論我國(guó)第三部門(mén)發(fā)展中存在的困境與出路

陶庭輝

安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府管理一切，第三部門(mén)難以生存發(fā)展。上世紀(jì)八十年代改革開(kāi)放后，為了適應(yīng)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，政府職能也開(kāi)始有所轉(zhuǎn)變，將其部分社會(huì)職能轉(zhuǎn)移給第三部門(mén)。同時(shí)，相關(guān)法律制度的出臺(tái)也規(guī)范了第三部門(mén)發(fā)展。因此近年來(lái)第三部門(mén)數(shù)量如雨后春筍快速增加，截至2017年底，我國(guó)共登記社會(huì)團(tuán)體373194萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位421567萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)6322個(gè)，共約80.3萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)14.3%，增速創(chuàng)十年來(lái)最高[1]。這些數(shù)據(jù)僅僅是容易統(tǒng)計(jì)到的登記的數(shù)量，相當(dāng)一部分未登記注冊(cè)的社會(huì)組織沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)但不能否認(rèn)它們的存在。而在地理分布中，發(fā)達(dá)省份例如江蘇、廣東、浙江等數(shù)量遙遙領(lǐng)先，而西北、東北一些省份社會(huì)組織數(shù)量并不多，地域差異明顯。因此在當(dāng)今社會(huì)，我們必須重視第三部門(mén)快速發(fā)展過(guò)程中伴隨的問(wèn)題并加以解決，為其發(fā)展保駕護(hù)航。

一、第三部門(mén)在社會(huì)發(fā)展中的意義

（一）第三部門(mén)的界定

上世紀(jì)七十年代，美國(guó)學(xué)者T·?列維特提出了一個(gè)新的名詞“第三部門(mén)”。他認(rèn)為自此之前社會(huì)中的組織僅僅被分為兩大類——公（政府）或私（企業(yè)），而在公與私之間依然存在大量的社會(huì)組織卻被人們忽略，這些組織主要工作就是解決公（政府）或私（企業(yè)）“不愿做，做不好，或不常做”的事，T·?列維特將這類組織統(tǒng)稱為“第三部門(mén)”[2]。1992年，科恩和阿爾托在《市民社會(huì)和政治理論》中確立了“國(guó)家——經(jīng)濟(jì)——公民社會(huì)”三分模型，隨后阿拉蒙對(duì)應(yīng)地提出了“政府——營(yíng)利組織——第三部門(mén)”[3]，也就是如今我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)可的“第一部門(mén)（政府），第二部門(mén)（企業(yè)）和第三部門(mén)（其他所有組織的集合）”。然而，不同國(guó)家對(duì)其理解也不完全相同。

在我國(guó)，“第三部門(mén)”還是一個(gè)較為陌生的概念，不論是學(xué)者還是官方都對(duì)其有各種各樣的稱呼，例如非政府組織、非營(yíng)利部門(mén)、民間組織、民間團(tuán)體、社會(huì)組織、群眾團(tuán)體等。筆者較為贊同將第三部門(mén)稱為社會(huì)組織。另一方面，在中國(guó)特色社會(huì)主義治理模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，特殊的國(guó)情對(duì)第三部門(mén)在我國(guó)的發(fā)展有著關(guān)鍵影響。比如事業(yè)單位，既不屬于政府企業(yè)，其與政府職能緊密銜接，也與霍普金斯大學(xué)提出的非政府性、民間性等特征不符，而在我國(guó)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)屬于第三部門(mén)的組成部分。如何對(duì)第三部門(mén)加以定義？陳振明先生的觀點(diǎn)被廣泛接受：第三部門(mén)是介于政府部門(mén)與營(yíng)利性部門(mén)之間，依靠會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐款或政府撥款等非營(yíng)利性收入，從事前兩者無(wú)力、無(wú)法或無(wú)意作為的社會(huì)公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)以服務(wù)社會(huì)公眾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會(huì)公共部門(mén)[4]。

