地方政府舉債行為演化分析

摘? ? ? ? ? ?要：本文簡要概述了地方政府舉債行為的四個(gè)演化階段，粗略分析了政府舉債行為演化的外源性及內(nèi)生性動(dòng)因，并從對政府舉債行為演化路徑的分析中得出制度變遷與舉債行為的演化之間存在雙向的歷時(shí)關(guān)聯(lián)的結(jié)論。本文從績效考核機(jī)制、債務(wù)信息披露及財(cái)政體制改革三方面對政府舉債行為治理機(jī)制的完善進(jìn)行了一些思考，以期對政府舉債行為的治理研究具有一定啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：地方政府;舉債行為;制度

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度的本質(zhì)是人類行為集合的約束條件，它支配著經(jīng)濟(jì)單位間的合作與競爭。地方政府舉債作為一種群體性的行為，受到具體制度的客觀約束。我國地方政府的舉債活動(dòng)主要以地方投融資平臺(tái)作為載體。地方投融資平臺(tái)的發(fā)展歷程代表了地方政府舉債行為的演化過程。而相關(guān)制度的變遷則推動(dòng)了地方政府舉債行為的演化，從而又導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)反過來影響制度變遷和政府舉債行為。因此本文認(rèn)為，地方政府舉債行為作為一項(xiàng)集體性決策，可以納入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架內(nèi)進(jìn)行討論。下文主要從制度變化和地方政府舉債行為的動(dòng)態(tài)演進(jìn)分析入手，明確地方政府舉債的動(dòng)因和演化路徑，并對完善地方政府舉債行為的治理機(jī)制進(jìn)行一些思考。

一、地方政府舉債行為的演化階段

以融資平臺(tái)數(shù)量和政府債務(wù)規(guī)模作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國地方政府舉債行為大致可以分為四個(gè)階段：萌芽發(fā)展階段、快速發(fā)展階段、急速發(fā)展階段和規(guī)范轉(zhuǎn)型階段。（盧興杰，2012）

（一）萌芽發(fā)展階段

地方政府的舉債行為始于投融資平臺(tái)的建立。分稅制改革尚未開始之前，地方政府自有資金不足以支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，于是1992年便誕生了我國第一家專業(yè)性融資平臺(tái)企業(yè)——上海城投公司。該公司成立以后通過銀行貸款、發(fā)行股票、企業(yè)債券、土地批租收入等方式迅速吸納了大量社會(huì)資本投入到了上海市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，使得可能歷時(shí)100年的上海舊城改造縮短到了10年。上海城投模式的出現(xiàn)極大地推動(dòng)了上海市的現(xiàn)代化速度。此后，各地融資平臺(tái)紛紛建立起來。

（二）快速發(fā)展階段

1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)逐漸上移而事權(quán)并未改變，財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾逐漸凸顯。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，狹窄的融資渠道和巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力，使得地方政府進(jìn)一步陷入了財(cái)政困境。國家開發(fā)銀行在此期間推出了以政策性貸款為核心的開發(fā)性金融產(chǎn)品，以支持地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立。各大商業(yè)銀行也紛紛建議地方政府成立融資平臺(tái)公司以承接商業(yè)銀行的信貸。地方政府則順勢而為，投融資平臺(tái)數(shù)量快速增加。此后，融資平臺(tái)公司在地方政府債務(wù)融資中的角色變得愈發(fā)重要，地方政府債務(wù)規(guī)模伴隨投融資平臺(tái)的發(fā)展逐漸擴(kuò)張。

（三）急速發(fā)展階段

地方政府債務(wù)的爆發(fā)性增長是中央政府實(shí)施積極財(cái)政政策、鼓勵(lì)地方政府組建投融資平臺(tái)的直接結(jié)果。2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)，同年中國人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，刺激了地方政府的融資需求。2008年到2010年，地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量由3000多家增至6575家。國家審計(jì)署2011年審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，以地方政府投融資平臺(tái)為主體籌措的政府性債務(wù)已高達(dá)4.97萬億元人民幣。

在這階段，縣域政府投融資平臺(tái)開始興起，增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國縣級政府投融資平臺(tái)已達(dá)4763家，占當(dāng)前融資平臺(tái)總數(shù)的72.43%?？h級政府投融資平臺(tái)政府性債務(wù)余額達(dá)到14038.26萬億元人民幣，占當(dāng)年融資平臺(tái)政府性債務(wù)余額的28.24%。

