地方排水管理立法實踐研究*
——以《佛山市排水管理條例》為模型

曾海淇 錢錦瑩 陳婉盈 張佳聞

佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院法律系，廣東 佛山 528000

《佛山市排水管理條例》（以下簡稱“條例”）規(guī)范了佛山排水管理的規(guī)劃、建設(shè)、運營、養(yǎng)護，明確了政府部門及相關(guān)人員的法律責(zé)任。為深入了解佛山商戶對排水管理的處理措施及其意見，探討條例與實際生活的貼合程度，通過走訪餐飲商戶進行調(diào)研對其作出以下分析。

一、部分餐飲企業(yè)排水管理的現(xiàn)狀

此次調(diào)查選取了禪城區(qū)的一個大型餐飲店、兩個中型餐飲店、兩個小型餐飲店進行調(diào)研，通過詢問是否具備排水排污配置設(shè)施、配置原因、維護方法等問題入手，了解餐飲店排水的具體做法，讓商家根據(jù)實際情況發(fā)表看法和對具體規(guī)定的完善建議。

調(diào)查顯示五間餐飲店有主動配置隔油池，并有定期檢查清理，檢查清理間隔周期最長不超6個月。五間餐飲店均認(rèn)為隔油池應(yīng)為必備設(shè)施、有必要設(shè)立條例規(guī)范行為，避免造成嚴(yán)重環(huán)境污染。同時提出，條例實施頗有難度，部分商家環(huán)境保護意識薄弱，應(yīng)加大宣傳力度，重視隨意排污危害，應(yīng)給予商家相關(guān)技術(shù)扶持；條例罰款規(guī)定應(yīng)設(shè)置梯度差異，根據(jù)該商戶的規(guī)模、營業(yè)額、損害結(jié)果嚴(yán)重程度區(qū)分罰款，具體問題具體分析。

二、排水管理條例的可行性分析

（一）法律政策層面分析

根據(jù)《立法法》第72條，《條例》的制定符合地方立法的范圍合法性要求。立法項目在立法主體的權(quán)限范圍內(nèi)，《條例》所涉的排水管理以及相關(guān)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)，為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的事項；而《條例》所涉的污水處理以及相關(guān)設(shè)施的運營、養(yǎng)護行為，亦是環(huán)境保護方面的事項。

《條例》在立法原則和立法精神與上位法相一致，與其效力較高的法律規(guī)章《水污染防治法》、《行政處罰法》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》、《城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可管理辦法》等并未“抵觸”，在具體制度設(shè)計中做到合法合理。結(jié)合佛山實際，體現(xiàn)地方特色，以解決佛山實際問題為導(dǎo)向科學(xué)立法。

（二）結(jié)合佛山實際情況分析

由于佛山城市雨水、污水管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃不到位，污水收集處理設(shè)施配置少，對此，《條例》作出關(guān)于建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)配置排水管理措施的規(guī)定，變更建設(shè)用地使用權(quán)人需合理規(guī)劃排水管理設(shè)施；若因行政區(qū)域規(guī)劃調(diào)整等原因暫時未配置排水管理設(shè)施且需要變更建設(shè)用地使用權(quán)人的，地方政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)主動將排水管理設(shè)施納入統(tǒng)籌規(guī)劃。已竣工建筑物與居民區(qū)污水不與市政排水管網(wǎng)連接的，需分類整治。制定《條例》統(tǒng)籌規(guī)劃佛山排水管理設(shè)施符合佛山現(xiàn)狀，更符合城市排水管理發(fā)展，有效治理污水直排等問題，體現(xiàn)其實用性。

其次，對于佛山居民陽臺安置洗衣機和拖把池而產(chǎn)生大量污水的情況，《條例》規(guī)定，為防止生活污水亂排出導(dǎo)致水污染加重，陽臺應(yīng)通過污水管網(wǎng)將生活污水排出，并逐步整改未配置污水管道的情況。據(jù)此，條例的眾多規(guī)定均是針對以往城市排水建設(shè)的不足結(jié)合佛山排水管理現(xiàn)狀，進一步完善水污染防治及城市排水法規(guī)體系。

三、對排水管理條例的制度探索

隨著我國對城鎮(zhèn)排水與污水處理事業(yè)的重視，佛山排水管理取得較大發(fā)展，但也存在以下突出問題。

（一）行政許可的主體適用范圍需進一步明確

《條例》第2條規(guī)定本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)排水及其設(shè)施，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排水、工業(yè)廢水以及河道防洪管理，明確了條例的適用范圍，但對生活污水處理并未提及。而19條提到申請排污許可證的行政許可主體范圍包括從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等行業(yè)的企業(yè)，但建筑、餐飲、醫(yī)療行業(yè)卻不在第2條列舉的范圍內(nèi)。再者，條例規(guī)定本市行政區(qū)域內(nèi)的排水都適用該條例，但缺少對美容美發(fā)、機動車清洗和補給燃油等廢水排放量大的行業(yè)的管理規(guī)定。位于佛山市行政區(qū)域內(nèi)的上述行業(yè)污水管理當(dāng)然可以由《條例》規(guī)制管理。但按照字面理解，其不屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)廢水、河道防洪、建筑、餐飲、醫(yī)療的排水管理領(lǐng)域，只能被解釋為第2條中“本市行政區(qū)域內(nèi)排水”或第19條中的“等”行業(yè)需排放污水的主體。因此條例涉及范圍內(nèi)容的條文仍需進一步明確。

