事處等在其他法律層面被授予了具體的行政執(zhí)法權(quán)。比如《河南省人口與計(jì)劃生育條例》第8條第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)本管轄區(qū)域內(nèi)的人口與計(jì)劃生育工作，貫徹落實(shí)人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案?！?/p>

2.開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)

經(jīng)依法批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格的認(rèn)定是個(gè)難題。最高人民法院制定的《行政訴訟法解釋》雖然認(rèn)可其訴訟主體地位，但關(guān)于其是否具有實(shí)質(zhì)的執(zhí)法主體資格卻未給出明確的意見。當(dāng)然，行政訴訟法及其司法解釋不對(duì)此進(jìn)行明確也是可以理解的，畢竟它們均屬行政救濟(jì)法，而非行政實(shí)體法或者程序法，更何況關(guān)于一類行政組織的法律地位、職責(zé)和資格等問(wèn)題一般來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)由憲法或者相關(guān)組織法來(lái)確定。

但是，從現(xiàn)行行政訴訟法及其解釋，上述規(guī)定反向推理其立法本意，不難得出結(jié)論：經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門具有實(shí)際的行政執(zhí)法主體資格。否則，這種被告資格在實(shí)際訴訟活動(dòng)中即無(wú)意義。因?yàn)閳?zhí)法主體資格的缺失必然導(dǎo)致其執(zhí)法行為的違法，從而導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法行為被撤銷或者確認(rèn)違法，其相關(guān)管理行為再多也都是違法和無(wú)效的。因而，基于此的立法無(wú)非是為相關(guān)行為找了個(gè)替代被告，不利于行政管理與執(zhí)法以及相關(guān)行政爭(zhēng)議解決的法治化。實(shí)際上，既然客觀上存在著開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)，就不如在現(xiàn)實(shí)中以法律的方式和途徑將其納入法治監(jiān)管的范圍。即便是對(duì)于未經(jīng)國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，法治化的處理方式也應(yīng)當(dāng)是按規(guī)定清理整頓或者上報(bào)批準(zhǔn)，而非放任其游離于法治監(jiān)督之外。

3.部門派出機(jī)關(guān)

政府部門根據(jù)專門的法律法規(guī)來(lái)設(shè)立派出機(jī)關(guān)以解決部門管理力量不足等相關(guān)問(wèn)題，部門派出機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)明確的具體職責(zé)而具有執(zhí)法主體資格。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第149號(hào)）第2條第2款規(guī)定：“本規(guī)定所稱公安機(jī)關(guān)，是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)、公安派出所、依法具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站。”再如《工商行政管理所條例》第6條規(guī)定了工商所7個(gè)方面的職責(zé)。

（二）行政訴訟資格

訴訟主體資格，就行政機(jī)關(guān)而言主要是指行政訴訟主體資格和民事訴訟主體資格。行政派出機(jī)關(guān)只要具有民事主體資格，一般即具有民事訴訟主體資格。故實(shí)踐中的難題不在于此，而在于其行政訴訟主體資格的確定?！缎姓V訟法》第2條第2款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！睋?jù)此，行政機(jī)關(guān)的定位是行政訴訟主體資格前提，而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的主要依據(jù)是該行政組織是否依法具有獨(dú)立的行政職權(quán)，即是否可以以其自身名義對(duì)外做出具體行政行為。而事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)一般包括政府、政府部門、法律法規(guī)授權(quán)組織以及行政派出機(jī)關(guān)。故行政派出機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的一種，其在原則上具備行政訴訟主體資格。

（三）行政復(fù)議主體資格

行政派出的行政復(fù)議主體資格問(wèn)題包括其作為被申請(qǐng)人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的資格問(wèn)題。根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條第1、2項(xiàng)之規(guī)定，無(wú)論是政府派出機(jī)關(guān)或政府部門派出機(jī)關(guān)均依法可以作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。因此，行政派出機(jī)關(guān)是行政復(fù)議被申請(qǐng)人的適格主體。

但是行政派出機(jī)關(guān)可否作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)呢？這個(gè)問(wèn)題有必要與行政派出機(jī)關(guān)作以區(qū)分。因?yàn)樾姓?fù)議是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部政府對(duì)部門、上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)之所以能夠或者說(shuō)有必要作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是因?yàn)榇嬖谄湎螺牨O(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)，比如政府對(duì)其所屬部門、政府部門對(duì)其下級(jí)部門等。但部門派出機(jī)關(guān)之下再無(wú)其所轄下級(jí)機(jī)關(guān)，故其不是法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)。至于政府派出機(jī)關(guān)，則另當(dāng)別論、具體分析?？h級(jí)政府所設(shè)行政派出機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)序列屬于最基層，無(wú)下轄的獨(dú)立機(jī)關(guān)，故其不是法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)。省級(jí)政府所設(shè)行政派出機(jī)關(guān)，行政復(fù)議法既未明確其可以作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，同時(shí)也未禁止。從機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際和行政層級(jí)監(jiān)督的必要性上講，理應(yīng)準(zhǔn)予省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)職責(zé)。而開發(fā)區(qū)管委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理實(shí)際上與行政公署類似，也有必要完善立法，確立其行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。

綜上論述，行政派出機(jī)關(guān)經(jīng)依法授權(quán)獲取特定行政職權(quán)，遂具備行政執(zhí)法主體資格。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的法律原則，因其行政行為而導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議與責(zé)任，理應(yīng)由其作為獨(dú)立的主體參與到相關(guān)訴訟和行政復(fù)議程序中，并依法承擔(dān)有關(guān)責(zé)任；同時(shí)，其可以對(duì)于其所屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)。根據(jù)行政法治原則，應(yīng)當(dāng)盡快在立法上明確行政派出機(jī)關(guān)的設(shè)立程序、職權(quán)范圍和責(zé)任地位；司法上應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其訴訟主體資格，避免行政管理中其“有責(zé)無(wú)權(quán)”或者“失責(zé)亂為”；政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)真正地把行政派出機(jī)關(guān)納入法治政府建設(shè)范圍，強(qiáng)化對(duì)其的監(jiān)督，促其依法行政。