法規(guī)性別平等評估機制研究*

宋琳琳

中共大連市旅順口區(qū)委員會黨校，遼寧 大連 116050

性別平等評估又被稱為性別影響評估，是指評估主體通過建立一套科學、嚴密、可行的評估機制對法律法規(guī)及政策進行評估，評估條文條款及規(guī)定是否遵循公平原則及男女平等原則，是否存在有性別不平等的規(guī)定，并針對涉及到性別不平等的條文條款及規(guī)定向有關(guān)部門提出意見和建議，督促有關(guān)部門進行修改，從而完善法律法規(guī)及政策，確保和促進法律法規(guī)及政策遵循男女平等的原則。

一、法規(guī)性別平等評估的意義

（一）法規(guī)性別平等評估是落實社會性別主流化的工具和策略

“社會性別主流化”是聯(lián)合國在全世界推行的策略之一，這個策略的目標在于將社會性別作為政府部門施政及決策的一個重要指標，從而使性別平等成為主流觀念，最終在整個國家和社會領(lǐng)域當中達成社會性別平等的目標。它是一種達到男女平等目的的手段，是針對現(xiàn)行制度的不完善之處，從而發(fā)展出來的一種糾偏手段，是一種能促進男女平等發(fā)展的策略。

（二）法規(guī)性別平等評估機制是男女平等基本國策制度化落實

我們從男女平等的角度來審視中國的法律會發(fā)現(xiàn)，盡管我們國家的根本大法《憲法》將男女平等確定為基本原則，但是該原則在具體的事實上、落實中會有弱化的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在如就業(yè)、健康、教育、社會保障以及享受公共服務等方面存在著突出問題。所以有必要對法律和政策制定進行性別平等的評估，確保用社會性別的視角充分審視法律和政策對男性和女性的影響，真正著眼于女性的全面發(fā)展和男女兩性的平等發(fā)展，從而實現(xiàn)對現(xiàn)有的法律和政策糾正其已有的不平等，避免出現(xiàn)新的不平等，使得男女平等基本國策得到真正貫徹，即從形式上得到落實，也要在實質(zhì)意義上得到充分落實。

（三）法規(guī)性別平等評估是科學民主立法、良法善治的題中之義

中國共產(chǎn)黨的十九次全國代表大會大報告中重申了“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”這一原則，報告明確強調(diào)要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。將性別平等評估機制這一國際社會普遍認可的推動法律政策中的社會性別主流化的有效戰(zhàn)略，引入法律和政策制定實施全過程，正確看待法律和政策中對男女兩性的不同影響，從而追求法律的平等性，正是體現(xiàn)了良法要求的制定法律除了符合內(nèi)容、形式的要求外，還應當符合公平正義等價值追求這一要求，體現(xiàn)了包括男女平等在內(nèi)的社會主義核心價值觀。

二、當前法規(guī)性別平等評估機制存在的普遍性問題

中國目前沒有國家層面的法律性別平等評估，主要是在中華全國婦女聯(lián)合會推動下，部分地方進行的地方法規(guī)性別平等評估。存在的普遍問題有：

（一）評估主體不統(tǒng)一。當前地方法規(guī)政策性別平等評估沒有統(tǒng)一的組織機構(gòu)。由于這些主體各不相同，他們的職責范圍也不相同，缺乏強制執(zhí)行力度，開展工作的層面容易受到限制和影響。加之如果一直使用兼職人員工作，不能配備專業(yè)的人員和專家進行工作，就使得評估工作的專業(yè)性大大降低，影響工作的效果。

（二）評估內(nèi)容不統(tǒng)一。由于沒有國家層面的法律政策性別平等評估機制作為指導，各地結(jié)合自己的情況和研究范圍制定了機制和規(guī)范性文件，直接導致評估的范圍和程序的不統(tǒng)一。范圍的不一致導致評估法規(guī)政策整體覆蓋率較低。

（三）評估的方法簡單，在評估框架、指標上沒有建立符合本地實際的統(tǒng)一的評估體系。法規(guī)政策性別平等評估是一項具有極強專業(yè)性的工作，需要從評估理念、框架、指標等方面進行詳細科學的制定，并借鑒或開發(fā)專業(yè)的分析方式。如果沒有專業(yè)的工具和精細的流程設計，很容易讓評估工作停留在形式化上，難以觸及實質(zhì)性的問題。

三、推進法規(guī)性別平等評估機制的對策建議

（一）明晰性別平等評估的目標和理念

性別平等評估是一種手段，它的最終目的應當是實現(xiàn)實質(zhì)上的性別平等，而且必須貫徹這一平等應在社會性別視角下提出，并且應當納入社會性別主流化當中實施這一理念。要認識到女性不是問題的根源，社會以及社會制度、結(jié)構(gòu)、文化等才是產(chǎn)生問題的根源，只有從社會文化、制度上做出調(diào)整改變，矯正甚至彌補歷史、傳統(tǒng)上對女性的歧視及造成的不公平待遇，使男性和女性都享有更多的機會與權(quán)利，實現(xiàn)真正地促進性別平等。

