論新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要進(jìn)展

羅元輝

湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411201

進(jìn)入新時(shí)代，全面從嚴(yán)治黨不斷推進(jìn)，黨的紀(jì)律建設(shè)不斷加強(qiáng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革取得重要進(jìn)展，為加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從職能定位的角度來看，自黨的十八大以來逐步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位；從監(jiān)督力量覆蓋的角度來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了派駐全覆蓋；從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度來看，建立健全了巡視巡察制度；從實(shí)踐探索的角度來看，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)踐不斷推進(jìn)。

一、明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位

黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位逐漸明晰。過去很長一段時(shí)間內(nèi)，紀(jì)律和國家法律之間界限不明晰，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員身份認(rèn)識(shí)模糊。有些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自視為黨內(nèi)的“公檢法”，熱衷于辦大案子，抓早抓小的積極性不高，有些甚至把小案子養(yǎng)成大案子才辦，存在錯(cuò)誤的政績觀。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參與過多的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各種領(lǐng)導(dǎo)小組，導(dǎo)致主業(yè)不清、職責(zé)不清、文山會(huì)海。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察人員也是身兼數(shù)職，副業(yè)分散了過多的精力，反倒是紀(jì)檢監(jiān)察主業(yè)沒做好，造成種了別人的地田，荒了自己的地。因此中紀(jì)委十八屆六次全會(huì)指出“紀(jì)委決不能成為黨內(nèi)的‘公檢法’，執(zhí)紀(jì)審查決不能成為‘司法調(diào)查’，要依紀(jì)監(jiān)督、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，真正把紀(jì)律立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行到位?！保?］進(jìn)入新時(shí)代，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能逐漸明晰。一是在自身職能定位上明確紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。2016年修改通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨的四大監(jiān)督主體之一。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是各級(jí)黨委專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)其所管理范圍內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章、黨規(guī)黨紀(jì)的情況進(jìn)行監(jiān)督，突出了黨內(nèi)監(jiān)督中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專業(yè)性和重要地位。二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上凸顯紀(jì)檢監(jiān)察職能。機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了實(shí)現(xiàn)其職能，在明確職能后，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對其機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。針對以往紀(jì)委機(jī)構(gòu)設(shè)置存在針對性不強(qiáng)的現(xiàn)象。改革后的紀(jì)委部門，從職能出發(fā)設(shè)置自己的部門。重點(diǎn)地圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，維護(hù)黨章和黨的路線方針政策的執(zhí)行設(shè)置紀(jì)委的部門，增加了辦案的力量和部門，減少了其它的部門，提高了紀(jì)委的工作效率和針對性。三是明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員專職專用。這樣有利于集中精力抓好主業(yè)工作。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是一個(gè)系統(tǒng)性的改革，正是因?yàn)槁毮艿母淖?，才帶來機(jī)構(gòu)的改革，機(jī)構(gòu)的改革又相應(yīng)的要求人員工作內(nèi)容的變化。紀(jì)委的專業(yè)性加強(qiáng)了以后，相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)要求專業(yè)性的設(shè)置，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的專業(yè)性設(shè)置要求人員工作素質(zhì)和能力的專業(yè)性，所以這是明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專人專用是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革的必然要求。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐全覆蓋

進(jìn)入新時(shí)代，黨的十八大首次提出要“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”。中央政治局2014 年12 月審議通過《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》。2016 年1 月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》的通知。在這個(gè)文件里中紀(jì)委要求各級(jí)紀(jì)委要按照中央的要求，結(jié)合實(shí)際推進(jìn)本地區(qū)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。中央一級(jí)從三個(gè)方面改革了派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。一是紀(jì)檢監(jiān)察力量實(shí)現(xiàn)全覆蓋。中央紀(jì)委從2014 年起對中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，中央組織部，中央宣傳部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部，全國人大機(jī)關(guān)，全國政協(xié)機(jī)關(guān)等7 家單位派駐紀(jì)檢組，實(shí)現(xiàn)了對所有的中央部門的派駐和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋。這充分彰顯了有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必受監(jiān)督的理念。二是將已有的黨組紀(jì)檢組改為派駐紀(jì)檢組。原來單位已有的紀(jì)檢部門，因?yàn)槭菃挝坏囊粋€(gè)部門，與單位存在千絲萬縷的聯(lián)系，紀(jì)檢部門在執(zhí)行監(jiān)督的時(shí)候要考慮各種因素，因此監(jiān)督的權(quán)威性和力度不夠。因此以前的監(jiān)督常常被稱同體監(jiān)督，監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)。改革后的派駐紀(jì)檢組與單位沒有直接的聯(lián)系，人財(cái)物都不受所在單位的影響，所以它能夠充分彰顯監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)效性。三是改革派駐紀(jì)檢組的領(lǐng)導(dǎo)體制。以往派駐機(jī)構(gòu)受派駐機(jī)關(guān)和所在部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，改革以后的派駐組由以往的雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橛膳沙鰴C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，對派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。2014 年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》明確了派駐紀(jì)檢組與駐在部門的關(guān)系，二者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這從領(lǐng)導(dǎo)體制方面加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

