我國進口材合法性管理制度可行性分析與政策建議

李 靜,徐 斌,萬宇軒

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所,北京 100091)

非法采伐及相關(guān)貿(mào)易成為國際社會普遍關(guān)注的熱點議題,各國紛紛采取措施降低木材非法采伐的風(fēng)險[1],其中制定管控木材進口的法規(guī)政策以避免非法采伐的木材進入本國市場被越來越多的國家認可和實踐,如《雷斯法案修正案》(美國)、《歐盟木材法案》及《促進合法采伐木材流通與利用實施法案》(日本)等。中國是世界林產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國,隨著木材進口量不斷增大,有非法采伐風(fēng)險的進口材比例不斷增多,企業(yè)在木材進出口過程中面臨的合法性挑戰(zhàn)越來越大。2020年7月1日起施行的《中華人民國和國森林法》第六十五條明確規(guī)定:“木材經(jīng)營加工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬。任何單位和個人不得收購、加工、運輸明知是盜伐、濫伐等非法來源的林木。”強調(diào)了木材來源合法的重要性,也為進口材來源管理鋪墊了法律基礎(chǔ)。為反映企業(yè)對相關(guān)政策制定的關(guān)切與訴求,推動和促進中國林產(chǎn)品貿(mào)易的穩(wěn)健發(fā)展,本文針對進口材合法性管理開展了企業(yè)意見與需求調(diào)研,并在此基礎(chǔ)上探討制度出臺的可行性。

1 調(diào)研方法

為更為全面地反應(yīng)企業(yè)需求與意見,本文采用問卷調(diào)查、實地調(diào)研及利益方訪談相結(jié)合的方式,針對進口材合法性管理制度開展調(diào)研。

1) 問卷調(diào)查。

設(shè)計調(diào)查問卷,通過江蘇省張家港市、邳州市以及山東省臨沂市地方行業(yè)協(xié)會,同時結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)問卷工具,向從事木材對外貿(mào)易的企業(yè)發(fā)放調(diào)查問卷共計200份,回收有效問卷108份,有效回收率54%。

2) 實地調(diào)研。

選定江蘇省張家港市作為實地調(diào)研地,走訪了13家當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。張家港市是中國闊葉材進口最大集散地,有4 000多家企業(yè)從事木材進口和加工,產(chǎn)品除供應(yīng)國內(nèi)市場消費外還出口到歐盟和美國市場,對進出口政策較為敏感。

3) 利益方咨詢會。

召開進口木材合法性管理制度企業(yè)咨詢會,邀請來自江蘇、上海、山東、滿洲里和綏芬河等地區(qū)26家從事木材進口、生產(chǎn)和貿(mào)易的企業(yè)參與座談,主要了解企業(yè)對進口材合法性管理制度出臺的態(tài)度和觀點,同時征詢企業(yè)對制度構(gòu)建的意見和建議。

2 調(diào)研發(fā)現(xiàn)

2.1 企業(yè)對木材合法性具有較高的認知水平和實踐經(jīng)驗

調(diào)研發(fā)現(xiàn):對木材合法性有不同程度了解的企業(yè)占86.11%,表示不了解的企業(yè)占13.89%(圖1)；經(jīng)常和偶爾遇到國際市場木材合法性要求的企業(yè)占85.87%,極少和從未遇到的企業(yè)占14.13%(圖2)。

圖1 企業(yè)對合法性的了解程度Fig.1 Enterprises′ understanding of wood legality

圖2 企業(yè)遇到合法性要求的比例Fig.2 Frequency of enterprises meeting legal requirements

從意識層面來看,近年來,隨著一些國家和地區(qū)木材法案的陸續(xù)出臺,企業(yè)對木材合法性已經(jīng)具有一定的認知水平；從實踐層面來看,大部分企業(yè)在對外貿(mào)易活動中都遭遇了木材來源合法或可持續(xù)的相關(guān)要求,出于保障貿(mào)易行為的正常開展和維護自身利益的需要,企業(yè)主動或被動地采取措施滿足相關(guān)要求,這一過程很大程度上促進了企業(yè)對木材合法性實踐經(jīng)驗的積累。

2.2 原料來源地因素成為規(guī)范木材進口的重要動因

調(diào)研企業(yè)中,以非洲為主要原料來源地的企業(yè)占比最大,來自南美、東南亞、俄羅斯、大洋洲島國等地區(qū)的木材也占有很大比例(圖3)。原料來源地較為分散,且主要來源地普遍被國際社會認為是非法采伐的高風(fēng)險地區(qū),合法性飽受國際市場質(zhì)疑,成為規(guī)范和加強進口材來源管理的重要動因。

圖3 企業(yè)木材原料主要來源地區(qū)(國家)Fig.3 The main source countries of enterprises′ imported wood

2.3 多方面需求促使企業(yè)對進口材合法性管理持積極態(tài)度

針對加強進口材來源管理的必要性調(diào)查,85.19%的調(diào)查對象持積極態(tài)度(圖4)。從主要支持理由來看:企業(yè)從自身發(fā)展考慮,對于木材貿(mào)易市場規(guī)范、維護公平競爭、規(guī)避來源地潛在高風(fēng)險,以及增強國際市場競爭力具有極大需求；對于順應(yīng)林產(chǎn)品國際市場發(fā)展趨勢,貢獻于全球森林資源保護及治理改善,展示負責(zé)任大國形象也有較高期待(圖5)。