與此同時(shí)，地方政府融資行為不規(guī)范，違規(guī)舉債等行為時(shí)有發(fā)生;舉債程序不規(guī)范、債務(wù)數(shù)據(jù)不清晰等問題也普遍存在;部分地區(qū)還存在償債能力弱、償債資金高度依賴土地收入等情況。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累到了一定程度，亟須政府出手治理，否則極易爆發(fā)債務(wù)危機(jī)甚至向金融系統(tǒng)傳導(dǎo)。

（四）規(guī)范轉(zhuǎn)型階段

快速擴(kuò)張的地方政府債務(wù)規(guī)模和投融資平臺(tái)數(shù)量引發(fā)了社會(huì)各界的擔(dān)憂。2014年，國發(fā)43號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其中提到賦予地方政府適度舉債的權(quán)限，不得突破批準(zhǔn)的限額，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。并且要求地方政府清退和不得新設(shè)純公益性融資平臺(tái)，以及對現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。在這一背景下，地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模增長趨勢得到一定程度上的扭轉(zhuǎn)。據(jù)2013年審計(jì)署全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年，納入審計(jì)范圍的融資平臺(tái)數(shù)量為7170家，平臺(tái)債務(wù)余額為4.08萬億元人民幣，相比此前審計(jì)結(jié)果有所下降。在這個(gè)階段，各級地方政府也開始逐步建立起債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度以及償債準(zhǔn)備金制度。并且通過向融資平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組等方式來提升平臺(tái)總體運(yùn)營質(zhì)量。此后，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（2018）、《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》（2018）等一系列文件，進(jìn)一步對地方政府性債務(wù)進(jìn)行管控。2019年6月國務(wù)院提交給全國人大常委會(huì)審議的2018年度審計(jì)工作報(bào)告中顯示，經(jīng)過對52個(gè)地區(qū)政府債務(wù)情況審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，有關(guān)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)增強(qiáng)?？傮w來看，我國地方政府違規(guī)舉債勢頭得到了遏制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

二、地方政府舉債行為的演化動(dòng)因

本文認(rèn)為政府舉債行為的演化有內(nèi)生性動(dòng)因也有外源性動(dòng)因兩方面的推動(dòng)。其中內(nèi)生性動(dòng)因包括了財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為和官員心理;外源性動(dòng)因包括政策調(diào)整和政府行為的“羊群效應(yīng)”等。

（一）內(nèi)生性動(dòng)因

1.財(cái)政機(jī)會(huì)主義

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府作為公共組織天然具有舉債的沖動(dòng)，并且具有將顯性債務(wù)隱性化的財(cái)政機(jī)會(huì)主義傾向。地方舉債行為的演化就是地方政府反復(fù)地放松或抑制舉債沖動(dòng)的過程。由于地方政府受到財(cái)政約束的強(qiáng)度大于中央政府，因此進(jìn)行財(cái)政調(diào)整是地方政府的常態(tài)。在財(cái)政調(diào)整的過程中，政府時(shí)常會(huì)采取一些機(jī)會(huì)主義行為。具體來說，政府可能會(huì)以犧牲財(cái)政調(diào)整的質(zhì)量來滿足調(diào)整的數(shù)量要求，例如政府用隱性和或有負(fù)債代替顯性負(fù)債;為滿足某些指標(biāo)將財(cái)政支出項(xiàng)目推遲或延后，將財(cái)政收入項(xiàng)目提前等行為。這些機(jī)會(huì)主義行為會(huì)造成政府未來財(cái)政成本的增加和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積累。

2.官員心理

掌握較大決策權(quán)的官員，其政績觀對政府的舉債行為具有較大影響。成廣星（2016）認(rèn)為，個(gè)體與環(huán)境的交互作用會(huì)形成心理場，官員在這種場域變化中也逐漸會(huì)經(jīng)歷三種主要的心理更替演進(jìn)：失衡心理、自欺心理及僥幸心理。

