社區(qū)治理法治化問題研究
——以淄博市沁園社區(qū)為例

李新剛

（中共淄博市委黨校 山東 淄博 255033）

社區(qū)治理法治化既是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)社區(qū)穩(wěn)定和諧的重要保障。然而，現(xiàn)階段社區(qū)治理法治化相對薄弱，治理過程中新老問題層出不窮。社區(qū)治理法治化不僅要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層治理法律法規(guī)建設(shè)、改革基層自治制度，更深層次的是要構(gòu)建一種法治治理新模式來處理社區(qū)事務(wù)，將民主與法治落實到普通群眾的日常社區(qū)生活中。

一、加強(qiáng)社區(qū)治理法治化的重要意義

1.城市社區(qū)治理法治化是堅持全面依法治國的必然要求

社區(qū)是鏈接黨、政府和基層人民群眾的橋梁，是“最后一公里”，社區(qū)依法治理是依法治國的重要體現(xiàn)，也是法治社會重要組成部分。社區(qū)治理法治化，就是要依法明確社區(qū)治理參與者的權(quán)利與責(zé)任，合理界定相互的權(quán)限邊界與互動關(guān)系，保證社區(qū)治理工作中個人或組織的規(guī)范、有序參與。我國社區(qū)治理相對于國外起步較晚且法律法規(guī)陳舊，不完善，社區(qū)治理要通過完善的法律法規(guī)協(xié)調(diào)居民關(guān)系，化解矛盾糾紛，提高居民法治意識。城市社區(qū)治理法治化不僅是完善基層法律法規(guī)建設(shè)與改革基層自治制度，更是要通過運(yùn)用法律手段與法治思維，實現(xiàn)城市社區(qū)治理制度模式構(gòu)建及規(guī)范化，促進(jìn)社區(qū)的和諧安定。

2.實現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化是規(guī)范社區(qū)治理的根本途徑

社區(qū)治理的工作千頭萬緒，復(fù)雜多變，社區(qū)內(nèi)主體間利益沖突較多，需要有國家強(qiáng)制性的法律法規(guī)進(jìn)行制約，理順各方的權(quán)利與義務(wù)，合理劃分社區(qū)機(jī)構(gòu)的職能。隨著社區(qū)治理理論與實踐的不斷發(fā)展，政府少參與，居民齊參與，去行政化社區(qū)治理，提高社會力量在社區(qū)內(nèi)的參與度已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。社區(qū)治理的去行政化，以及社區(qū)內(nèi)各主體間的關(guān)系平衡都需要法治保障，使法治成為社區(qū)治理的堅實后盾。

3.城市社區(qū)治理法治化是促進(jìn)社會繁榮的重要力量

社區(qū)既是社會整體中的一個基本單元，又是整個社會治理狀況的縮影。社區(qū)治理的規(guī)范、有序、和諧是整個社會實現(xiàn)良好治理的前提。社區(qū)的有效治理和運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)社會整體的穩(wěn)定、和諧與繁榮。習(xí)近平總書記指出，基層是一切工作的落腳點，社會治理的中心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。推進(jìn)社區(qū)治理法治化，完善行政法規(guī)，鼓勵多方聯(lián)動，以政府為引導(dǎo)，以社區(qū)為平臺，以社會組織為助力，形成多方參與，齊抓共管的治理格局，必然有利于解決好社區(qū)、居民、物業(yè)、社會組織、轄區(qū)單位的關(guān)系問題，推動社區(qū)繁榮和社會繁榮穩(wěn)定。

