王益華 王 鑫
黨的十九大報(bào)告指出:“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民日益增長(zhǎng)的差別化司法需求對(duì)法院工作提出了新期待、新要求,深化民商事“分調(diào)裁審”機(jī)制改革是人民法院深化司法體制改革,促進(jìn)司法公正,提升審判質(zhì)效,減輕群眾訟累,滿足人民群眾新要求的重要舉措。自2016年以來(lái),各地基層法院對(duì)民商事“分調(diào)裁審”機(jī)制進(jìn)行了諸多探索,取得了一定成效,但也顯現(xiàn)出不少問(wèn)題。本文以基層法院為視角,并以高密法院的實(shí)踐為樣本展開(kāi),以點(diǎn)映面,對(duì)當(dāng)前“分調(diào)裁審”機(jī)制改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出建議,以期各地法院找到適合自身改革的有效路徑,進(jìn)而推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)不斷完善。
在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,為兼顧慎重而正確的程序保障和迅速而經(jīng)濟(jì)的程序保障,最高人民法院持續(xù)改革,逐步建立起案件繁簡(jiǎn)分流與矛盾糾紛多元化解有機(jī)結(jié)合的“分調(diào)裁審”機(jī)制。
2003年,最高人民法院制定《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》,創(chuàng)設(shè)了民事案件速裁機(jī)制。隨后,最高法院在“二五改革綱要”到“五五改革綱要”中陸續(xù)就建立訴訟與非訴訟相銜接的多元糾紛解決機(jī)制、建立速裁程序及加快訴訟服務(wù)中心現(xiàn)代化建設(shè)作出部署安排。
2012年修訂的《民事訴訟法》新增了小額訴訟程序、確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件、實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序并規(guī)定不適宜調(diào)解時(shí)進(jìn)入訴訟程序的案件,應(yīng)當(dāng)先通過(guò)以上特別程序快速審理。2014年,最高人民法院確定了50家法院作為“多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院”并出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2015年眉山會(huì)議上,周強(qiáng)院長(zhǎng)提出了新“三步走”戰(zhàn)略,加快推進(jìn)中國(guó)多元解紛機(jī)制改革的進(jìn)程。2016年最高法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》。同年又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流 優(yōu)化司法資源配置的意見(jiàn)》。2017年最高法院出臺(tái)了《關(guān)于民商事案件繁簡(jiǎn)分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程》,將案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制與多元化糾紛解決機(jī)制有機(jī)結(jié)合,形成一個(gè)上下貫通、無(wú)縫銜接的“分調(diào)裁審”機(jī)制。2019年周強(qiáng)院長(zhǎng)出席全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)時(shí)指出,要持續(xù)深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革,有效推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道。2019年最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》。2020年最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案》和《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》。同日,最高人民法院還印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善委派調(diào)解機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
高密法院的“分調(diào)裁審”機(jī)制改革總體來(lái)看經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段,一定程度上反應(yīng)了基層法院的探索歷程,也具有一定借鑒性和典型性。
1.初創(chuàng)階段。在2000年開(kāi)始探索建立了“審前程序與預(yù)審法官制度”,探索案件難易分類、人員分級(jí)管理,庭前充分準(zhǔn)備、庭上集中審理,權(quán)責(zé)到位、人案相適的審判運(yùn)行機(jī)制,并于2002年成功申報(bào)聯(lián)合國(guó)試點(diǎn)項(xiàng)目。于2005年通過(guò)驗(yàn)收,緊接著探索建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府參與、法院主導(dǎo)、各部門(mén)參加,全社會(huì)聯(lián)動(dòng)的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制。高密市委轉(zhuǎn)發(fā)了《高密市人民法院〈關(guān)于推進(jìn)多元化矛盾糾紛化解機(jī)制的意見(jiàn)〉》,全市成立了多元化矛盾糾紛解決機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組,市委副書(shū)記任組長(zhǎng),政法部門(mén)、行政部門(mén)及鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)人為成員。在農(nóng)村建立指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì),在城區(qū)設(shè)立法官聯(lián)系社區(qū)辦公室,在具有企業(yè)管理職能的行政局和行業(yè)協(xié)會(huì)建立行業(yè)糾紛調(diào)解中心,構(gòu)建起大調(diào)解格局。法院對(duì)每個(gè)調(diào)解中心(調(diào)委會(huì))派出固定聯(lián)系法官,定期上門(mén)、指導(dǎo)調(diào)解、培訓(xùn)人員;法院設(shè)立多元機(jī)制管理辦公室,加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)管理。數(shù)據(jù)顯示,2007年收案僅8578件,較2005年下降13%,尤其在民間借貸糾紛爆發(fā)的2008年至2010年,案件始終保持在8000件左右,數(shù)量不增反減。