（二）第三部門(mén)發(fā)展的意義

1.有利于推動(dòng)協(xié)商民主

第三部門(mén)中的各個(gè)社會(huì)組織將群眾的訴求集合到一起，廣泛地進(jìn)行民眾、團(tuán)體信息收集，并將“碎片化”的信息進(jìn)行拼接、整合和系統(tǒng)化。這一作用在社會(huì)團(tuán)體中最能體現(xiàn)，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體諸如工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)都代表了特定群體的訴求，一個(gè)人的呼聲在社會(huì)中很容易被淹沒(méi)，而一個(gè)行業(yè)的聲音是無(wú)法被忽視的，也在政府決策中具有一定的“話語(yǔ)權(quán)”?！笆糯蟆眻?bào)告將社會(huì)組織的作用納入?yún)f(xié)商民主體系之中更是直接明確了第三部門(mén)在我國(guó)政治民主參與中的重要地位。

2.有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，社會(huì)組織可以充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，例如行業(yè)協(xié)會(huì)，一方面最了解整個(gè)行業(yè)的現(xiàn)狀和需求，通過(guò)對(duì)行業(yè)信息的整合分析并傳遞到每一個(gè)會(huì)員手中，及時(shí)掌握最新信息，有序發(fā)展；另一方面可以很好地為會(huì)員提供服務(wù)，解決簡(jiǎn)單的問(wèn)題，讓整個(gè)行業(yè)在良好的氛圍中競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，文化發(fā)展也是一個(gè)社會(huì)精神文明的體現(xiàn)，中華民族歷史悠久，傳統(tǒng)美德需要不斷發(fā)揚(yáng)。慈善組織和民辦非企業(yè)單位都通過(guò)自己的方式不斷為社會(huì)提供服務(wù)，不以盈利為目的，奉獻(xiàn)社會(huì)，也倡導(dǎo)更多的公眾、組織參與其中。這些都是幾千年來(lái)無(wú)私奉獻(xiàn)、尊老愛(ài)幼、濟(jì)貧扶弱等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在今天的延續(xù)。

3.有利于化解社會(huì)矛盾

第三部門(mén)由于其獨(dú)立性、非政府性等特征，在處理社會(huì)矛盾的過(guò)程中具有獨(dú)特的作用。以社會(huì)團(tuán)體為例，當(dāng)政府的決策對(duì)特定人群產(chǎn)生不利影響時(shí)，社會(huì)團(tuán)體可以直接與政府對(duì)話，協(xié)商一個(gè)妥善解決的方法。每個(gè)社團(tuán)成員都會(huì)充分信任對(duì)話的公正性，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體內(nèi)部所有人的利益都牽扯在一起，因此協(xié)商的結(jié)果也會(huì)被普遍接受。而當(dāng)不同團(tuán)體之間出現(xiàn)摩擦?xí)r，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體派出自己的代表并及時(shí)談判，即使短時(shí)間難以協(xié)商一致，至少可以遏制矛盾的升級(jí)，避免負(fù)面社會(huì)影響。當(dāng)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部成員之間發(fā)生糾紛時(shí)，公力救濟(jì)會(huì)耗費(fèi)大量的事件和金錢(qián)，但社會(huì)團(tuán)體的理事會(huì)或者秘書(shū)處成員均可出面調(diào)解，他們是由會(huì)員選舉任命，有較高的威望，在調(diào)解內(nèi)部糾紛時(shí)也會(huì)更容易說(shuō)服矛盾雙方。

4.有利于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)一直是近幾年政府工作的重點(diǎn)，黨的十八大將“生態(tài)文明”列入“五位一體”總體布局。在生態(tài)文明保護(hù)過(guò)程中，第三部門(mén)尤其是環(huán)保組織所作的貢獻(xiàn)是不可忽視的。一方面是向公眾宣傳，開(kāi)展自然科普、環(huán)境教育等社會(huì)活動(dòng)讓更多人了解到環(huán)境保護(hù)的重要性；另一方面是發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，對(duì)組織活動(dòng)范圍內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)，協(xié)助政府對(duì)企業(yè)排氣排污進(jìn)行評(píng)估，甚至可以提起公益訴訟。還有一些公益組織致力于生態(tài)體系的保護(hù)，例如對(duì)瀕危動(dòng)物的救助，也為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)了自己的力量。