三、建立健全巡視巡察制度

進(jìn)入新時(shí)代，黨的巡視制度與時(shí)俱進(jìn)不斷健全，巡察制度從無到有逐漸建立。巡視的本質(zhì)是上級(jí)對下級(jí)的監(jiān)督，中央一級(jí)的巡視是中央紀(jì)委對所轄部門和對象的黨內(nèi)監(jiān)督，省一級(jí)的巡視是省級(jí)紀(jì)委對所對所轄部門和對象的黨內(nèi)監(jiān)督，重點(diǎn)巡視政治方面的問題。而巡察是市和縣的紀(jì)委部門對所轄部門和對象的黨內(nèi)監(jiān)督。由此，我們可以看出巡視和巡察的對象是不一樣的，是分層次的，不僅監(jiān)督對象不同，而且監(jiān)督的具體內(nèi)容也不一樣。黨的十八大以來，黨中央非常重視巡視和巡察工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從黨的十八大到黨的十九大之間的五年“中紀(jì)委組織開展12 輪巡視，共巡視277個(gè)黨組織，完成對省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋?！保?］巡視的主要方式不斷完善，建立健全多種巡視方式，包括常規(guī)巡視、機(jī)動(dòng)式巡視、回頭看、專項(xiàng)巡視等等。巡視巡察不僅從方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，而且從頻率上也做出了明確的要求，要求每屆黨委任期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。巡視巡察方式的創(chuàng)新主要是應(yīng)對客觀實(shí)際情況的變化，而頻率的硬性規(guī)定則強(qiáng)調(diào)巡視巡察的力度，即不僅要有巡視和巡察，而且要有一定的力度。這些都是對以往巡視工作的健全和發(fā)展。黨的十九大以來，巡視巡察的力度絲毫沒有放松。2019 年1 月十九屆中紀(jì)委三次全會(huì)指出過去一年“中央巡視組開展一輪常規(guī)巡視、一輪脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視，共巡視27 個(gè)省區(qū)市、18 個(gè)中央部門、8 家中管企業(yè)和2 家中管金融企業(yè)黨組織，首次將10 個(gè)副省級(jí)城市四套班子主要負(fù)責(zé)人納入巡視范圍。”［3］巡視巡察制度體系已經(jīng)初步建立，并且在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中發(fā)揮越來越重要的作用。

四、監(jiān)察體制改革的實(shí)踐不斷推進(jìn)

中國共產(chǎn)黨推進(jìn)監(jiān)察體制的改革從2016 年就已經(jīng)著手，簡單的來看，經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是開展改革試點(diǎn)階段。2016 年11 月，中央開始在北京市，浙江省，山西省開展監(jiān)察體制改革。2016 年12月25 日，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于通過在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2017 年1 月18 日，山西成立第一個(gè)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017 年4 月，北京市、山西省、浙江省三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建完成。二是改革全面鋪開。2017 年10 月中央印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在全國全面部署監(jiān)察體制改革。到2018 年2 月，廣西壯族自治區(qū)大新縣監(jiān)察委員建立，標(biāo)志著全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)建立。三是國家監(jiān)察體系總體框架建立。2018 年3 月通過的憲法修正案在國家機(jī)構(gòu)一章新增監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)。2018 年3 月，全國人大通過《中華人民共和國監(jiān)察法》。至此，國家監(jiān)察體系總體框架建立。國家監(jiān)察體制改革整合了以往行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗及檢察機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂、瀆職等職能，提升了監(jiān)察委員會(huì)的地位，加強(qiáng)了監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威，以往監(jiān)察部門是政府的一個(gè)部門，改革后的監(jiān)察委員會(huì)和政府一樣都是來自人大的授權(quán)。改革后的監(jiān)察委員會(huì)也增加了其監(jiān)督的對象，以往的監(jiān)察部門監(jiān)督的對象只是公務(wù)員，不包括行使公權(quán)力的醫(yī)生、教師等主體。而新的監(jiān)察委員監(jiān)督的對象包括一切行使公權(quán)力的主體，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的全覆蓋。