2.發(fā)展階段。2015年眉山會(huì)議是多元解紛機(jī)制改革的一個(gè)里程碑,是十幾年實(shí)踐探索到理論升華的飛躍,確定了新的方略,實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)重要跨越:一是從部分法院與調(diào)解等非訴機(jī)制對(duì)接探索,升級(jí)為全國(guó)范圍內(nèi)受到各界普遍認(rèn)可的制度體系;二是從法院緩解辦案壓力的“權(quán)宜之計(jì)”,升級(jí)為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動(dòng)。①參見(jiàn)胡仕浩:《多元化糾紛解決機(jī)制的“中國(guó)方案”》,載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。法院在多元機(jī)制中的作用由沖鋒在前變?yōu)橐I(lǐng)、培育、規(guī)范、推動(dòng)、保障等環(huán)節(jié)中的“定海神針”作用。高密法院也隨之對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制升級(jí)改造,突出“內(nèi)外兩個(gè)多元”,實(shí)行“糾紛層級(jí)化解”,著力從源頭上化解糾紛。出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善多元化糾紛解決機(jī)制的規(guī)定》,建立“一心五室”②“一心五室”:指擴(kuò)大訴調(diào)對(duì)接中心的職能,增設(shè)法官工作室、輔導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、鑒定前置室、人民陪審員室。,進(jìn)行輔導(dǎo)分流、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、委派調(diào)解、訴前鑒定、司法確認(rèn),負(fù)責(zé)特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員的管理、培訓(xùn)、使用,承擔(dān)人民陪審員的選任、管理、使用,實(shí)現(xiàn)了從單一訴調(diào)銜接功能向多元立體化轉(zhuǎn)變。積極爭(zhēng)取高密市委、市政府“兩辦”出臺(tái)了《進(jìn)一步推進(jìn)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》,并制定了萬(wàn)人成訴率、委托調(diào)解率、調(diào)解成功率和爭(zhēng)創(chuàng)“零案社區(qū)”的指標(biāo),納入綜治維穩(wěn)考核。他們借力在全市設(shè)立的15個(gè)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心、11個(gè)行業(yè)調(diào)解中心、10個(gè)法官工作站和30個(gè)法官聯(lián)系辦公室,一半以上的糾紛在訴前化解。
3.升華階段。繁簡(jiǎn)分流是順應(yīng)改革趨勢(shì),遵循司法規(guī)律做出的合理選擇,是人民法院深化司法體制機(jī)制改革,提升審判質(zhì)效,減輕群眾訴累的重要舉措,是緩解法院“案多人少”矛盾的必然方式,是新的審判形式的重要內(nèi)容,是落實(shí)司法責(zé)任制的重要保障。2016年高密法院“分調(diào)裁審”機(jī)制改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段,設(shè)立速裁庭,抽調(diào)2名法官,按法官、輔助人員、書(shū)記員1:1:1的比例配置,并配備2名法警,審判庭車(chē)輛等充分保障,制定辦案規(guī)程,約束審判流程,半年即結(jié)案489件。后又調(diào)整充實(shí)了4名員額法官,組成四個(gè)速裁團(tuán)隊(duì),按法官+法官助理+書(shū)記員+法警1:1:1:1的比例配置,配齊配強(qiáng)速裁團(tuán)隊(duì)。
同時(shí)高密法院著力打造“現(xiàn)代化”訴訟服務(wù)中心,將訴調(diào)中心、速裁庭、信訪辦、技術(shù)室與立案庭合并為訴訟服務(wù)中心,設(shè)立立案大廳、訴調(diào)對(duì)接、簡(jiǎn)案速裁、綜合服務(wù)、信訪接待五大功能區(qū),增強(qiáng)高效快捷便民的一站式服務(wù)功能,強(qiáng)化集分流、調(diào)解、速裁等職能于一體的裁判功能,完善為審判事務(wù)性服務(wù)的審判輔助功能,為人民群眾提供高效、便捷、低成本的解紛服務(wù)。規(guī)范訴訟服務(wù)中心工作標(biāo)準(zhǔn),明確各部門(mén)的職責(zé),達(dá)到責(zé)任分工明確,工作銜接到位,一體運(yùn)行順暢。推進(jìn)訴訟服務(wù)與信息技術(shù)的深度融合,打造現(xiàn)代化的訴訟服務(wù)中心,提高信息化對(duì)“分調(diào)裁審”機(jī)制支撐力度。
“分調(diào)裁審”機(jī)制改革對(duì)保障訴訟的效益性,保障糾紛迅速解決具有重要意義,但這一改革在各地實(shí)踐中仍有不盡完善的方面,高密法院在實(shí)踐中也遇到一些瓶頸并不斷改革。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)客觀地認(rèn)識(shí)現(xiàn)有制度、管理、技術(shù)等的不足,防止觀念上的單向驅(qū)動(dòng),為深化改革尋找方向。
截至目前,我國(guó)三大訴訟法及司法解釋還沒(méi)有從立法角度對(duì)“分調(diào)裁審”機(jī)制做出規(guī)定,相關(guān)法律規(guī)定依然有空白。目前最高人民法院出臺(tái)的多元化糾紛解決機(jī)制、繁簡(jiǎn)分流和調(diào)解速裁的一系列文件僅屬于規(guī)范性文件,效力層級(jí)比較低,不僅從內(nèi)容層次上看,尚處于具體程序制度構(gòu)建之最低層次,遠(yuǎn)沒(méi)有形成類型化的程序制度模式,更談不上民事訴訟中各種構(gòu)成要素的有機(jī)互動(dòng)聯(lián)系;而且即便是對(duì)于最基本的速裁措施、規(guī)則、程序、制度之具體規(guī)定,也是零星的、局部的,不具有全面性與系統(tǒng)性。①參見(jiàn)程林:《民事速裁機(jī)制研究》,西南政法大學(xué)2012年博士論文。
1.民事訴訟程序分流立法不夠完備?!睹袷略V訟法》第133條是繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的基本支撐條文,而該條文僅概括性地對(duì)相關(guān)案件可以適用的程序做了一個(gè)籠統(tǒng)規(guī)定。在規(guī)定的各分流路徑中,對(duì)簡(jiǎn)易程序和督促程序規(guī)定了適用案件的條件。但實(shí)踐中除簡(jiǎn)易程序以外,由于種種原因,督促程序基本被閑置。此外,第133條多使用“可以”的字眼,當(dāng)事人是否享有全部或部分程序的選擇權(quán)也未予以規(guī)定,并且在當(dāng)事人未享有或未知曉程序選擇權(quán)時(shí),實(shí)務(wù)中多是將自由裁量權(quán)給與法院司法人員。當(dāng)案件在分流路徑中受阻時(shí),如何及時(shí)有效銜接到其他路徑,法律也未給出規(guī)定,這導(dǎo)致法院在分流路徑選擇中無(wú)法可依,也使得有些案件程序多次轉(zhuǎn)化后,仍回到以判決為中心的審判起點(diǎn),還造成了訴訟遲延??梢?jiàn)導(dǎo)致這些情況的根本原因還是立法沒(méi)有明確適用各個(gè)案件分流路徑的時(shí)間起點(diǎn)、終點(diǎn)及基本條件。
2.完整的速裁程序缺失。2012年民訴法新增加了小額訴訟程序、確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序,但仍沒(méi)有明確速裁程序。而小額訴訟程序也存在立法缺陷:一是雖規(guī)定了標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的案件,而這樣小額的案件即使在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院中也是微乎其微,適用價(jià)值不大;二是小額訴訟程序?qū)嵭幸粚徑K審,還缺乏規(guī)范的流程,加之其本身的訴訟標(biāo)的額不高,啟動(dòng)再審又條件嚴(yán)苛,導(dǎo)致當(dāng)事人救濟(jì)渠道不暢。因此,當(dāng)事人對(duì)小額訴訟程序信任度不高,不愿意申請(qǐng)使用。而法官在司法責(zé)任制和嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)雙重壓力下,也會(huì)盡可能的選擇避開(kāi)小額訴訟程序。
審判工作流程銜接不順暢,繁簡(jiǎn)案件分流、調(diào)解內(nèi)外對(duì)接、簡(jiǎn)單與復(fù)雜案件轉(zhuǎn)化,每個(gè)環(huán)節(jié)的工作時(shí)限等都無(wú)具體的可操作性的規(guī)則。最高法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步強(qiáng)化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》及《關(guān)于民商事案件繁簡(jiǎn)分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程(試行)》中僅規(guī)定了委派調(diào)解和速裁一般在30天內(nèi)結(jié)案。