二、我國(guó)第三部門(mén)發(fā)展中存在的困境

（一）資金缺乏

資金缺乏是第三部門(mén)面臨的主要問(wèn)題。任何組織的生存發(fā)展都離不開(kāi)資金支持，而第三部門(mén)的非營(yíng)利性這一特點(diǎn)對(duì)其資金來(lái)源產(chǎn)生了很大限制。雖然看上去每個(gè)社會(huì)組織都可以從不同的渠道籌集資金，但在現(xiàn)實(shí)中，除了少數(shù)背后有雄厚資金的企業(yè)或個(gè)人支持，或者非常知名的慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)可以獲得較多的公眾募集資金外，其他社會(huì)組織的資金是較為匱乏的，多數(shù)都要依靠政府的資助才得以生存。以環(huán)境保護(hù)組織為例，其中將近70%環(huán)保組織沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，近40%工作人員沒(méi)有薪酬發(fā)放，超過(guò)半數(shù)員工無(wú)五險(xiǎn)一金等福利。財(cái)政支出對(duì)第三部門(mén)的支撐是極其有限的，一方面限制了第三部門(mén)的擴(kuò)展，不利于其部門(mén)功能的實(shí)現(xiàn)；另一方面組織之間也會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)甚至淘汰，不利于第三部門(mén)發(fā)展。

（二）人才稀缺

當(dāng)今社會(huì)人們的生活壓力巨大，工資報(bào)酬是多數(shù)人尋求工作的第一條件，絕大部分社會(huì)團(tuán)體都無(wú)法滿足人才的高工資要求。同時(shí)，我國(guó)第三部門(mén)剛剛走進(jìn)社會(huì)大眾視野，人民對(duì)其認(rèn)知不足，不了解第三部門(mén)的職能是什么也不了解其工作人員需要做些什么，在就業(yè)選擇上較為冷門(mén)。相比在美國(guó)，比如慈善組織的員工，在社會(huì)中具有良好的評(píng)價(jià)，雖然沒(méi)有較高的工資，但可以支付其合理的報(bào)酬，人們會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)很光榮的職業(yè)，職員具有較高的社會(huì)地位。這會(huì)吸引很多人才選擇這份職業(yè)。其次，在我國(guó)第三部門(mén)內(nèi)部，工作人員質(zhì)量參差不齊，低學(xué)歷和老齡化現(xiàn)象也是非常嚴(yán)重的問(wèn)題，這導(dǎo)致內(nèi)部工作效率低，管理松散，也很難有創(chuàng)新和發(fā)展。而在一些可接受社會(huì)捐贈(zèng)的組織，面對(duì)大量資金，缺乏法律常識(shí)的員工可能會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)性犯罪。

（三）獨(dú)立性不夠

獨(dú)立性是第三部門(mén)一個(gè)重要特征，即這些組織不依附于政府和其他組織，可以自己獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)。社會(huì)組織在各自職能的發(fā)揮中不受利益驅(qū)動(dòng)的影響和長(zhǎng)官意志的支配，能夠真正代表自己或自己想代表的利益群體，在獨(dú)立意志的指導(dǎo)下制定宗旨、目標(biāo)并努力實(shí)現(xiàn)。如社會(huì)團(tuán)體可以為自己代表的利益集團(tuán)發(fā)聲，與政府對(duì)話，維護(hù)行業(yè)利益，緩解社會(huì)矛盾；基金會(huì)、慈善組織可以把募集到的資金用在章程規(guī)定的地方，也使得需要的人能夠雨露均沾。但在現(xiàn)實(shí)中，正如上文所言，大多數(shù)社會(huì)組織主要依賴政府的財(cái)政撥款生存，不言而喻，其生存發(fā)展均在政府的“控制”下，甚至很多活動(dòng)都是行政機(jī)關(guān)的意志表現(xiàn)，沒(méi)有自己的獨(dú)立性。這些組織與政府對(duì)話可能要轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥?tīng)話”，這是對(duì)內(nèi)部人員的不負(fù)責(zé)。