首先，失衡心理始于地方官員與其他官員的縱向或橫向?qū)Ρ?，對比結(jié)果大多都差強(qiáng)人意。這種對比之下的相對落差感會(huì)使得官員更傾向于提升自己的政績，吳敏、周黎安（2018）在其研究中發(fā)現(xiàn)，地方官員為了政績表現(xiàn)會(huì)增加可視型公共品支出規(guī)模。在財(cái)政資金無法覆蓋基建成本時(shí)，政府舉債行為便成為理所當(dāng)然的事。其次，自欺心理則進(jìn)一步助推了舉債行為，當(dāng)權(quán)官員面對政績誘惑時(shí)，對過度建設(shè)的自我說服與自我麻痹使得舉債沖動(dòng)占據(jù)上風(fēng)。再次，政府債務(wù)期限往往長于官員在任期限，因此債務(wù)償還責(zé)任往往不用本屆官員承擔(dān)。我國目前缺乏嚴(yán)厲的行政決策失敗的事后問責(zé)機(jī)制也是政府官員產(chǎn)生僥幸心理的重要原因。這種僥幸心理還表現(xiàn)為地方政府認(rèn)為中央政府最終會(huì)為地方的財(cái)政危機(jī)“買單”，也就是所謂的政府“兜底”幻覺。以上三種心理在每個(gè)演化階段都有交叉重疊，它們助推了政府舉債行為，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

（二）外源性動(dòng)因

1.政策調(diào)整

首先，地方政府舉債行為的演化是其被動(dòng)地適應(yīng)中央政府宏觀調(diào)控的結(jié)果。從公共物品的供給角度來看，公共產(chǎn)品具有轄區(qū)收益性和轄跨期收益兩大特征。轄區(qū)受益性意味著地方政府對區(qū)域性公共物品進(jìn)行供給的效率高于中央政府。在地方政府財(cái)政資金無法滿足中央政府對地方政府提供區(qū)域性公共物品的要求時(shí)，會(huì)導(dǎo)致政府的舉債行為。而跨期收益性則意味著公共產(chǎn)品的投入期和受益期、成本承擔(dān)者和產(chǎn)品受益者存在錯(cuò)配。因此解決公共產(chǎn)品供給不足的問題必然要借助債務(wù)杠桿來解決錯(cuò)配問題。其次，地方政府的融資活動(dòng)是中央政府落實(shí)其財(cái)政政策的重要載體。凱恩斯學(xué)派的政府債務(wù)理論認(rèn)為，從短期來看，適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)具有正效應(yīng);從長期來看，政府調(diào)整赤字和政府投資規(guī)模對于解決有效需求不足和緩解經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)具有不可替代的作用，因此中央政府有必要根據(jù)經(jīng)濟(jì)走勢調(diào)整財(cái)政政策。

綜上，無論是公共產(chǎn)品供給還是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，都會(huì)影響到地方政府的舉債行為。甚至在某一階段內(nèi)，中央政府會(huì)通過各種政策調(diào)整來激勵(lì)地方政府的舉債行為。

2.“羊群效應(yīng)”

“羊群效應(yīng)”是指在信息不對稱的情況下，地方政府舉債行為容易受到其他地方政府的影響，進(jìn)而去模仿其決策模式，而較少考慮本地區(qū)的資源稟賦和具體狀況的行為。由于政府是有限理性的，決策過程中會(huì)受到不完全信息和認(rèn)識(shí)的有限性的約束，因此地方政府無法做出完全理性的舉債決策，往往會(huì)存在效仿其他地方政府做法的行為來規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債行為的競相仿效可能會(huì)使得風(fēng)險(xiǎn)疊加，進(jìn)而對地方政府信用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有較大影響。當(dāng)前在我部分地區(qū)，由于信息不對稱和舉債行為不透明，地方政府的債務(wù)矛盾依舊比較尖銳。目前，中央政府缺乏對地方政府債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的有效機(jī)制，這使得地方政府舉債“羊群行為”短期內(nèi)無法消除。

三、地方政府舉債行為的演化路徑

本文認(rèn)為，制度變遷與舉債行為的演化有密不可分的關(guān)系。青木昌彥在其制度變遷理論中提出了歷時(shí)關(guān)聯(lián)這一概念，其主要是指制度在動(dòng)態(tài)和縱向維度下的演化狀態(tài)。用這一概念來解釋我國的情況，則可以認(rèn)為我國地方政府的舉債行為的演化是不同階段的制度相互作用的結(jié)果。

1985年以前，我國地方政府幾乎不存在舉債行為。從財(cái)政管理制度來看，國家統(tǒng)一劃撥資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于政府債務(wù)也實(shí)施著較為集中的計(jì)劃管理機(jī)制，政績考核主要以GDP為核心參考要素。

1985年到1994年，融資平臺(tái)開始出現(xiàn)，地方政府開始嘗試吸收社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目。從政府制度來看，此時(shí)國家在基礎(chǔ)設(shè)施就按設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了“撥改投”改革，并且從制度上嘗試允許民間資本進(jìn)入政府領(lǐng)域進(jìn)行投資。