一是機(jī)制流程本身需要完善,如轉(zhuǎn)換程序的問(wèn)題,此時(shí)就涉及到審理期限、承辦法官甚至業(yè)務(wù)庭之間的轉(zhuǎn)換問(wèn)題,若是轉(zhuǎn)換銜接不合理,不僅會(huì)延長(zhǎng)案件的審理時(shí)間,還可能引發(fā)法官之間、業(yè)務(wù)庭之間的矛盾。同時(shí),案件承辦人、審判組織的來(lái)回變動(dòng)也很容易使一些當(dāng)事人對(duì)司法公信力產(chǎn)生質(zhì)疑;二是軟件銜接不暢,人民法院調(diào)解平臺(tái)與訴訟服務(wù)網(wǎng)、審判云平臺(tái)、“分調(diào)裁審”平臺(tái)不能兼容,人民法院調(diào)解網(wǎng)、訴訟服務(wù)網(wǎng)與黨委政府的總調(diào)解平臺(tái)沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)對(duì)接,需要立案的案件分流法官,常常要多次重復(fù)錄入信息,平臺(tái)之間沒(méi)有一鍵跳轉(zhuǎn)功能,浪費(fèi)人力,降低效率。
傳統(tǒng)人工分案,存在不客觀、不標(biāo)準(zhǔn)、不準(zhǔn)確等問(wèn)題。人工分案主要依靠的是分案法官的經(jīng)驗(yàn),帶有很大的主觀性,還容易受一些案外因素干擾,不能有效規(guī)避“人情案”“關(guān)系案”和其他不規(guī)范操作現(xiàn)象發(fā)生,有引起案件分配不公、不廉等問(wèn)題的可能,難以有效調(diào)動(dòng)法官工作積極性和工作活力。
推進(jìn)信息化建設(shè)是提升案件審判質(zhì)效的有力支撐?!胺焙?jiǎn)分流”是一項(xiàng)復(fù)雜、費(fèi)時(shí)的任務(wù),同時(shí)又是“分調(diào)裁審”中最關(guān)鍵的一環(huán),但目前還有不少法院案件的“繁簡(jiǎn)分流”靠人工進(jìn)行,案件無(wú)法快速精準(zhǔn)分流,后續(xù)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)也就不暢。通過(guò)“智慧法院”的創(chuàng)建,既可以達(dá)到科學(xué)、精準(zhǔn)、高效分流案件,又可以大幅度減少重復(fù)性簡(jiǎn)單勞動(dòng),減少案件審理過(guò)程中因程序流轉(zhuǎn)或行政性管理造成的延遲,使法官有更多精力用于復(fù)雜案件的研究,為機(jī)制運(yùn)行提供可靠保障。高密法院開(kāi)發(fā)應(yīng)用的“民商事案件繁簡(jiǎn)分流平臺(tái)”的前瞻性、實(shí)用性、精準(zhǔn)性比較高,但兼容性、便捷性、擴(kuò)充性、權(quán)威性仍有待完善提升。如何通過(guò)信息技術(shù)推進(jìn)“分調(diào)裁審”機(jī)制進(jìn)一步高效運(yùn)轉(zhuǎn),使各項(xiàng)工作更加聯(lián)動(dòng)融合、更加高效規(guī)范,不斷提升社會(huì)治理的法治化、專業(yè)化、智能化水平是當(dāng)前亟需研究解決的問(wèn)題。
一是團(tuán)隊(duì)管理不到位。推進(jìn)“分調(diào)裁審”改革,應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)定科學(xué)的人案配比,明確法院的辦案任務(wù)和責(zé)任,配置審判輔助人員,建立以法官為核心的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和激勵(lì)、追責(zé)機(jī)制。速裁面臨案件的第一次分流,需要承擔(dān)體量較大的案件解決工作,輔助人員的配備直接影響分流作用的發(fā)揮。有的法院在人員配備上,沒(méi)有充分考慮速裁團(tuán)隊(duì)的差異,與精審團(tuán)隊(duì)幾乎一樣。速裁團(tuán)隊(duì)新進(jìn)人員選任、培訓(xùn)、孕產(chǎn)假、辭職等因素都未考慮在內(nèi)。二是沒(méi)有厘清速裁團(tuán)隊(duì)中法官、輔助人員、書(shū)記員的職責(zé)邊界,導(dǎo)致職責(zé)不清,出現(xiàn)法官之間、法官與輔助人員之間忙閑不均。三是業(yè)績(jī)考核不科學(xué),不能科學(xué)確定案件權(quán)重系數(shù),尤其是訴前指導(dǎo)工作量未納入法官業(yè)績(jī)考評(píng)體系,工作實(shí)績(jī)與考評(píng)結(jié)果不相符,必然影響法官工作的積極性。如何科學(xué)地設(shè)定人案配比,設(shè)定繁簡(jiǎn)案件權(quán)重系數(shù)等問(wèn)題至關(guān)重要。
當(dāng)前多元糾紛解決機(jī)制與訴前調(diào)解機(jī)制作用沒(méi)有充分發(fā)揮。究其原因:一是訴源治理機(jī)制不健全,主體責(zé)任不清,解紛力量不足,組織保障不力,有的單位及行業(yè)組織等對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制認(rèn)識(shí)不深動(dòng)力不足,參與度差;缺乏強(qiáng)制性考核、監(jiān)督機(jī)制,責(zé)任落實(shí)不到位。①參見(jiàn)于建成:《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例解讀》,法律出版社2016年版,第109頁(yè)。二是法院有的人員對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作重視不夠,多元化格局尚未完全形成,訴調(diào)對(duì)接機(jī)制不到位②參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院課題組:《關(guān)于訴調(diào)對(duì)接工作開(kāi)展情況的調(diào)研報(bào)告》,載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。。三是訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)運(yùn)行不暢,調(diào)解過(guò)程中應(yīng)當(dāng)固定的事項(xiàng)沒(méi)有固定,應(yīng)當(dāng)記載的沒(méi)有記載,應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)立案卻轉(zhuǎn)交不及時(shí),應(yīng)當(dāng)在線辦理的不能在線辦理。四是非訴調(diào)解工作未納入法院管理系統(tǒng),指導(dǎo)調(diào)解的工作量不能作為辦案數(shù)量計(jì)入業(yè)績(jī)考核,業(yè)績(jī)考核結(jié)果與法官的工作量不能成正比,不利于提高工作積極性。五是調(diào)解人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。多數(shù)人民調(diào)解隊(duì)伍缺乏專業(yè)培訓(xùn),且往往身兼數(shù)職,調(diào)解成功率不高。特別是基層人民調(diào)解員一定程度上存在年齡結(jié)構(gòu)偏大、法律素養(yǎng)和調(diào)解能力不足的情況。六是經(jīng)費(fèi)保障有待加強(qiáng)。多數(shù)基層政府未把訴外調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,調(diào)解員報(bào)酬少、撥付不及時(shí),影響了特邀調(diào)解員的積極性。
為攻克難題,高密法院在實(shí)踐中主要從四個(gè)大方面建構(gòu)起一個(gè)較為系統(tǒng)的“分調(diào)裁審”機(jī)制,優(yōu)化司法資源,提高審判質(zhì)效。
分流機(jī)制的科學(xué)性以及流轉(zhuǎn)速度的快慢,直接影響案件審理質(zhì)效。最高法院對(duì)簡(jiǎn)單案件僅作了概況性和排除性規(guī)定,實(shí)踐中如何明確、細(xì)化簡(jiǎn)案標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。
