行政訴訟規(guī)范性文件的司法審查研究

張 微

沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110000

一、我國行政訴訟規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)狀

通過參考相關(guān)文獻(xiàn)資料，同時(shí)結(jié)合全國各個(gè)層級(jí)法院的真實(shí)民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)沒有詳細(xì)規(guī)定行政規(guī)范性文件司法審查制度。另外，各個(gè)司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政規(guī)范性文件司法審查制度的時(shí)候也存在一些問題。

（一）我國行政訴訟規(guī)范性文件數(shù)量龐大

在行政執(zhí)法的過程中，發(fā)布規(guī)范性文件具有著可以提高機(jī)關(guān)工作效率的功能。因此，各個(gè)機(jī)關(guān)為了提高自己的執(zhí)法效率，紛紛制定行政訴訟規(guī)范性文件，因此形成了如此龐大的數(shù)量。針對(duì)同一案件，不同的相關(guān)部門對(duì)其可能進(jìn)行不同的處理，從而形成了多重執(zhí)法權(quán)限的重疊現(xiàn)象，增加了執(zhí)法的難度。

例如，某地區(qū)發(fā)生了一起水源污染的事件，針對(duì)這一事件，一方面，水利部門可以通過發(fā)布行政訴訟規(guī)范性文件的方式，對(duì)排放污染水源的單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)懲。另一方面，環(huán)保部門同樣也可以根據(jù)當(dāng)前所發(fā)布的文件，對(duì)污染水源的相關(guān)單位進(jìn)行行政處罰。因此就產(chǎn)生了當(dāng)前混亂的局勢(shì)，龐大的文件數(shù)量使行政執(zhí)法舉步維艱。

（二）行政訴訟規(guī)范性文件實(shí)用范圍較小

根據(jù)筆者參考的行政裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟規(guī)范性文件司法審查制度的規(guī)定不夠詳盡，致使全國各級(jí)法院和其他司法機(jī)關(guān)都無法很好地實(shí)施行政規(guī)范性文件司法審查制度。與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)的工作人員對(duì)行政訴訟規(guī)范性文件的理解偏差，也會(huì)使行政規(guī)范性文件的司法審查制度得不到良好的貫徹。

（三）行政訴訟規(guī)范性文件執(zhí)行難度大

一方面，各級(jí)司法機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟規(guī)范性文件司法審查制度，確定各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的行政訴訟規(guī)范性文件，并依法作出判斷。但是，司法機(jī)關(guān)的做法是僅在判決書部分解釋對(duì)規(guī)范性文件的審閱結(jié)果，而對(duì)判決書主體中的審閱結(jié)果卻模棱兩可。同時(shí)，與之相關(guān)的司法部門應(yīng)主動(dòng)向與案件相關(guān)的行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政司法建議，但實(shí)際卻猶豫不決。另一方面，由于對(duì)所涉行政機(jī)關(guān)不是強(qiáng)制性的司法建議，因此，與案件相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)實(shí)施的司法建議并不樂觀。

二、行政訴訟規(guī)范性文件司法審查之必要性以及存在的問題

（一）行政規(guī)范性文件司法審查的必要性

1.司法審查是社會(huì)主義法治的要求

法律制度的統(tǒng)一要求行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持與憲法和法律保持絕對(duì)統(tǒng)一，不得有沖突或矛盾。而且還應(yīng)注意監(jiān)管文件的制定和實(shí)施，改善中國法律制度的不足之處，并形成更加完善和強(qiáng)大的法治職能。我國目前監(jiān)管文件的主體極為混亂，導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生許多法律制度不一致的問題。甚至還有越來越多的非法監(jiān)管文件。如果沒有這種司法審查的方法，許多違反統(tǒng)一法律制度的規(guī)范性文件就不能被撤銷或確認(rèn)為非法，并且行政相對(duì)人的合法權(quán)益將因這些規(guī)范性而受到侵犯。

2.司法審查是依法行政的需要

行政機(jī)關(guān)作為行政管理者，只能通過限制和限制其行政權(quán)力，并且不允許其任意擴(kuò)大，來確保行政相對(duì)人的行政權(quán)力不受侵犯。但是，僅僅由議會(huì)或全國人民代表大會(huì)等立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是不夠的。從歷史經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)的參與可以在更大程度上限制和監(jiān)督行政權(quán)力。司法機(jī)構(gòu)如何參與？絕大多數(shù)國家選擇司法審查制度。盡管該系統(tǒng)具有不同的手段，但其含義是基于法律等來審查行政機(jī)構(gòu)的行為。在我國，規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)日常工作中使用最頻繁的行政工具，行政權(quán)力在這里得到最明顯的體現(xiàn)。因此，不可避免地要對(duì)其進(jìn)行審查。其次，司法權(quán)高于行政權(quán)是司法救濟(jì)的必然要求。憲政原則要求完整的憲政國家必須具有健全的權(quán)力限制機(jī)制，這種權(quán)利限制包括司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和限制。當(dāng)司法權(quán)和行政權(quán)之間存在沖突時(shí)，應(yīng)更加注意前者，而后者則放置在受限位置。中國實(shí)行人大制度，在這種情況下行政和司法機(jī)關(guān)在職責(zé)上相互獨(dú)立。他們也在人大代表的監(jiān)督下，對(duì)人大代表負(fù)責(zé)。因此，在正常情況下，執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)不會(huì)相互超越。