二、淄博市沁園社區(qū)依法治理現(xiàn)狀

1.沁園社區(qū)居民委員會的依法組建

依法選舉產(chǎn)生居民委員會是實現(xiàn)社區(qū)治理法治化的前提。居委會換屆選舉工作嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行，在上級黨工委的指導(dǎo)下，社區(qū)成立了由黨委書記領(lǐng)導(dǎo)的居民選舉委員會主持選舉工作，工作人員挨家挨戶進(jìn)行選民登記，嚴(yán)格審核候選人資格并最終采取居民代表投票，以差額選舉的方式有序選舉產(chǎn)生新一屆居民委員會主任，并設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，下設(shè)若干居民小組。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》中提出，社區(qū)居民委員會是社區(qū)居民自治的組織者、推動者和實踐者。沁園社區(qū)嚴(yán)格依照以上國家法律法規(guī)及規(guī)范性文件要求，建立健全居委會組織體系，形成了由黨委領(lǐng)導(dǎo)，居民代表大會決策，網(wǎng)格化管理的工作體系。沁園社區(qū)黨委，下設(shè)五個黨支部，共有黨員206名，其中60歲以上黨員110人，占比較高，社區(qū)黨委設(shè)書記1名，副書記1名，委員3名。社區(qū)居民委員會，設(shè)主任1名，副主任1名，委員3名，與黨委采取交叉任職的形式，主要負(fù)責(zé)社區(qū)計劃生育、勞動保障、環(huán)境衛(wèi)生、民調(diào)治安、文體活動等工作。社區(qū)劃分為10個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格設(shè)網(wǎng)格長1名，網(wǎng)格員1名，樓棟單元長若干，統(tǒng)籌管理轄區(qū)事務(wù)，覆蓋整個社區(qū)，使責(zé)任更加具體化，事務(wù)處理更加清晰化。

2.沁園社區(qū)居民委員會的依法履職

社區(qū)居民委員會依法開展各項工作，處理社區(qū)事務(wù)：宣傳法律和國家政策，維護(hù)公民法定權(quán)利；組織開展精神文明建設(shè)活動和志愿者活動；組織開展社區(qū)公益事業(yè)；有效化解本社區(qū)內(nèi)家庭居民之間的各種矛盾和糾紛；維護(hù)社區(qū)安全；協(xié)助做好本社區(qū)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育、社區(qū)矯正等工作。

此外，按照中央關(guān)于“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”的總體部署和淄博市張店區(qū)關(guān)于開展“一村一居一法律顧問”工作的具體要求，社區(qū)聘任淄博市世紀(jì)中天律師事務(wù)所律師一名，免費為社區(qū)群眾解答法律相關(guān)疑難問題。社區(qū)法律服務(wù)工作的開展，使群眾不出社區(qū)就能享受到優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，使困難群體及時得到暖心的法律援助，使群眾法律服務(wù)需求得到基本滿足。

三、社區(qū)治理法治化存在的主要問題

1.社區(qū)居民法治意識淡薄

受到傳統(tǒng)因素的影響，人治觀念和“法不外乎人情”的親疏意識較強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)居民對依法治理的認(rèn)識存在偏差，規(guī)則意識不強(qiáng)，依法解決問題習(xí)慣沒有完全養(yǎng)成。政府提倡的社區(qū)治理法治化更多地表現(xiàn)在規(guī)章制度層面，實際推進(jìn)措施不足，普通居民參與率較低?，F(xiàn)實生活中，大家習(xí)慣于將社區(qū)發(fā)生的“芝麻小事”私下協(xié)商解決，居民運(yùn)用法律維護(hù)自己合法權(quán)益意識不夠。此外，社區(qū)居民缺乏參與社區(qū)治理的主觀能動性和權(quán)利主體意識?，F(xiàn)代生活的快節(jié)奏，導(dǎo)致居民平時忙于自己工作，基本無暇顧及社區(qū)治理，沒有把參與社區(qū)自治轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利意識，缺乏自身作為治理主體的主人翁意識。

2.社區(qū)治理的立法滯后

從現(xiàn)有的社區(qū)治理法律體系看，依賴國家強(qiáng)制力保障實施的“硬法”較少，相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件、實施辦法，以及自治組織創(chuàng)設(shè)的“軟法”較多。作為社區(qū)治理的基本法的《城市居民委員會組織法》制定的時間較早，不能完全適應(yīng)城市社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)今社區(qū)人口老齡化趨勢明顯，流動人口越來越多，現(xiàn)代化快節(jié)奏的生活讓居民之間缺少溝通，傳統(tǒng)鄰里模式改變，矛盾糾紛的解決難點增大，這些新情況都需要不斷完善法律法規(guī)來規(guī)范。《居委會組織法》規(guī)定，居委會一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立，而當(dāng)今城市社區(qū)，最少的社區(qū)也有兩千多戶居民組成，多的高達(dá)五千多戶。許多社區(qū)的居委會由五人組成，每人身兼數(shù)職，分身乏術(shù)。社區(qū)管理職能范圍不斷擴(kuò)大，承擔(dān)過多的行政事務(wù)，導(dǎo)致居委會委員難以應(yīng)對社區(qū)治理的繁重工作，無法實現(xiàn)真正自治，因此社區(qū)立法的進(jìn)一步完善迫在眉睫。