該問題可以通過修改第19條而得以解決，具體有兩種方式。第一，列舉式，即將對第19條的適用范圍通過列舉的方式列出。如《廣州市排水管理辦法》通過列舉制造、建筑、電力和燃氣生產(chǎn)等多個行業(yè)來明確規(guī)定辦理排水許可證的行政許可主體，通過將日常生活所能接觸的職業(yè)行業(yè)以列舉的方式確定行政許可主體的范圍，避免某個別行業(yè)未被提及而導(dǎo)致的法規(guī)適用模糊。第二，概括式，即用概括性的語言規(guī)定排水許可的適用范圍。如《深圳市排水條例》第31條通過以工業(yè)企業(yè)以外的其他生產(chǎn)、經(jīng)營性質(zhì)的排水單位和個人和向市政排水設(shè)施排放污水的條件概括規(guī)定，明確應(yīng)申請排水許可的行政主體。兩者立法語言表達方式均可消除文字歧義，使特殊行業(yè)排水規(guī)范具備法律依據(jù)。

（二）全民監(jiān)督監(jiān)察體制需健全

《條例》第7和27條規(guī)定，通過建立、完善日常監(jiān)管考核制度，監(jiān)管排水管理設(shè)施的成本審計、運行維護維修、污水廢水處理效果、污泥后續(xù)處置等；通過設(shè)立高效便民的排水管理信息的公開化的資訊平臺，公開公示有關(guān)部門定期考核監(jiān)管本行政區(qū)域排水管理的情況，以加強佛山排水管理設(shè)施的信息系統(tǒng)建設(shè)與統(tǒng)籌，實現(xiàn)與公眾息息相關(guān)的排水管理信息的及時告知和正當(dāng)合理共享。上述規(guī)定雖然有效規(guī)制了政府部門辦公“不公開、不透明”的現(xiàn)象，但對于信息化平臺的建設(shè)以及監(jiān)督考核制度的規(guī)定不夠明確，缺乏具體化的規(guī)定。

排水主管部門建立監(jiān)管考核制度需接受公眾監(jiān)督，考核制度也應(yīng)通過聽證會等方式聽取公眾意見；排水管理設(shè)施的成本審計、運行維護維修、處理效果、污泥后續(xù)處置等監(jiān)管，應(yīng)由有資質(zhì)的第三方出具客觀公正的核算證明、明確向社會公布的途徑。

（三）承擔(dān)法律責(zé)任的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)需清晰

《條例》強化了建設(shè)單位對缺乏必要公共排水設(shè)施，違反雨污分流制度、緊急情況管理規(guī)則及危害排水系統(tǒng)安全等行為的法律責(zé)任。根據(jù)違法行為的具體情況，設(shè)置了警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰的責(zé)任形式?！稐l例》依法依規(guī)確定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。但承擔(dān)上述法律責(zé)任的衡量標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛。

《條例》第五章法律責(zé)任中明確規(guī)定住宅房屋應(yīng)配置與市政污水管網(wǎng)相接的污水管道，否則將面臨行政處罰。商品房隸屬于建設(shè)工程，《建筑法》對竣工驗收的建筑工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程文件都作出了相應(yīng)要求。在特別規(guī)定中，《住宅質(zhì)量保證書》作為房屋交付必備文件，對其格式條款作了詳細規(guī)定，其應(yīng)包含房屋質(zhì)量等級、主要構(gòu)造及保修內(nèi)容期限等信息。上述法律法規(guī)對于商品房住宅驗收的量化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，規(guī)范了開發(fā)商的工程建設(shè)，也保障了業(yè)主的合法權(quán)益。

反觀新出臺的《條例》，新建住宅陽臺設(shè)置污水管道和接入市政污水管網(wǎng)中的污水管道的具體設(shè)置方案并無明確指示，有導(dǎo)致落實不佳的可能性。對此倡議佛山排水管理主管部門和房屋質(zhì)量監(jiān)管部門共同及時作出污水管道設(shè)置的量化標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)法律責(zé)任衡量標(biāo)準(zhǔn)的細致解釋，以便建設(shè)單位、排水單位和居民按排水管理統(tǒng)籌規(guī)劃進行內(nèi)部外部監(jiān)督管理。

四、結(jié)語

規(guī)范城市排水管理需各方落實配合，盡快出臺《條例》釋義，便于公眾準(zhǔn)確把握、理解和操作。盡快出臺相關(guān)的配套政策，提供更多的幫助和技術(shù)指導(dǎo)，爭取貼合地方特色、滿足地方需求的《條例》落實。地方性法規(guī)需充分結(jié)合地方特色不斷制定、修改和完善，才能提高立法質(zhì)量，對國家法制建設(shè)起到推動作用。隨著法治社會發(fā)展、地方性法規(guī)的普及，地方性法規(guī)的完善可謂任重而道遠，往后還涉及評估指標(biāo)體系、司法適用等問題，均有待深究。