（二）行政訴訟規(guī)范性文件司法審查中所存在的問題

筆者認(rèn)為，產(chǎn)生問題的原因有二，其一是法律上的支持還不夠完善，法官們?cè)凇安昧繖?quán)”上有太多的余地，沒有具體的操作準(zhǔn)則，各地區(qū)的做法存在矛盾；其二是原則上，我國缺乏對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的深入研究，沒有學(xué)者提出真正的創(chuàng)新意見，也沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。接下來筆者將對(duì)于其中所存在的問題進(jìn)行展示和分析。

1.案件數(shù)量龐大，審查行為存在重復(fù)的問題

規(guī)范性文件的普遍性會(huì)導(dǎo)致的結(jié)果是——不可能限制針對(duì)該訴采取具體的行政措施，但是隨附的具體審查程序使法院可以在個(gè)別案件中審查規(guī)范性文件，而無權(quán)撤銷已發(fā)現(xiàn)的規(guī)范。反復(fù)審查不僅極大地浪費(fèi)了司法資源，而且使司法監(jiān)督變成了形式主義，違反了依法行政的初衷。如果是非法性文件，則在不同情況下可能會(huì)有多個(gè)行政對(duì)應(yīng)方對(duì)同一規(guī)范性文件進(jìn)行審查，甚至在不同法院對(duì)同一規(guī)范性文件進(jìn)行審查，在這種情況下，大概率將會(huì)出現(xiàn)反復(fù)審查的問題。

2.行政訴訟規(guī)范性文件的司法審查隊(duì)伍司法人員綜合素質(zhì)水平不夠

一支高素質(zhì)的司法人員隊(duì)伍對(duì)于行政訴訟規(guī)范文件的司法審查是至關(guān)重要的，筆者對(duì)行政裁決文件中的論證過程進(jìn)行了深入研究，結(jié)果顯示當(dāng)法院審理此類案件時(shí)，承辦人員在語言邏輯和思維邏輯上都存在著多維的錯(cuò)位現(xiàn)象。例如在基層工作的法官，他們都存在著調(diào)查能力不足、審查思維有限、對(duì)案件的整體控制不清晰的現(xiàn)象。

三、相關(guān)的完善措施

（一）嚴(yán)格規(guī)定發(fā)布行政訴訟規(guī)范性文件的條件

目前，中國有大量質(zhì)量參差不齊的行政訴訟規(guī)范性文件。各種規(guī)范性文件相互交織，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有關(guān)權(quán)限重疊。各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須針對(duì)自己制定和發(fā)布的行政訴訟規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。如果有關(guān)行政規(guī)范性文件符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好相關(guān)的記錄，并且向上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)法律專家審查有關(guān)行政規(guī)范性文件。如果有關(guān)行政規(guī)范性文件不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和上級(jí)法律的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢除。

針對(duì)我國現(xiàn)在的行政規(guī)范性文件司法審查制度，我們要通過發(fā)布跟行政規(guī)范性文件司法審查制度相關(guān)的司法解釋來進(jìn)一步明確、細(xì)化行政規(guī)范性文件司法審查制度的內(nèi)容。通過開展行政規(guī)范性文件司法審查制度的主題教育活動(dòng)來統(tǒng)一司法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查制度的理解、認(rèn)識(shí)。同時(shí)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第150條、第151條規(guī)定“人民法院認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)法院進(jìn)行備案。涉及國務(wù)院部門、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案。各級(jí)法院院長對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高院對(duì)地方各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)法院再審。”加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)在審查行政規(guī)范性文件時(shí)的監(jiān)督。

（二）進(jìn)行權(quán)限改革，防止多頭執(zhí)法的情況發(fā)生

首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的、更深化的改革，以有效制止有關(guān)機(jī)關(guān)多重執(zhí)法，反復(fù)處罰情況的頻繁出現(xiàn)。同時(shí)，各個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確他們的職責(zé)范圍，避免行政機(jī)關(guān)從“亂規(guī)矩”中受益。其次，為了防止各級(jí)行政機(jī)關(guān)違反上級(jí)法律或未制定和發(fā)布有關(guān)行政法規(guī)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定和發(fā)布有關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)必須遵守合法性和合理性原則。這也是完善和規(guī)范行政訴訟規(guī)范性文件司法審查制度的必然要求。