3.社區(qū)治理依賴的軟法治理存在障礙

法律應(yīng)當(dāng)區(qū)分各種社會關(guān)系秩序化的難易程度，選擇強(qiáng)弱有別的規(guī)范去調(diào)整。加強(qiáng)法治建設(shè)，離不開自治規(guī)約等“軟法”的輔助。而目前許多社區(qū)制定的“軟法”性質(zhì)的規(guī)約等，往往都是以應(yīng)付上級檢查為目的，內(nèi)容空洞、規(guī)范力量不足，加之社區(qū)工作者不具備必要的法律知識，這些軟法可操作性較差，許多社區(qū)規(guī)約得不到社區(qū)居民的自覺遵守，社區(qū)也沒有任何抓手，只能進(jìn)行以批評教育為主的勸說和引導(dǎo)，居民服從度低，實際治理效果不佳。

4.社區(qū)職能定位模糊不清

盡管《城市居民委員會組織法》確認(rèn)社區(qū)居委會是自治組織，可是在實際生活中，由于其人、財、物不獨立，往往成為街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了很多行政職能。社區(qū)居委會經(jīng)常接受大量的行政命令，承擔(dān)過多的行政事務(wù)，社區(qū)自治功能沒有得到充分發(fā)揮。各級行政部門以“屬地化”原則為由，將很多職能部門的工作放到社區(qū)，再以考核之名套上“緊箍咒”，使社區(qū)不得不高度重視這些行政性事務(wù)工作，社區(qū)自治工作反而成了輔助工作，本末倒置。社區(qū)行政化導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)偏離社區(qū)自治的初衷，很大程度上影響了社區(qū)的良性發(fā)展。社區(qū)職能定位的模糊不清，其實就是制度不完善的具體表現(xiàn)。

四、促進(jìn)社區(qū)治理法治化的有效對策

1.充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用

社區(qū)居民委員會既是居民自治組織，又是黨的基層組織，以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理意義重大?；鶎狱h組織是執(zhí)行黨的路線、方針、政策的最基層力量，有著無與倫比的優(yōu)勢，基層黨組織最貼近群眾，最了解民意，更是社區(qū)治理法治化最有力、最直接有效的力量。加強(qiáng)基層黨組織在社區(qū)治理法治化方面的政策法規(guī)學(xué)習(xí)，研究治理方式方法，明確重點難點問題，有效落實社區(qū)治理法治化工作，著力解決社區(qū)治理法治化存在的各類矛盾和問題。通過加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)單位、社會組織、居民的組織協(xié)調(diào)，創(chuàng)新工作機(jī)制，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”，破解社區(qū)治理法治化過程中的難題。

2.完善社區(qū)治理法律法規(guī)

進(jìn)一步完善《居民委員會組織法》，明確社區(qū)居委會的職能定位，完善社區(qū)自治制度，保障社區(qū)居民的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動居民參與自治的積極性。同時要針對城市社區(qū)居委會擔(dān)負(fù)的職能，以及黨組織、政府、社區(qū)居委會、相關(guān)組織等多個治理主體之間的相互關(guān)系，配套相關(guān)法律法規(guī)，出臺一部社區(qū)治理的綜合性法律文件。在地方立法層面，推進(jìn)立法精細(xì)化，對于國家立法形成有效補(bǔ)充。此外，要引導(dǎo)基層社會組織從實際出發(fā)制定自治公約，適當(dāng)發(fā)揮“軟法”的作用。要處理好法律、法規(guī)與市民公約、居規(guī)民約、行業(yè)自治公約之間的關(guān)系，要引導(dǎo)社區(qū)居民和自治組織制定符合本群體、社區(qū)的自治公約，絕不允許打著自治公約等旗號損害群眾權(quán)益和公共利益的“民間惡法”出現(xiàn)。