1.明確簡(jiǎn)案標(biāo)準(zhǔn)。改變過(guò)去標(biāo)準(zhǔn)不清,以繁簡(jiǎn)搭配、數(shù)量均衡為依據(jù)的分流模式,建立以案為要素,以案件類型、特點(diǎn)、繁簡(jiǎn)程度為依據(jù)的分流模式。一是確定適用小額訴訟程序案件,不予受理、未預(yù)交案件受理費(fèi)程序性案件,實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序、督促程序、公示催告程序、訴前財(cái)產(chǎn)保全非訴訟案件,被告下落不明需公告送達(dá)但屬簡(jiǎn)單案件范圍的普通程序案件,需開(kāi)庭審理的特別程序案件(如宣告失蹤、死亡,確認(rèn)民事行為能力)等9類程序性案件;二是確定家事糾紛,交通事故損害賠償?shù)纫话闳松頁(yè)p害賠償(以鑒定前置完成為主),勞動(dòng)爭(zhēng)議,買(mǎi)賣(mài)、借貸、金融等合同,物業(yè)、餐飲等服務(wù)合同等18類事實(shí)清楚、證據(jù)充分、爭(zhēng)議不大的案件為簡(jiǎn)單案件。
2.配強(qiáng)程序分流員。在訴調(diào)中心設(shè)1名輔導(dǎo)分流員,由法官助理?yè)?dān)任,負(fù)責(zé)訴前輔導(dǎo)分流;在立案庭設(shè)1名程序分流員,由審判經(jīng)驗(yàn)豐富的非員額法官擔(dān)任,專司登記立案和繁簡(jiǎn)分流。根據(jù)案由和案件事實(shí)、法律適用、社會(huì)影響等因素,確定案件適用的程序,分流至相應(yīng)團(tuán)隊(duì)。
3.實(shí)施兩次分流。堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先、自愿合法、簡(jiǎn)單快捷、經(jīng)濟(jì)高效的原則,優(yōu)化訴前分流引導(dǎo),凡屬簡(jiǎn)單案件范圍的糾紛,在立案前先行分流到訴調(diào)中心,由輔導(dǎo)分流員引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)“訴訟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)”,自行測(cè)算訴訟的風(fēng)險(xiǎn),釋明不同訴訟程序的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn),鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇多元機(jī)制解決渠道;對(duì)于涉及面廣、人數(shù)眾多、影響較大的案件,主動(dòng)與黨委政府部門(mén)溝通協(xié)調(diào),合力化解矛盾糾紛;當(dāng)事人不同意訴前調(diào)解的案件,及時(shí)登記立案,確保當(dāng)事人的程序選擇權(quán)和訴權(quán)。登記立案后,程序分流員當(dāng)日將“分調(diào)裁審”平臺(tái)識(shí)別的簡(jiǎn)單案件分流至速裁法官,案卷材料隨案移交。做到導(dǎo)入快速,流轉(zhuǎn)高效,銜接順暢。
團(tuán)隊(duì)建設(shè)是“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的靈魂,也是建立“分調(diào)裁審”機(jī)制的組織基礎(chǔ)??茖W(xué)選配速裁法官、精審法官,為“分調(diào)裁審”機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的組織保障。首先,充分考慮審判經(jīng)驗(yàn)、人員特長(zhǎng),從全院選拔了10名年速裁法官,承擔(dān)大批量的簡(jiǎn)單案件審理。其次,按照“員額法官+法官助理+書(shū)記員+輔助人員”的基本模式,按1:1:1:1的比例配置,組建了10個(gè)民事速裁團(tuán)隊(duì)。
繁簡(jiǎn)分流的目的是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審,繁案精審,提升審判效率,促進(jìn)司法公正。簡(jiǎn)化審判流程、進(jìn)行程序再造,是“分調(diào)裁審”提質(zhì)增效的根本。一是規(guī)范調(diào)解前置程序,訴前調(diào)解的案件全部登錄“人民法院分調(diào)裁審平臺(tái)”,生成“訴前調(diào)”字號(hào),納入審判管理系統(tǒng)管理。二是明確訴前調(diào)解程序內(nèi)涵,設(shè)定分流程序、鑒定前置、調(diào)解主體、調(diào)解期限、調(diào)解方法、調(diào)解結(jié)果利用,確定通過(guò)在線調(diào)解、視頻調(diào)解、微信調(diào)解等便利手段,采取訴訟費(fèi)減免等激勵(lì)措施,引導(dǎo)當(dāng)事人主動(dòng)調(diào)解,快速解決糾紛。三是規(guī)范速裁程序,規(guī)定案件分流和速裁期限,用好司法確認(rèn)、小額訴訟、督促程序、簡(jiǎn)易程序等糾紛解決方式,簡(jiǎn)化送達(dá)、公告、舉證、答辯、庭審、文書(shū),減少排期等待時(shí)間。四是探索建立無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制、建立無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制,鞏固訴前調(diào)解成果;發(fā)揮庭前會(huì)議功能,達(dá)到“四固定”并進(jìn)行庭前調(diào)解;開(kāi)展示范訴訟和集中審理,示范帶動(dòng)批量案件同案同判、高效審理或促成調(diào)解;簡(jiǎn)化庭審程序,確認(rèn)無(wú)爭(zhēng)議證據(jù)和事實(shí),將調(diào)查、辯論階段合并,實(shí)行綜合認(rèn)證、總結(jié)。五是簡(jiǎn)化裁判文書(shū),根據(jù)案件的不同情況適用要素式、令狀式、表格式裁判文書(shū)格式,提高文書(shū)制作效率。
1.做好訴前分流與調(diào)解的銜接。堅(jiān)持依法調(diào)解優(yōu)先,積極引導(dǎo)當(dāng)事人訴前調(diào)解。訴調(diào)中心在收到糾紛的2日內(nèi)登記訴前調(diào)解案號(hào),并向當(dāng)事人發(fā)放《先行調(diào)解告知書(shū)》,并為當(dāng)事人提供糾紛解決方法等方面的釋明和輔導(dǎo)。當(dāng)事人同意訴前調(diào)解的,填寫(xiě)《訴前調(diào)解申請(qǐng)書(shū)》。3日內(nèi)調(diào)解員通知被起訴人,發(fā)放《調(diào)解告知書(shū)》,當(dāng)事人不同意調(diào)解或者不適宜調(diào)解的案件,由當(dāng)事人填寫(xiě)《不同意調(diào)解確認(rèn)書(shū)》,及時(shí)登記立案。
2.做好訴前調(diào)解與司法確認(rèn)的銜接。訴前調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的,案件轉(zhuǎn)入司法確認(rèn)程序,由速裁法官依法進(jìn)行司法確認(rèn);超出司法確認(rèn)標(biāo)的額,當(dāng)事人要求出具司法調(diào)解書(shū)的,案件轉(zhuǎn)入立案程序,由速裁法官制作司法調(diào)解書(shū);即時(shí)履行完畢,當(dāng)事人不申請(qǐng)出具司法確認(rèn)裁定或調(diào)解書(shū)的,填寫(xiě)《調(diào)解情況登記表》備案。委派調(diào)解的案件,調(diào)解期限為30日,但雙方當(dāng)事人書(shū)面申請(qǐng)延長(zhǎng)調(diào)解期限的,可以再延長(zhǎng)30日。超過(guò)60日調(diào)解未果的,轉(zhuǎn)登記立案。
3.做好速裁程序與普通程序的轉(zhuǎn)換。已進(jìn)入速裁程序的案件,因原告增加、變更訴訟請(qǐng)求致案情復(fù)雜,追加當(dāng)事人,被告反訴,需重新鑒定評(píng)估,出現(xiàn)重大社會(huì)影響或涉及穩(wěn)定的事件等情況時(shí),說(shuō)明情況和理由,在30日內(nèi)退回案件程序分流員,再由程序分流員依據(jù)案件性質(zhì)分流到精審團(tuán)隊(duì)。但明確速裁回流率不能超過(guò)20%。同時(shí)規(guī)定適應(yīng)速裁程序?qū)徖淼陌讣?,?yīng)當(dāng)做到一次開(kāi)庭、當(dāng)庭結(jié)案,自立案起30日內(nèi)結(jié)案。
