打擊“醫(yī)托”行為的法律依據(jù)和對(duì)策思考

重慶醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院，重慶 400016

“醫(yī)托”是指受雇于不法醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)生，通過(guò)欺騙性或誘惑性手段將患者帶到不法雇主處就醫(yī)，從中獲取利益的人。“醫(yī)托”的雇主往往是一些不具備醫(yī)療資質(zhì)的小診所、不具有行醫(yī)資格的個(gè)體等，他們通過(guò)夸大病情、虛假診斷等方式誘導(dǎo)消費(fèi)、過(guò)度診療，甚至銷售假藥、劣藥等，以騙取患者財(cái)物。不法雇主雇傭“醫(yī)托”騙取患者的行為就是“醫(yī)托”行為?！搬t(yī)托”行為一方面嚴(yán)重?cái)_亂了醫(yī)療秩序，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)間形成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面使患者上當(dāng)受騙，輕則經(jīng)濟(jì)損失，重則病情延誤。國(guó)家衛(wèi)健委等相關(guān)部門發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知〉的意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展醫(yī)療亂象專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》等都相繼將“醫(yī)托”行為納入專項(xiàng)行動(dòng)打擊的重點(diǎn)任務(wù)。

一、打擊“醫(yī)托”行為的法律依據(jù)

雇主雇傭“醫(yī)托”騙取患者就醫(yī)從而獲取利益。所以，雇主是“醫(yī)托”行騙的根源，兩者形成利益鏈條，相互配合，共同實(shí)施了行騙行為。打擊“醫(yī)托”行為，就必須同時(shí)追究雇主和“醫(yī)托”的法律責(zé)任。

（一）追究雇主的法律責(zé)任的法律依據(jù)

1．追究醫(yī)療機(jī)構(gòu)雇主的法律責(zé)任的法律依據(jù)

（1）未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的情況?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第十五條、第二十四條、第四十四條規(guī)定：衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)令停止執(zhí)業(yè)，沒(méi)收非法所得等，并可處1萬(wàn)元以下的罰款?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理行政處罰程序》均有相應(yīng)規(guī)定并明確了具體的處罰流程。另外，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》還將罰款數(shù)額提升到了10萬(wàn)元。

（2）使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作和超出登記范圍開(kāi)展診療活動(dòng)的情況。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十八條和四十八條、第二十七條和四十七條分別對(duì)使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作和超出登記范圍開(kāi)展診療活動(dòng)的情況進(jìn)行了規(guī)定，衛(wèi)生行政部門對(duì)其均可責(zé)令改正，罰款5000元或3000元以下，甚至吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理行政處罰程序》均有相應(yīng)規(guī)定并明確了具體的處罰流程。

（3）僅是拉患者就醫(yī)的情況?！搬t(yī)托”往往通過(guò)欺騙患者其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)的專家在雇主處坐診、貶低其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)能力、抬高雇主實(shí)力等手段把本在其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診的患者拉到雇主處就診?！搬t(yī)托”行為違反了商業(yè)道德，擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害了其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。工商行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十八條、第二十條、第二十三條的規(guī)定對(duì)其處以責(zé)令停止違法行為、消除影響、罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰；應(yīng)當(dāng)根據(jù)第二十六條的規(guī)定，將受到行政處罰的經(jīng)營(yíng)者計(jì)入信用記錄。如果雇主醫(yī)療機(jī)構(gòu)捏造并散布虛偽事實(shí)，損害其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)的商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)構(gòu)成犯罪，司法機(jī)關(guān)可以依據(jù)《刑法》對(duì)損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪的規(guī)定，判處單位罰金；判處其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

（4）違規(guī)發(fā)放廣告的情況?！搬t(yī)托”行騙時(shí)往往都會(huì)發(fā)放雇主的廣告，這些廣告的發(fā)布要么沒(méi)有取得《醫(yī)療廣告審查證明》，要么內(nèi)容涉及功效、治愈率等信息，或者本身就是虛假?gòu)V告。這些行為都違反了《醫(yī)療廣告管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。衛(wèi)生行政部門應(yīng)根據(jù)第二十條規(guī)定責(zé)令其限期改正，給予警告；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，可以直接吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)違反《醫(yī)療廣告管理辦法》的廣告主應(yīng)根據(jù)《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》予以處罰。醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假?gòu)V告構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《刑法》對(duì)虛假?gòu)V告罪的規(guī)定，判處單位罰金；判處其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