3.明確政社分工，構(gòu)建法治化治理模式

成功的社會治理離不開政府和社會在“政社分開”的各自軌道上有序運(yùn)行，也離不開政府主導(dǎo)和社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。因此，要改變“政府包打天下”的控制型社區(qū)管理模式，明確政府在社區(qū)治理中的職責(zé)權(quán)限，設(shè)立權(quán)力清單，完成職能轉(zhuǎn)變?？梢詤⒖冀K太倉等地的“政社互動”模式，簽訂“協(xié)助管理協(xié)議書”，實施“雙向評估”等方式形成政社互動、和諧善治的社區(qū)治理新格局。制定《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》兩份清單。前者為自治組織履職清單，后者為行政權(quán)力限制清單，對政府權(quán)力進(jìn)行確權(quán)勘界，法無授權(quán)的行政事項退出社區(qū)自治組織。而“協(xié)助管理協(xié)議書”是通過簽訂協(xié)助協(xié)議，明確政府協(xié)助管理的項目和要求，明確雙方的履約評估和違約責(zé)任。凡屬于社區(qū)的法定義務(wù)，社區(qū)依法履職，法定義務(wù)之外需協(xié)助管理事項，政府實行“支付協(xié)助”和“購買服務(wù)”。通過“勘界確權(quán)”，明晰職責(zé)，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織、社會組織和居民的參與動力，充分釋放社會自治活力，形成政府治理和社區(qū)自治、居民自治良性互動的社區(qū)治理新模式。

4.鼓勵“四社聯(lián)動”，促進(jìn)協(xié)商共治

實現(xiàn)由單一的社區(qū)居委會為主導(dǎo)的社會治理轉(zhuǎn)向社區(qū)、社會組織、社工和社區(qū)志愿者的“四社聯(lián)動”轉(zhuǎn)變，這是社區(qū)治理走向法治化的必然趨勢。除發(fā)揮社工作用外，還應(yīng)充分發(fā)揮志愿者隊伍等社會組織優(yōu)勢，構(gòu)建以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作專業(yè)人才為支撐、以社區(qū)志愿者為補(bǔ)充的“四社聯(lián)動”機(jī)制；滿足社區(qū)居民對專業(yè)化、個性化服務(wù)的需求，讓社區(qū)成為共建、共享的幸福“大家庭”。注重引進(jìn)社會組織培育的專業(yè)人才，指導(dǎo)社區(qū)社會組織發(fā)展，帶領(lǐng)社區(qū)社會組織開展活動。在具體的操作環(huán)節(jié)，要注重專業(yè)社工的考核評價，壯大社區(qū)志愿服務(wù)隊伍，并通過積分兌換獎勵等制度，提高參與社區(qū)社會治理的積極性。

5.加強(qiáng)法治宣傳教育

加強(qiáng)法治宣傳教育是促進(jìn)社區(qū)治理法治化的重要基礎(chǔ)性工作。對居委會干部、業(yè)委會委員、物業(yè)公司負(fù)責(zé)人、樓組長、群眾團(tuán)隊負(fù)責(zé)人等社區(qū)治理的重要主體，展開有針對性的法律知識培訓(xùn)，幫助他們增強(qiáng)運(yùn)用法律解決社區(qū)各類問題的能力。進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，不斷提高法治宣傳教育的針對性和實效性，讓法治宣傳進(jìn)社區(qū)“活起來”。圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題，采用豐富多彩、寓教于樂的方式方法，不斷擴(kuò)大法治宣傳教育的吸引力、感染力和影響力，增強(qiáng)法治宣傳教育的實效。要以人為本，最大限度地滿足人民群眾的法律需求，突出與民生息息相關(guān)的法律宣傳，如勞動保險、勞動用工、安全生產(chǎn)、房屋拆遷、土地征用等；要圍繞基層社區(qū)的整體工作部署，基層社區(qū)的工作重點在哪里，法治宣傳教育就跟進(jìn)到哪里。要努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的社區(qū)法治氛圍。

五、結(jié)語

社區(qū)作為人們生活的基本環(huán)境，能否在法治環(huán)境下獲得有效治理，充分發(fā)揮居民、社會組織和社區(qū)自治組織的積極性和內(nèi)在動力，是整個社會穩(wěn)定繁榮的基礎(chǔ)。只有大力完善社區(qū)法治建設(shè)，通過法治手段合理配置相應(yīng)權(quán)責(zé)關(guān)系和自治規(guī)范，才能既有活力又確保安定，從而惠及社會和個人。