“分調(diào)裁審”機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及一系列思想觀念、審判方式、工作模式的變革,涉及一系列人員、利益、關(guān)系的調(diào)整,必須整體設(shè)計(jì),同步推行。
1.實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。速裁團(tuán)隊(duì)的組合模式和數(shù)量不是一承不變的,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析和審判管理,定期分析審判態(tài)勢(shì)和法官辦案任務(wù)的承載能力,進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2019年底,高密法院適時(shí)調(diào)整速裁團(tuán)隊(duì),減縮到立案庭和“五位一體”交通事故糾紛調(diào)處中心各組建一個(gè)調(diào)裁團(tuán)隊(duì),配備1名法官、2名法官助理、2名調(diào)解員、5名書(shū)記員,形成規(guī)模效應(yīng),便于發(fā)揮速裁團(tuán)隊(duì)功能。
2.強(qiáng)化分類考核。根據(jù)“分調(diào)裁審”標(biāo)準(zhǔn),分別對(duì)調(diào)解速裁法官、精審法官及法官助理、書(shū)記員、其他輔助人員進(jìn)行考核。通過(guò)軟件的記憶、分析、計(jì)算功能,清楚地計(jì)算出法官、法官助理、書(shū)記員及其他司法輔助人員的辦案數(shù)量、工作質(zhì)效。
借助大數(shù)據(jù)和人工智能,是解決繁簡(jiǎn)分流工作量大、標(biāo)準(zhǔn)難以掌握,人工分案不客觀、不規(guī)范、不準(zhǔn)確的問(wèn)題的不二選擇。高密法院研發(fā)了“人民法院分調(diào)裁審平臺(tái)”軟件,系統(tǒng)設(shè)訴前調(diào)解分流、訴訟繁簡(jiǎn)分流和快速裁判三個(gè)端口,通過(guò)訴前、繁簡(jiǎn)兩次分流和速裁回流,實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)案件自動(dòng)識(shí)別、智能分流,達(dá)到訴前調(diào)解、立案分流、快速裁判無(wú)縫對(duì)接。
1.依據(jù)案由科學(xué)估值。根據(jù)最高法院確定基層法院使用的558個(gè)案由審理的難易程度,確定了1-9分的分值,錄入案由軟件自動(dòng)判斷基礎(chǔ)分值。
2.設(shè)定案件要素。將可能影響案件審判難易程度的因素確定為判斷個(gè)案繁簡(jiǎn)的標(biāo)準(zhǔn),分為基礎(chǔ)要素、關(guān)鍵要素、參考要素、人工識(shí)別要素4大類25個(gè)要素,并確定了不同的分值。人工識(shí)別要素,個(gè)案當(dāng)中仍存在其它應(yīng)統(tǒng)籌考慮的因素,須通過(guò)人工綜合分析、識(shí)別加以確定,實(shí)現(xiàn)人機(jī)結(jié)合。
1.自動(dòng)抓取數(shù)據(jù)。對(duì)經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解轉(zhuǎn)入繁簡(jiǎn)分流的案件,可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;對(duì)直接登記立案的案件,通過(guò)讀取身份證信息、掃描起訴狀和證據(jù)等,自動(dòng)抓取數(shù)據(jù),回填案件要素。
2.自動(dòng)確定繁簡(jiǎn)。系統(tǒng)通過(guò)識(shí)別案件信息和要素,自動(dòng)計(jì)算出案件總得分,確定6分以下為簡(jiǎn)單案件,6分以上為復(fù)雜案件。這是根據(jù)高密法院案件數(shù)量、性質(zhì)及法官數(shù)量,按繁簡(jiǎn)案件2:8比確定的分?jǐn)?shù),各地法院可根據(jù)自身的實(shí)際情況靈活確定分?jǐn)?shù)。
3.自動(dòng)推送法官。實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)、督促程序等非訴訟案件及不予受理、未預(yù)交案件受理費(fèi)等程序性簡(jiǎn)單案件直接分流至立案團(tuán)隊(duì)處理;其他簡(jiǎn)單案件分流至速裁團(tuán)隊(duì);對(duì)物業(yè)、供暖、道交、民間借貸等系列性、關(guān)聯(lián)性案件,人數(shù)眾多、訴求一致的群體性案件實(shí)行集中分流,交同一團(tuán)隊(duì)審理,實(shí)現(xiàn)類案集約化辦理;復(fù)雜案件分流至相關(guān)精審團(tuán)隊(duì)。
4.設(shè)置案件“信號(hào)燈”。設(shè)置案件飽和度“信號(hào)燈”,每名速裁法官未結(jié)案件超過(guò)60件、精審法官超過(guò)40件時(shí),就亮起“紅燈”,不再分配新的案件,實(shí)現(xiàn)人與案的最優(yōu)配置,防止出現(xiàn)案流梗阻、案件積壓。
1.分流由案件向程序轉(zhuǎn)變。繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的首要特征是程序性。高密法院起草了《民事訴前程序規(guī)定》和《民事速裁程序規(guī)定》兩個(gè)規(guī)定,被濰坊中院吸納。通過(guò)尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán),突出當(dāng)事人的程序主體地位,使繁簡(jiǎn)分流實(shí)現(xiàn)了從案件分流到程序分流的轉(zhuǎn)變。
2.人民群眾滿意度不斷提高。當(dāng)事人打官司更加便利,“分調(diào)裁審”機(jī)制運(yùn)行以來(lái),訴前一次來(lái)法院結(jié)案達(dá)12668件,占民商事案件數(shù)的18%,有的不出家門(mén)就在網(wǎng)上解決糾紛,訴訟成本大幅度壓縮,訴訟權(quán)力得到更加快捷的保障。
3.審判人員廣泛受益?!胺终{(diào)裁審”機(jī)制建立,速裁團(tuán)隊(duì)的建設(shè),信息化手段的助力極大的減輕了辦案人員的負(fù)擔(dān)。新組建的兩個(gè)調(diào)裁團(tuán)隊(duì),在新冠肺炎疫情影響下,今年第一季度仍然結(jié)案317件、164件。
4.審判質(zhì)效得到較大提升。簡(jiǎn)易程序大量適用,審判周期明顯縮短,兩個(gè)調(diào)裁團(tuán)隊(duì)平均審限僅15.5天,結(jié)案率逐步攀升,實(shí)現(xiàn)了從“案等人”到“人等案”的轉(zhuǎn)變。
“并非所有的案件都是重要的、復(fù)雜的和有難度的,也并非每件案件都要求最大限度地適用訴訟規(guī)范。為此,一個(gè)富有活力的制度應(yīng)該包含一種節(jié)儉使用訴訟資源的機(jī)制,以保證所利用的訴訟程序與特定的案件需要相符合”。①[英]朱元曼:《英國(guó)民事訴訟改革》,葉自強(qiáng)譯,國(guó)家行政學(xué)院出版社2000年版,第234頁(yè)。去年,周強(qiáng)院長(zhǎng)在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談上指出,要持續(xù)深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革,有效推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道,提出了改革的新思路、新境界。筆者結(jié)合高密法院的做法,對(duì)今后深化“分調(diào)裁審”機(jī)制提出幾點(diǎn)建議。