（5）亂收費(fèi)的情況?！搬t(yī)托”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)雇主往往通過(guò)亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、分解項(xiàng)目重復(fù)收費(fèi)、不明碼標(biāo)價(jià)等方式騙取患者財(cái)物?！秲r(jià)格法》和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》都對(duì)這些行為進(jìn)行了明文規(guī)定。價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第七條、第十一條規(guī)定，責(zé)令其改正，沒(méi)收違法所得，可以并處一定金額的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令其停業(yè)整頓。

（6）使用假藥、劣藥的情況。若醫(yī)療機(jī)構(gòu)雇主在診療過(guò)程中還存在使用假藥、劣藥的行為，藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)《藥品管理法》第七十四條、第七十五條的規(guī)定，沒(méi)收違法使用的藥品和違法所得，并處違法使用藥品貨值金額1倍至5倍的罰款。構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)依據(jù)《刑法》對(duì)生產(chǎn)、銷售假藥罪和生產(chǎn)、銷售劣藥罪的規(guī)定，判處單位罰金，判處其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員罰金、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑或死刑。

2．追究醫(yī)生雇主的法律責(zé)任的法律依據(jù)

（1）未取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的情況。衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定對(duì)未取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書就執(zhí)業(yè)的人員沒(méi)收違法所得等，并處10元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑法》第三百三十六條規(guī)定，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

（2）取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的情況。醫(yī)生雇主往往通過(guò)夸大病情，開(kāi)具大量檢查單和處方等來(lái)牟取不正當(dāng)利益。針對(duì)這種情況，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十二條、第三十七條的規(guī)定和《醫(yī)師定期考核管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，給予警告或者責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)，甚至吊銷執(zhí)業(yè)證書。雖然《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)德教育。但是，該條例未規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反本條的相關(guān)處罰規(guī)定。所以，針對(duì)這類醫(yī)生雇主所在的醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的處罰依據(jù)。

二、追究“醫(yī)托”的法律責(zé)任的法律依據(jù)

2015年，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、公安部、工商總局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展整頓醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序依法查處打擊“醫(yī)托”詐騙活動(dòng)的通知》，要求公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“醫(yī)托”擾亂醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序，構(gòu)成違反治安管理行為的，要依法予以處罰；對(duì)涉嫌詐騙犯罪以及其他犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定，對(duì)擾亂醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序，致使醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的，處警告或者罰款200元以下；情節(jié)較重的，拘留5日以上10日以，并可罰款500元以下。涉嫌詐騙數(shù)額較大，構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)根據(jù)《刑法》按照詐騙罪的規(guī)定對(duì)其定罪處罰。

三、目前打擊“醫(yī)托”行為存在的難點(diǎn)

（一）打擊“醫(yī)托”行為的法律法規(guī)相對(duì)滯后

首先，現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒(méi)有“醫(yī)托”一詞?！搬t(yī)托”一詞僅在政府部門發(fā)布的通知、方案中有出現(xiàn)和界定。但是，這些通知和方案的操作性和法律效力都較低，不能滿足現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法需求。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)中沒(méi)有針對(duì)過(guò)度診療行為的處罰規(guī)定。雇傭“醫(yī)托”的雇主往往會(huì)采取過(guò)度診療的方式來(lái)騙取患者的錢財(cái)，但是現(xiàn)有法律法規(guī)卻對(duì)這類行為的處罰沒(méi)有規(guī)定，出現(xiàn)無(wú)法可依的情況。第三，現(xiàn)有法律法規(guī)頒布時(shí)間相對(duì)久遠(yuǎn)，處罰比較輕，不能體現(xiàn)責(zé)罰對(duì)等，起不到應(yīng)有的威懾作用。如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)超出登記范圍開(kāi)展診療的，最高罰款額僅為3000元，與其違法所得不成正比，達(dá)不到威懾效果。另外，現(xiàn)有法律法規(guī)中，一般僅有《刑法》才追究違法醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任人的責(zé)任，其他法律法規(guī)無(wú)相關(guān)規(guī)定。

（二）行政部門執(zhí)法配合協(xié)調(diào)不夠

根據(jù)打擊“醫(yī)托”行為的法律依據(jù)，處罰“醫(yī)托”及雇主的行政執(zhí)法部門涉及衛(wèi)生行政主管部門、工商行政主管部門、司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、價(jià)格主管部門、藥品監(jiān)管部門等。這些行政執(zhí)法部門本應(yīng)按照“醫(yī)托”及雇主的具體違法違規(guī)行為，根據(jù)對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰。但是，因?yàn)槿狈款^部門，各行政部門往往不積極作為，配合協(xié)調(diào)不夠，存在推諉現(xiàn)象。