（二）明確評估機構(gòu)建立聯(lián)動的評估機制

1.設置政府法制辦為獨立的性別平等評估機構(gòu)。從落實男女平等基本國策職責的角度以及對法律政策分析審查專業(yè)性來看，建議將性別平等評估機構(gòu)設置政府法制辦。政府法制辦綜合協(xié)調(diào)能力強、能夠總覽地區(qū)法律、政策工作全局、并且執(zhí)行力度強，更重要的是從專業(yè)上來看也很契合法制辦的工作職責。性別平等評估是一項兼具政治性、專業(yè)性的特殊工作，應當設置專門的崗位，選拔具有專業(yè)理論的人員進行工作，并且要有財政部門撥付專門的款項資金確保工作運行。從國際社會上來看，設置獨立的性別平等評估機構(gòu)是發(fā)展的趨勢。

2.建立專家參與的政府和社會聯(lián)動的評估機制。在推動性別平等評估的工作中政府公權(quán)力是主力軍核心力量，而法學學者、社會專家及婦女組織的參與也是十分必要的，是助推力量。無論從性別平等評估工作的性質(zhì)來看，還是從國外的經(jīng)驗以及目前國內(nèi)各地方的實踐經(jīng)驗來看，吸收社會上專業(yè)機構(gòu)當中的專家參與性別平等評估工作，建立專家參與的政府與社會聯(lián)動的評估機制都是十分有益的。

性別平等評估機構(gòu)可以同婦聯(lián)建立聯(lián)動工作機制，即對于地方法規(guī)和政策由法制辦進行專業(yè)審查，而婦聯(lián)就性別平等方面的問題提出意見和建議，會同專家學者從社會性別的角度以及社會效應的角度提出意見和建議，最后形成報告進行上報，從而形成性別平等評估工作“三足鼎立”的局面?？梢钥紤]從高校、科研機構(gòu)、律師事務所以及婦女組織等領(lǐng)域選拔一批專家學者，將其納入地方專家資源庫。

（三）細化評估程序和完善評估方法

目前國內(nèi)外對于法規(guī)政策性別平等評估使用的流程一般包括：確定評估目標法規(guī)政策、收集研判信息、建立評估指標、論證評估、提交評估報告這幾個步驟。地方法規(guī)政策性別平等評估機構(gòu)即法制辦可以在每年年末對下年初編制需要進行評估的法規(guī)及政策，確定的法規(guī)和政策的范圍應當涵蓋將制定的法規(guī)政策、正在實施的法規(guī)政策，從而實現(xiàn)全覆蓋。需要特別指出的是，在確定目標法規(guī)政策時要明確規(guī)定，將性別評估作為制定和通過政策和法律的必經(jīng)程序，以提高性別平等評估工作的重要性。目標評估法規(guī)政策確定后，可以根據(jù)法規(guī)政策的數(shù)量及內(nèi)容的專業(yè)性，劃分成一個或多個評估小組分工進行評估工作，當然評估小組組建時可以吸收婦聯(lián)及專家成員。收集研判信息的任務可以由評估小組完成，該項工作可以采取理論研討、實踐調(diào)研、社會調(diào)查及實證研究等形式進行，目的在于了解性別平等的現(xiàn)狀和社會上對性別平等的需求，以便充分客觀地研判性別影響的相關(guān)因素。隨后在建立評估指標的環(huán)節(jié)，由于評估指標的關(guān)鍵性和對評估的重要影響作用，建議評估指標的建立由評估機構(gòu)為主導制定提出，由婦聯(lián)審議并提出修改意見及建議，最后會同專家組進行討論論證后確定。評估指標確定后，由評估小組結(jié)合收集的調(diào)研信息對照指標對目標法規(guī)政策進行性別平等評估。評估范圍也要覆蓋到法規(guī)政策的全文，即對法規(guī)政策全文對照指標進行評估。此時可以得出初步的評估結(jié)果，但是還需要對該結(jié)果進行論證，這個過程中婦聯(lián)及社會組織和專家學者將發(fā)揮重要作用，依然可以采取理論研討、實踐調(diào)研、社會調(diào)查及實證研究等形式進行，遵循實踐是檢驗真理的唯一標準的原則。在經(jīng)過論證評估后，由評估小組完成評估報告，對評估的法規(guī)政策給出通過、部分通過或不通過的結(jié)論，對于不通過或部分通過的法規(guī)政策，要在報告中詳細說明理由及給出可行的修改建議。