1.更新觀念,增強(qiáng)“分調(diào)裁審”機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力。觀念決定思路,思路決定出路。一是要樹(shù)立以人民為中心的理念,“分調(diào)裁審”機(jī)制是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式,必須把滿足人民群眾的司法需求作為工作的出發(fā)點(diǎn),把實(shí)現(xiàn)司法公正和維護(hù)人民權(quán)益作為落腳點(diǎn),為人民群眾提供高效、便捷、低成本的司法服務(wù)。二是樹(shù)立確保公正、兼顧效率的理念,這是“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的底線。在繁簡(jiǎn)分流機(jī)制迅速發(fā)展的形式下,要防止“重速裁、輕精審”的問(wèn)題。通過(guò)繁案精審增強(qiáng)庭審的對(duì)抗性,促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化,實(shí)現(xiàn)司法公正;通過(guò)簡(jiǎn)案快辦,節(jié)約訴訟成本,促進(jìn)司法高效。①李少平:《全面推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制改革》,載《人民法院報(bào)》2017年7月19日,第1版。三是樹(shù)立尊重當(dāng)事人選擇權(quán)的理念,突出當(dāng)事人程序主體地位,促進(jìn)當(dāng)事人自愿接受案件結(jié)果,實(shí)現(xiàn)司法為民。四是樹(shù)立創(chuàng)新發(fā)展的理念,“分調(diào)裁審”機(jī)制改革要于法有據(jù),不能突破法律規(guī)定底線,但改革也不能墨守成規(guī),應(yīng)適度超前,充分吸收借鑒國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐探索的有益成果,對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)體系中的空白問(wèn)題及規(guī)定不明確的問(wèn)題予以補(bǔ)充、細(xì)化,力求體現(xiàn)前瞻性。要通過(guò)智慧法院建設(shè),以信息化、可視化承載和反映司法供給,促進(jìn)司法透明化,實(shí)現(xiàn)司法便民。
2.加強(qiáng)立法建設(shè),再造民事訴訟程序
“程序,不是純粹的形式,它是各種矛盾的交匯點(diǎn),是國(guó)家政策的接合處,是人類思想碰撞的火花”。②[意]莫諾·卡佩萊蒂等:《當(dāng)事人基本程序保障與未來(lái)的民事訴訟》,徐昕譯,法律出版社2000年版,第143頁(yè)。民事訴訟整個(gè)過(guò)程的順利推進(jìn)及訴訟目的的及時(shí)實(shí)現(xiàn)都與程序本身的設(shè)置是否科學(xué)、合理緊密相關(guān)。當(dāng)前“分調(diào)裁審”機(jī)制改革所涉及的立法領(lǐng)域既包括程序法,如三大訴訟法,也涉及組織法和法官法;既涉及權(quán)利、規(guī)則的公平,如平等地接受法院審判的權(quán)利,也涉及權(quán)利救濟(jì)手段的健全,如訴訟權(quán)利或享有司法救濟(jì)的權(quán)利。法官運(yùn)用速裁機(jī)制審判的案件,在面對(duì)纏訴上訪的當(dāng)事人時(shí),承擔(dān)著無(wú)法可依的風(fēng)險(xiǎn)和拷問(wèn),難免縮手縮腳。因此,亟需改革完善訴訟制度,重塑訴訟格局,提升程序效能。
一是設(shè)置非訴訟程序,民訴法向前端延伸。將多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范,上升到法律地位,納入民事訴訟法之中,并明確非訟程序區(qū)別于訴訟程序的一般原則與制度,注重包容性、效率性和終端性,進(jìn)一步促進(jìn)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。明確調(diào)解范圍、鑒定前置、分流程序、調(diào)解主體、調(diào)解期限、調(diào)解方法、調(diào)解結(jié)果利用等,使其具備程序正當(dāng)性和實(shí)施強(qiáng)制性。中國(guó)人民大學(xué)湯維建教授提出,現(xiàn)代調(diào)解制度應(yīng)具備幾個(gè)特征:當(dāng)事人的自治性和主導(dǎo)性,調(diào)解程序的本位性和公正性,調(diào)解主體的協(xié)同性和參與性,調(diào)解功能的復(fù)合性和前瞻性,調(diào)解過(guò)程的開(kāi)放性和社會(huì)性,調(diào)解機(jī)制的一體性和協(xié)調(diào)性。還應(yīng)具有克服司法困境的法律功能;通過(guò)深度參與而實(shí)現(xiàn)的民主功能和社會(huì)功能;通過(guò)調(diào)解實(shí)踐發(fā)展法律的法制功能等嶄新功能。建議盡快制定《調(diào)解法》,形成調(diào)解指導(dǎo)案例,對(duì)各類調(diào)解進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。①參見(jiàn)孟婷婷:《構(gòu)筑中國(guó)特色調(diào)解制度體系》,載《人民調(diào)解》2020年第1期。
二是設(shè)立速裁程序,發(fā)揮速裁快判功能。一項(xiàng)組織有序的制度,應(yīng)當(dāng)包含一種能有效利用訴訟資源的機(jī)制,確保所采用的程序與個(gè)案的需要相稱。在民事案件立案之后,對(duì)民事案件進(jìn)行合理分流,建立對(duì)應(yīng)的訴訟程序,無(wú)疑可以提高訴訟效率。②參見(jiàn)[英]喬羅威茨:《民事訴訟程序研究》,吳澤勇譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版,第44頁(yè)。當(dāng)前,因無(wú)程序意義上的速裁程序,其正當(dāng)性常被質(zhì)疑,而小額訴訟程序亦嚴(yán)重依附于簡(jiǎn)易程序,除了對(duì)受案數(shù)額作出明確與實(shí)行一審終審?fù)?,其他?guī)則均比照簡(jiǎn)易程序進(jìn)行,這種制度設(shè)計(jì)很難將小額訴訟程序與簡(jiǎn)易程序區(qū)分開(kāi)。故,建議將小額訴訟程序改造為速裁程序,獨(dú)立于簡(jiǎn)易程序之外,與簡(jiǎn)易程序、普通程序等并列,明確其法律地位。規(guī)定簡(jiǎn)單案件范圍、分流方式、速裁流程、結(jié)案方式、速裁期限等。簡(jiǎn)化送達(dá)、公告、舉證、答辯、庭審、文書(shū),減少排期等待時(shí)間,合理確定審限期,做到簡(jiǎn)單案件來(lái)之即辦、辦之即結(jié)、結(jié)之即了。
三是優(yōu)化簡(jiǎn)易程序,擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍。我國(guó)審判實(shí)務(wù)中,簡(jiǎn)易程序普通程序化和普通程序簡(jiǎn)易化的現(xiàn)象并存,使得如何確定簡(jiǎn)易程序的適用范圍和操作規(guī)程面臨著兩難境地。③參見(jiàn)傅郁林:《繁簡(jiǎn)分流與程序保障》,載《法學(xué)研究》2003年第1期。經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解、速裁程序等分流案件后,隨后還有不少案件可以通過(guò)簡(jiǎn)易程序快審消化,因此重新厘定簡(jiǎn)易程序適用范圍,與速裁程序、特殊程序等科學(xué)界定、合理銜接是提高簡(jiǎn)易程序效率的首要問(wèn)題。《民訴法解釋》第257條規(guī)定“起訴時(shí)被下落不明的”與“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多”這兩種情形被排除適用簡(jiǎn)易程序,這使得簡(jiǎn)易程序適用范圍“狹窄”,不符和實(shí)際需求。④參見(jiàn)王亞新:《司法效率與繁簡(jiǎn)分流》,載《中國(guó)審判》2010年第58期。相當(dāng)數(shù)量的物業(yè)管理糾紛如供水、供電、供氣等糾紛,或商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛等也屬于一方人數(shù)眾多的案件,但訴訟標(biāo)的不大、法律關(guān)系簡(jiǎn)單,建議通過(guò)司法解釋對(duì)此應(yīng)用范圍予以完善。同時(shí)對(duì)需要公告送達(dá)的簡(jiǎn)單民事案件,也可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼4送?,“普通程序—合議制”的“捆綁式”關(guān)系中的審判組織并不十分合理。根據(jù)合議制的法理,合議庭最大的功能在于利用集體智慧保障司法的正確性,以應(yīng)付疑難復(fù)雜案件。對(duì)不屬于疑難復(fù)雜的案件獨(dú)任制即可滿足。故普通程序亦有獨(dú)任制的適用空間,其與合議制沒(méi)有必要強(qiáng)制捆綁⑤參見(jiàn)潘慶林:《民事案件繁簡(jiǎn)分流制度的完善》,載《法學(xué)雜志》2019年第9期。。故建議擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍,并建立獨(dú)任制與合議制的轉(zhuǎn)換適用機(jī)制。