（三）調(diào)查取證難

首先，很多被騙患者發(fā)現(xiàn)被騙并抓住“醫(yī)托”后，往往都會(huì)選擇私下退錢了事，不會(huì)選擇報(bào)警處理。這樣就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無(wú)法掌握線索，更是無(wú)法取證。其次，由于醫(yī)療服務(wù)的特殊性和患者的就醫(yī)心切，很多時(shí)候都是患者被騙一段時(shí)間后才發(fā)現(xiàn)上當(dāng)受騙。這時(shí)，“醫(yī)托”早就逃之夭夭。第三，“醫(yī)托”的很多雇主都是合法的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，往往通過(guò)過(guò)度診療的方式來(lái)騙取患者錢財(cái)。何為過(guò)度、療效如何、騙取金額多少等可能因人而異、因病而異。這也給執(zhí)法部門的調(diào)查取證增加了難度。

四、打擊“醫(yī)托”行為的對(duì)策思考

（一）加強(qiáng)立法，加大打擊力度

一是制定針對(duì)性法律法規(guī)，對(duì)“醫(yī)托”行為進(jìn)行界定，對(duì)“醫(yī)托”、雇主（包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及主要責(zé)任人等）均有明確的、針對(duì)性的處罰規(guī)定。二是填補(bǔ)漏洞。對(duì)過(guò)度診療行為進(jìn)行規(guī)范界定，增加對(duì)過(guò)度診療行為的處罰規(guī)定。三是調(diào)整相應(yīng)處罰措施。根據(jù)現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，適度調(diào)整違法處罰力度，提高“醫(yī)托”及雇主的違法成本，實(shí)現(xiàn)責(zé)罰對(duì)等，提高法律法規(guī)威懾力。

（二）加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，加大配合協(xié)調(diào)

治理“醫(yī)托”是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要公安、衛(wèi)生、工商、物價(jià)、藥監(jiān)、司法等行政職能部門的相互配合。建議各地成立一支長(zhǎng)期的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，明確牽頭部門和責(zé)任分工，落實(shí)專人負(fù)責(zé)。平時(shí)加強(qiáng)信息互通，定期進(jìn)行線索梳理、研判，并指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部及周邊治安管理，提高對(duì)“醫(yī)托”行為的辨識(shí)和處置能力。一旦接到群眾舉報(bào)，立即由牽頭部門組織聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，各司其職，各盡其責(zé)，提高打擊“醫(yī)托”行為的實(shí)效。

（三）加快推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，將“醫(yī)托”行為納入失信聯(lián)合懲戒范圍

“醫(yī)托”和雇主都是通過(guò)欺騙的手段騙取患者錢財(cái)，這是明顯的失信行為。但是，在打擊“醫(yī)托”行為的現(xiàn)有法律依據(jù)中，僅有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將違法經(jīng)營(yíng)者計(jì)入信用記錄。2016年，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委制定的《集中整治“號(hào)販子”和“網(wǎng)絡(luò)醫(yī)托”專項(xiàng)行動(dòng)方案》僅將“號(hào)販子”納入社會(huì)信用體系，未將“網(wǎng)絡(luò)醫(yī)托”納入其中。2018年，國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)健委等多部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于對(duì)嚴(yán)重危害正常醫(yī)療秩序的失信行為責(zé)任人實(shí)施聯(lián)合懲戒合作備忘錄》也只將受到公安機(jī)關(guān)行政拘留以上處罰或被追究刑事責(zé)任的人納為聯(lián)合懲戒對(duì)象。但是，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)雇主中的很多負(fù)責(zé)人都不會(huì)受到上述處罰，也就不在聯(lián)合懲戒對(duì)象范圍內(nèi)。2019年，國(guó)家衛(wèi)健委、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)改委等多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展醫(yī)療亂象專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》，要求“發(fā)展改革部門研究建立醫(yī)療亂象辦醫(yī)主體和相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)重失信行為多部門聯(lián)合懲戒機(jī)制”。所以，將“醫(yī)托”及雇主（特別是醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人）納入失信聯(lián)合懲戒范圍，有利于打擊“醫(yī)托”行為。

（四）加強(qiáng)宣傳，提高群眾辨別能力

一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)要做好內(nèi)部宣傳。醫(yī)院要在顯著位置張貼防“醫(yī)托”告示、懸掛打擊整治“醫(yī)托”橫幅、加強(qiáng)院內(nèi)及周邊巡查等，提醒患者不要上當(dāng)受騙。二是政府部門要加大宣傳力度。要在公交、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)發(fā)布防“醫(yī)托”公益廣告，公布“醫(yī)托”常用行騙手法等，提高大家的防范意識(shí)及防范能力。三是相關(guān)政府部門要及時(shí)在官網(wǎng)公布對(duì)違法違規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)做出的處罰決定，警示其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)合法行醫(yī)。