（四）公信力不足

公信力問(wèn)題在慈善組織上顯得較為嚴(yán)重。公眾捐款是大多數(shù)慈善組織資金的主要來(lái)源，這也被認(rèn)為是“第三次分配”。公眾希望利用慈善公益方式貢獻(xiàn)自己一份力量，幫助改善窮人生活、教育和醫(yī)療條件等。而慈善機(jī)構(gòu)近年來(lái)問(wèn)題頻發(fā)，使公眾對(duì)其信任大打折扣，人們本來(lái)對(duì)公益慈善組織是非常信任的，也愿意付出自己一份力量，當(dāng)這些違反社會(huì)基本道德準(zhǔn)則甚至法律法規(guī)的事件發(fā)生時(shí)，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)公信力的影響是毀滅性的。另一方面，慈善組織運(yùn)作不透明，信息披露不足也使公眾質(zhì)疑聲越來(lái)越大。每個(gè)捐贈(zèng)者對(duì)自己捐的錢(qián)都干了些什么應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)，而很多慈善組織都無(wú)法完全做到信息披露。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)真正披露過(guò)慈善信息的慈善組織僅達(dá)到25%，很多慈善組織有自己的官方網(wǎng)站，但公眾無(wú)法從中了解想得到的信息，即使請(qǐng)求慈善組織信息公開(kāi)也得不到回復(fù)。

（五）監(jiān)管不到位

監(jiān)管不足表面看上去與政府干預(yù)過(guò)多相矛盾，實(shí)則是兩個(gè)問(wèn)題。政府對(duì)第三部門(mén)的干預(yù)旨在讓第三部門(mén)在其意志下運(yùn)行，而如何運(yùn)行，結(jié)果怎樣，甚至有沒(méi)有違反法律法規(guī)等內(nèi)部運(yùn)作問(wèn)題不是政府干預(yù)層面所關(guān)心的。監(jiān)管不足的問(wèn)題在多方面得以體現(xiàn)。首先，法律法規(guī)不完善。任何一個(gè)社會(huì)組織都應(yīng)在法律法規(guī)的框架下運(yùn)行，而第三部門(mén)在我國(guó)剛剛興起，法律法規(guī)對(duì)其規(guī)定自然會(huì)有很多問(wèn)題和不足。最基本的連“第三部門(mén)”這一概念都沒(méi)有官方界定，沒(méi)有完善的法律制度，對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)管會(huì)很無(wú)力。其次，在外部監(jiān)督上，監(jiān)督主體過(guò)多。最后，社會(huì)監(jiān)督缺失。由于第三部門(mén)在我國(guó)公民心中的存在感普遍不高，那些與其無(wú)直接利益相關(guān)的人群即使有監(jiān)督權(quán)也很少主動(dòng)行使。

三、完善第三部門(mén)發(fā)展保障體系

（一）拓寬自身籌資渠道，政府加強(qiáng)對(duì)第三部門(mén)支持

相比其他社會(huì)組織，基金會(huì)、慈善組織對(duì)資金的需求更加迫切。這些組織不能被動(dòng)地等待社會(huì)捐贈(zèng)，而是要通過(guò)開(kāi)展各種活動(dòng)擴(kuò)大自身的影響力，例如和企業(yè)合作，開(kāi)發(fā)公益項(xiàng)目；走進(jìn)街頭、校園，宣傳自己組織。對(duì)于籌集到的資金，應(yīng)該交由相關(guān)專業(yè)人士，在法律法規(guī)的許可下進(jìn)行保值、增值。而社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位也不能過(guò)于依賴政府撥款，應(yīng)當(dāng)不斷調(diào)整內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，適應(yīng)自身發(fā)展。政府除了通過(guò)財(cái)政支出支持第三部門(mén)的發(fā)展，通過(guò)稅收激勵(lì)政策倡導(dǎo)公眾、企業(yè)向有關(guān)組織捐贈(zèng)也是必不可少的。