3.加強(qiáng)機(jī)制協(xié)同改革,建立“三三制”分流機(jī)制。
(1)繁簡(jiǎn)案件“三分法”。針對(duì)案件繁簡(jiǎn)兩分法使一些介入簡(jiǎn)單、復(fù)雜案件之間須適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣缓梅至鞯膯?wèn)題,參考山東省高院《基層法院民商事案件辦理流程(試行)》第3條的規(guī)定,將案件分為簡(jiǎn)單案件、普通案件、疑難復(fù)雜案件,筆者認(rèn)為“普通案件”易混同于普通程序,故稱為“一般案件”。實(shí)行簡(jiǎn)案、一般案、繁案“三分法”。對(duì)“分調(diào)裁審”平臺(tái)涉及的558個(gè)案由,和影響案件難易的各類要素,重新量化、估值,確定不同的分值,完善算法,科學(xué)甄別。5分以下為簡(jiǎn)單案件,5至8分為一般案件,8分以上為復(fù)雜案件。按照“簡(jiǎn)單案件交給速裁團(tuán)隊(duì),一般案件交給專業(yè)化團(tuán)隊(duì),疑難復(fù)雜案件交給院庭長(zhǎng)”的原則,實(shí)行自動(dòng)分流,實(shí)現(xiàn)調(diào)解速裁團(tuán)隊(duì)簡(jiǎn)案快辦、類案速裁,專業(yè)化團(tuán)隊(duì)一般案件快審,院庭長(zhǎng)、資深法官繁案精審。
(2)“三緯”分流推進(jìn)。繁簡(jiǎn)分流機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含微觀分流、中觀分流、宏觀分流三個(gè)緯度:微觀分流即由案件到程序的分流,高密法院作出了有益的探索,取得了良好的效果。下面重點(diǎn)論述中觀和宏觀分流。
中觀分流是處理方式的分流,包括多種程序銜接、多種程序協(xié)同運(yùn)用。一是訴訟程序分流。建立從訴前調(diào)解、司法確認(rèn)到登記立案、繁簡(jiǎn)分流、專職調(diào)解、簡(jiǎn)案快審、案件回流等環(huán)環(huán)相扣的一整套速裁流程,并發(fā)揮多層次訴訟制度體系優(yōu)勢(shì)。嚴(yán)格訴前分流與訴前調(diào)解的銜接、訴前調(diào)解與司法確認(rèn)的銜接、訴前調(diào)解與督促程序的銜接、登記立案與速裁程序的銜接、登記立案與簡(jiǎn)易程序的銜接、速裁程序和簡(jiǎn)易程序與普通程序的轉(zhuǎn)換。突出抓好訴前調(diào)解與督促程序的銜接。達(dá)成訴前調(diào)解協(xié)議的一方當(dāng)事人反悔或不申請(qǐng)司法確認(rèn)的、達(dá)不成訴前調(diào)解協(xié)議但已將無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載或無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可的一方當(dāng)事人可向法院申請(qǐng)支付令,法院審查后依法予以支持,快速便捷低成本保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。二是庭審方式繁簡(jiǎn)分流,對(duì)借款合同、民間借貸、買(mǎi)賣(mài)合同、機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻糾紛、物業(yè)服務(wù)、信用卡糾紛等案件推行要素式審判;對(duì)多個(gè)當(dāng)事人分別提起的民事訴訟案件或涉眾型、群體性糾紛可采用示范訴訟,達(dá)到裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,促進(jìn)司法公正;對(duì)同一類型的案件、同一被告不同原告的群體性案件分流到同一團(tuán)隊(duì)集中審理;發(fā)揮訴前調(diào)解“四固定”①“四固定”:調(diào)解不成的,做好訴訟請(qǐng)求、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、證據(jù)、送達(dá)地址的固定。、庭前會(huì)議求同存異功能,由法官助理負(fù)責(zé)庭審程序性事項(xiàng)、組織證據(jù)交換、厘清庭審思路、確定審理重點(diǎn)等工作,速裁法官在同一時(shí)間段、兩個(gè)以上法庭集約開(kāi)庭,僅確認(rèn)無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí)、審理爭(zhēng)議焦點(diǎn)、當(dāng)庭宣判,提高庭審效率;探索簡(jiǎn)化簡(jiǎn)易程序庭審方式。三是裁判文書(shū)繁簡(jiǎn)分流,明確速裁程序、簡(jiǎn)易程序等裁判文書(shū)的簡(jiǎn)化規(guī)則,制定法律文書(shū)模板,在山東省高院制定10類案件簡(jiǎn)易文書(shū)樣式的基礎(chǔ)上,盡可能多地開(kāi)發(fā)文書(shū)樣式,并充分利用大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)出法律文書(shū)模板。
宏觀分流是資源配置分流,包括司法資源配置分流和社會(huì)資源配置分流。一是司法資源分流。訴到法院的案件先行訴前調(diào)解,簡(jiǎn)單案件由速裁法官速裁,一般案件由專業(yè)法官快辦,疑難復(fù)雜案件由院庭長(zhǎng)和資深法官精審,實(shí)現(xiàn)案件分流類別化,案件審理專業(yè)化。①參見(jiàn)《基層法院民商事案件辦理流程(試行》第5條。二是司法輔助事務(wù)分流。將司法送達(dá)、庭審錄入、卷宗裝訂、后勤保障等審判事務(wù)社會(huì)外包,減少審判事務(wù)存量,創(chuàng)造更高的司法產(chǎn)能。三是社會(huì)資源配置分流。加強(qiáng)法院設(shè)立人民調(diào)解室,充分特邀調(diào)解組合和特邀調(diào)解員的作用,擴(kuò)大各類行業(yè)的“一站式調(diào)解平臺(tái)”覆蓋面,加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)、律師調(diào)解組織、法律工作者、基層法律顧問(wèn)的對(duì)接,規(guī)范支持民間調(diào)解,充分發(fā)揮人民調(diào)解組織、綜治組織、行政機(jī)關(guān)的作用,從源頭上減少案件,解決目前以“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”為主、“走出去”不足的問(wèn)題,最大限優(yōu)化解紛社會(huì)資源。
4.加強(qiáng)管理考核,提升速裁團(tuán)隊(duì)效能。推進(jìn)“分調(diào)裁審”機(jī)制改革,必須以明晰的審判組織權(quán)限和職責(zé)為基礎(chǔ),以科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為保障。一是進(jìn)一步厘清法官、法官助理、書(shū)記員的職責(zé),完善責(zé)任清單。設(shè)定科學(xué)的人案配比,明確法官的辦案任務(wù)和責(zé)任,配足審判輔助人員。二是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。司法責(zé)任制改革要求法官對(duì)人、案、物全權(quán)負(fù)責(zé),權(quán)責(zé)到位,將審判權(quán)放給法官,讓其沒(méi)有外在壓力的審判,實(shí)現(xiàn)“審者有其權(quán),判者有其責(zé)”;院庭長(zhǎng)不能干涉法官辦案,只能參與到合議庭中審理發(fā)回重審、再審和重大疑難的案件,來(lái)把控審判方向;院庭長(zhǎng)轉(zhuǎn)變管理職能,庭長(zhǎng)由“管理”者,變?yōu)椤皩徟小闭?,減少管理職責(zé),成為審判骨干;分管院長(zhǎng)由“分管”變?yōu)椤爸惫堋?,減少管理層次,提高管理效能;院長(zhǎng)不辦案或不達(dá)辦案量的,堅(jiān)決出額。三是完善分類考核機(jī)制。將訴前調(diào)解工作量納入考核,合理設(shè)定訴前調(diào)解結(jié)案、司法確認(rèn)案件的權(quán)重,充分利用“分調(diào)裁平臺(tái)”及全流程辦案系統(tǒng)的考核功能,對(duì)法官、助理、書(shū)記員、調(diào)解員制定考核標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行嚴(yán)格考核,突出績(jī)效引導(dǎo),結(jié)果與報(bào)酬、績(jī)效獎(jiǎng)金、崗位聘用、職級(jí)晉升等有效掛鉤,充分調(diào)動(dòng)速裁團(tuán)隊(duì)的工作積極性。