1995年到2007年，地方政府融資平臺(tái)渠道逐漸多樣化，融資規(guī)模也不斷擴(kuò)大，這也使得平臺(tái)債務(wù)快速增長。這一時(shí)期經(jīng)歷了分稅制改革和《預(yù)算法》修訂，使得地方政府融資渠道得到拓寬，融資方式也呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢。

2008年到2010年，地方政府融資模式進(jìn)一步創(chuàng)新升級，各類新型融資方式不斷涌現(xiàn)，違規(guī)融資行為增多，政府債務(wù)呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢，宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿不斷增加。從制度角度來看，這一時(shí)期官方的四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃加上相對寬松的財(cái)政貨幣政策鼓勵(lì)地方政府融資，對地方政府的舉債行為有較大助推作用。

從2011年開始，政府開始逐步規(guī)范和清理地方投融資平臺(tái)，針對債務(wù)管理提出“開前門，堵后門”的總體思路，嚴(yán)控投融資平臺(tái)新增債務(wù);與此同時(shí)將政府債務(wù)開始納入預(yù)算，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始推廣PPP模式;政級考核制度方面，“唯GDP論”得到修正，突出了民生改善和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在政績考核中的地位。制度上的變化也影響了政府舉債行為，2011年以后，地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量和政府新增債務(wù)規(guī)模明顯得到控制，政府舉債行為逐漸規(guī)范化，舉債沖動(dòng)有所降低。

綜上，政府制度在一定程度上助推或抑制政府舉債行為，而政府舉債行為也影響著政府相關(guān)政策的制定或改變。即制度變遷與舉債行為的演化之間存在雙向的歷時(shí)關(guān)聯(lián)。

四、地方政府舉債行為治理機(jī)制探究

當(dāng)前階段，我國已經(jīng)逐步建立起規(guī)范的政府行為約束框架，地方政府舉債行為已在一定程度上得到遏制，但后續(xù)監(jiān)管政策依舊不能放松。本文認(rèn)為，未來仍需在完善地方官員考核機(jī)制、提高地方政府債務(wù)信息透明度以及構(gòu)建政府間債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面繼續(xù)努力。

（一）完善地方政府官員績效考核機(jī)制

雖然我國“唯GDP論”的績效考核機(jī)制已經(jīng)得到修正，突出了民生改善和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在政績考核中的地位。但地方官員仍舊會(huì)由于各種考核指標(biāo)的不合理產(chǎn)生不正確的政績觀。例如吳敏、周黎安（2018）的研究發(fā)現(xiàn)無論是客觀還是主管績效考核，均會(huì)導(dǎo)致“可視性”績效和“非可視性”績效的分野。由此導(dǎo)致地方官員過于重視效果顯著的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視對公共資源的有效配置。因此，還需進(jìn)一步完善多元化的官員考核體系以引導(dǎo)官員形成正確的政績觀。

（二）提高地方政府債務(wù)信息透明度

我國地方政府債務(wù)雖已納入政府預(yù)算，但當(dāng)前地方政府債務(wù)信息披露的數(shù)量與質(zhì)量均不盡如人意，這十分不利于對政府舉債行為的進(jìn)一步監(jiān)控。因此，需要進(jìn)一步提高政府財(cái)務(wù)信息的透明度。從技術(shù)層面來看，可以建立全口徑債務(wù)監(jiān)控平臺(tái)嗎，對政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測以約束政府舉債行為。

（三）財(cái)政體制改革要遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則

合理劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，對于抑制地方政府舉債行為具有較大作用。當(dāng)前我國部分省份實(shí)施“省直管縣”的財(cái)政體制改革，這種改革模式增加了縣級政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，能夠在一定程度上抑制基層政府舉債行為，從而在一定程度上緩解縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

本文對地方政府舉債行為進(jìn)行了簡要的分析探討，認(rèn)為要抑制政府不當(dāng)舉債行為還要從各項(xiàng)制度的根源上進(jìn)行改革。據(jù)報(bào)道，貴州獨(dú)山縣舉借400億元地方債，留下一堆爛尾樓和大額的未償還債務(wù)，地區(qū)貧困狀態(tài)依舊未得到較大改善，背后的原因不禁引人深思。這一典型案例反映了政府規(guī)劃、地方實(shí)際情況、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制、慣性思維方式、官員考核機(jī)制等一系列制度或心理上存在的問題，值得進(jìn)一步研究探討。

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作者簡介：

賀子晉（1996.2-? ），女，中央民族大學(xué)，碩士研究生。