（二）加強(qiáng)社會(huì)宣傳教育，培養(yǎng)專業(yè)化人才

社會(huì)組織生存的動(dòng)力是為社會(huì)奉獻(xiàn)的精神，而這一優(yōu)秀的品質(zhì)應(yīng)該是大力宣揚(yáng)的，第三部門(mén)不應(yīng)該“孤軍奮戰(zhàn)”，而需要全民參與。在美國(guó)，志愿者遍布各個(gè)角落，志愿服務(wù)精神深入人心，做志愿者成為一個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)。國(guó)家應(yīng)從每個(gè)公民學(xué)生時(shí)代就鼓勵(lì)參與社會(huì)志愿服務(wù)，培養(yǎng)每個(gè)孩子的綜合素質(zhì)，不能以文化課成績(jī)一錘定音。大學(xué)教育里，應(yīng)當(dāng)設(shè)立更多相關(guān)課程培養(yǎng)專業(yè)化人才，彌補(bǔ)社會(huì)組織的專業(yè)人才空缺。在社會(huì)中，政府應(yīng)當(dāng)幫助宣傳第三部門(mén)，支持有益的活動(dòng)，培育樂(lè)于奉獻(xiàn)的社會(huì)風(fēng)氣，也使更多公眾增強(qiáng)對(duì)其認(rèn)知，提升第三部門(mén)在人們心中的地位。這樣更多的人才會(huì)加入第三部門(mén)，給其注入新鮮的血液；更多的志愿者也會(huì)參與其中，更好地在社會(huì)中發(fā)光發(fā)熱。

（三）與政府形成“伙伴”關(guān)系

在美國(guó)和歐洲，政府和第三部門(mén)的關(guān)系變化是兩條完全相反的發(fā)展道路，但最終都殊途同歸，形成了緊密的合作伙伴關(guān)系。當(dāng)然，我國(guó)要以自身的國(guó)情為基礎(chǔ)，不能照搬照抄西方的經(jīng)驗(yàn)，政府放任權(quán)利任由第三部門(mén)發(fā)展或嚴(yán)加管制使其寸步難行。但在政府難以管理好的領(lǐng)域，即政府市場(chǎng)都失靈的部分，可以給第三部門(mén)一定的空間，減少對(duì)其干預(yù)，發(fā)揮第三部門(mén)獨(dú)特的功能。形成政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)各司其職，為人民美好生活的追求貢獻(xiàn)一份力量。例如行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)矛盾，可以交由行業(yè)協(xié)會(huì)從中調(diào)解。另外，政府也應(yīng)加強(qiáng)與第三部門(mén)的合作，二者在我國(guó)社會(huì)中應(yīng)該攜手共存而不是互相對(duì)立，同時(shí)通過(guò)一系列政策給予第三部門(mén)良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，社會(huì)組織內(nèi)部也要逐步改變行政化傾向，減少對(duì)政府的依賴，遵循自身的發(fā)展規(guī)律，找到有利于自身的發(fā)展道路。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管

在監(jiān)督管理上，首先要加強(qiáng)第三部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，保障監(jiān)事會(huì)的有效監(jiān)督，建立規(guī)范公開(kāi)的財(cái)務(wù)管理制度，慈善組織、基金會(huì)要建立捐款物公示制度。其次完善對(duì)第三部門(mén)的外部監(jiān)督，隨著第三部門(mén)發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善法律法規(guī)，彌補(bǔ)制定法中的不足。使第三部門(mén)從成立到消亡都有法可循，在違反法律法規(guī)時(shí)，也有明確的責(zé)任承擔(dān)，通過(guò)制度配套規(guī)范其發(fā)展。上級(jí)監(jiān)管部門(mén)不能權(quán)利交叉難以實(shí)際監(jiān)管，應(yīng)明確監(jiān)管范圍，附有相關(guān)問(wèn)責(zé)制度。鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)督，尤其是慈善組織、基金會(huì)，這樣在監(jiān)督過(guò)程中也能提升公眾對(duì)其公信力。

四、結(jié)語(yǔ)

毋庸置疑，第三部門(mén)是一個(gè)健全的社會(huì)體系中不可缺少的一部分，雖然我國(guó)近年來(lái)第三部門(mén)快速發(fā)展，但隨之暴露的問(wèn)題也越來(lái)越多，如何解決這些問(wèn)題才是當(dāng)前第三部門(mén)發(fā)展的關(guān)鍵?？v觀近百年來(lái)第三部門(mén)在世界多國(guó)的發(fā)展史，一路上也歷經(jīng)坎坷，在任何國(guó)家都是一個(gè)不斷探索的過(guò)程，我們沒(méi)必要照搬照抄但值得借鑒。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，我們追求美好的、美麗的生活，這也和社會(huì)組織的使命相契合。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，相信在黨和政府的不斷探索和努力下，第三部門(mén)在我國(guó)將會(huì)蓬勃發(fā)展。