5.提升現(xiàn)代信息技術(shù)支撐,增強(qiáng)改革系統(tǒng)集成。以“大數(shù)據(jù)、大格局、大服務(wù)”理念為指導(dǎo),進(jìn)一步加大信息技術(shù)的運(yùn)用,在移動(dòng)化、可視化、大數(shù)據(jù)分析等方面下功夫。(1)推進(jìn)法院智能化審判,推行網(wǎng)上辦案、審判活動(dòng)全流程線上運(yùn)行,加強(qiáng)對(duì)審判工作每個(gè)環(huán)節(jié)和重要流程節(jié)點(diǎn)的全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)跟蹤、無(wú)縫管理,實(shí)現(xiàn)管理清單化、監(jiān)督透明化。(2)嚴(yán)格落實(shí)審判智審系統(tǒng)的應(yīng)用,充分發(fā)揮智能糾錯(cuò)、法律條文和類案推送功能,實(shí)現(xiàn)法律文書(shū)自動(dòng)生成,減輕法官負(fù)擔(dān),提高裁判文書(shū)制作效率,統(tǒng)一裁判尺度,快調(diào)速裁,實(shí)現(xiàn)效率與公正相統(tǒng)一的價(jià)值追求。(3)整合“一網(wǎng)三平臺(tái)”,打造解紛“快車(chē)道”。建議從頂層打破技術(shù)壁壘,使最高法院的“人民法院調(diào)解網(wǎng)”與山東高院的訴訟服務(wù)平臺(tái)、分調(diào)裁平臺(tái)、審判云平臺(tái),相互兼容,實(shí)現(xiàn)“一鍵跳轉(zhuǎn)”,既提高工作效率,又保證信息完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確,提升現(xiàn)代化服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。
6.突出“六個(gè)轉(zhuǎn)變”,推動(dòng)機(jī)制向現(xiàn)代化解紛方式升級(jí)換代。習(xí)近平總書(shū)記指出,“堅(jiān)持把非訴糾紛解決機(jī)制挺在前面,從源頭上減少訴訟增量”,周強(qiáng)院長(zhǎng)提出新的“三步走”改革戰(zhàn)略,為多元機(jī)制發(fā)展指明了方面,制定了“路線圖”。一是融入“訴源治理”大格局,由“引領(lǐng)”向“推動(dòng)、保障”轉(zhuǎn)變,逐步從前臺(tái)轉(zhuǎn)入幕后,以特有的優(yōu)勢(shì)促進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化,推動(dòng)立法進(jìn)程。二是推進(jìn)“一站式”多元解紛機(jī)制建設(shè),訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變,由司法確認(rèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧V訟服務(wù)、訴訟輔導(dǎo)、立案登記、訴調(diào)對(duì)接、涉訴信訪于一體的綜合服務(wù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)接的規(guī)范化、系統(tǒng)化、常態(tài)化。三是建立訴調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,從單向輸出向雙方互動(dòng)轉(zhuǎn)變,將訴調(diào)對(duì)接的觸角延伸到各個(gè)領(lǐng)域,吸引社會(huì)調(diào)解組織入駐法院、法庭,入選特邀調(diào)解名冊(cè),承接委派、委托調(diào)解,引導(dǎo)其向規(guī)范化、職業(yè)化建設(shè)方向發(fā)展。四是擴(kuò)大“一站式”解紛平臺(tái)的覆蓋面,銜接對(duì)象從重點(diǎn)突破向全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)變,加大指導(dǎo)人民調(diào)解的力度,鼓勵(lì)支持律師調(diào)解發(fā)展,推動(dòng)商業(yè)和行業(yè)調(diào)解發(fā)展,推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)和調(diào)解組織適當(dāng)收費(fèi)相結(jié)合,促進(jìn)調(diào)解市場(chǎng)化。五是加強(qiáng)組織保障,解紛人才由經(jīng)驗(yàn)型向職業(yè)化轉(zhuǎn)變,推動(dòng)設(shè)立訴前化解專項(xiàng)資金納入政府財(cái)政預(yù)算,保障調(diào)解員補(bǔ)貼,落實(shí)落地。建立調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制,規(guī)范調(diào)解員行為,提升調(diào)解能力。建立調(diào)解員退出機(jī)制,對(duì)不能勝任工作的調(diào)解員及時(shí)調(diào)出名冊(cè)。六是發(fā)揮人民法院調(diào)解平臺(tái)的作用,由線下調(diào)解向線上、線下結(jié)合調(diào)解轉(zhuǎn)變,在線立案,在線調(diào)解,在線司法確認(rèn),在線咨詢,實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)解紛”。
7.修改《訴訟費(fèi)用交納辦法》,用好經(jīng)濟(jì)杠桿。訴訟費(fèi)用對(duì)繁簡(jiǎn)分流具有杠桿作用,為了鼓勵(lì)當(dāng)事人誠(chéng)信理性訴訟,有必要盡快修改《訴訟費(fèi)用交納辦法》,建立多樣化的民事訴訟收費(fèi)制度。2000年后,我國(guó)城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村人均可支配收入都有大幅度提高,而2007年實(shí)施的新的《訴訟費(fèi)用交納辦法》卻降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),也進(jìn)一步降低了訴訟門(mén)檻,雖一定程度上減輕了涉訴群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),但另一方面由于律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)過(guò)高,這種減負(fù)效果有限,并且由于相關(guān)規(guī)定沒(méi)有對(duì)濫用訴權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制,廉價(jià)的訴訟費(fèi)用使當(dāng)事人忽略成本,大量無(wú)須進(jìn)入司法程序解決的糾紛進(jìn)入訴訟程序,浪費(fèi)了國(guó)家原本緊張的司法資源,也沖擊了非訴糾紛解決機(jī)制的功能發(fā)揮。因此應(yīng)該適當(dāng)提高訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),然后比照訴訟案件標(biāo)準(zhǔn)減免非訴訟糾紛解決機(jī)制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),區(qū)分簡(jiǎn)易程序、速裁程序等與普通程序收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于訴訟后不同流程節(jié)點(diǎn)撤訴或者調(diào)解的,適當(dāng)按不同比例減免訴訟費(fèi);對(duì)于濫用訴權(quán)、不誠(chéng)信訴訟行為,增加經(jīng)濟(jì)成本,對(duì)于虛假、惡意訴訟的行為,強(qiáng)化懲戒機(jī)制。
山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)(山東審判)2020年2期