圖4 進口材合法性管理制度的企業(yè)支持度Fig.4 Enterprise support rate on policy of imported timber legality

圖5 企業(yè)支持進口材合法性管理制度的理由Fig.5 Reasons for enterprises supporting policy of imported timber legality

2.4 政府主導(dǎo)是規(guī)范進口材來源的最有效途徑

結(jié)合國內(nèi)外實踐,我國進口材來源管理有通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)自我監(jiān)管、政府提出指導(dǎo)意見與行業(yè)共同監(jiān)管、制定法規(guī)或規(guī)范性文件的政府強制性監(jiān)管等3種監(jiān)管途徑[2]。根據(jù)調(diào)研結(jié)果(圖6),絕大部分企業(yè)(96.3%)認可政府在進口材來源規(guī)范方面發(fā)揮的積極作用,其中超過半數(shù)企業(yè)(54.63%)認為進口材管理應(yīng)走政府強制性監(jiān)管途徑。這一結(jié)果在一定程度上反應(yīng)了企業(yè)對于進口材及其供應(yīng)鏈規(guī)范管理的較強訴求。還有相當(dāng)一部分企業(yè)(41.67%)認為政府應(yīng)出臺指導(dǎo)意見與行業(yè)共同規(guī)范進口材來源。這主要由于指導(dǎo)意見相較于法律規(guī)章規(guī)范手段更為溫和,對于行業(yè)發(fā)展帶來的變動性影響較為可控,對于市場主體而言接受度也更高。

圖6 進口材合法性管理的監(jiān)管途徑Fig.6 Regulatory approaches of policy of imported timber legality

2.5 制度應(yīng)融入與國際市場接軌的合法性標(biāo)準(zhǔn)與要求

合法性的標(biāo)準(zhǔn)與要求是決定進口材管理制度能否切實發(fā)揮效用的核心要素。調(diào)研結(jié)果顯示,關(guān)于合法性核查要求企業(yè)支持?jǐn)?shù)量排在前三位的分別是針對進口材來源合法性的海關(guān)申報(84家)、木材及木制品的來源追溯(76家)以及針對木材來源的合法性盡職調(diào)查(70家)(圖7)。可以看出,企業(yè)對包括《雷斯法案》《歐盟木材法案》在內(nèi)的主流木材貿(mào)易法規(guī)中所規(guī)定的,諸如海關(guān)申報、盡職調(diào)查以及來源追溯等合法性要求對木材合法性的驗證作用具有較高認可度,認為相關(guān)要求融入進口材核查機制中,對規(guī)范進口材來源及其供應(yīng)鏈管理,提升企業(yè)產(chǎn)品市場認可度,推動國際合法木材互認將產(chǎn)生積極推動作用。

圖7 管理制度的合法性核查要求Fig.7 Legality verification requirements of the policy

2.6 配套性保障措施是制度實施的切實保障

完善制度出臺的配套性保障措施是企業(yè)的重要訴求。根據(jù)調(diào)研結(jié)果(圖8),主要包括加強信息平臺建設(shè)(67.59%)、建立企業(yè)信用評價體系(57.41%)、開展行業(yè)培訓(xùn)和政策解讀(53.70%)、加強政府綠色采購或財稅金融政策支持(51.85%)、建立負責(zé)任企業(yè)聯(lián)盟(51.85%)、提供相關(guān)指南或工具(50.93%)、推動國際合法木材互認(48.15%)等。從對配套性措施的相關(guān)需求可以看出:一方面,企業(yè)在木材貿(mào)易合法、合規(guī)方面亟須解決包括信息不對稱、能力建設(shè)不足等技術(shù)性問題；另一方面,在制度執(zhí)行過程中,企業(yè)希望在信用評級、財稅金融等方面得到鼓勵和補償性政策支持,以平衡制度合規(guī)成本,確保制度執(zhí)行可以切實增強個體競爭力；此外,通過合法木材國際互認所實現(xiàn)的貿(mào)易便利與產(chǎn)品國際認可度提升同樣受到企業(yè)關(guān)注。

圖8 管理制度的配套性措施Fig.8 Supporting measures of the policy

2.7 制度構(gòu)建和出臺的主要挑戰(zhàn)

1) 對企業(yè)的挑戰(zhàn)。

對于加強進口材合法性管理,企業(yè)的擔(dān)憂主要反映在:一是我國進口材來源地多元且供應(yīng)鏈冗長,信息不對稱等問題導(dǎo)致來源地信息確認、合法性證明材料獲取等方面存在困難；二是我國林業(yè)企業(yè)以中小企業(yè)居多,制度履行成本可能對生產(chǎn)經(jīng)營以及價格競爭產(chǎn)生制約性影響；三是從中國自身資源稟賦考慮,對于包括熱帶闊葉材在內(nèi)的進口材來源規(guī)范可能會影響到企業(yè)的市場供給和經(jīng)營范圍。

2) 對于貿(mào)易便利化的挑戰(zhàn)。

近兩年來,隨著機構(gòu)改革的不斷深化,國家在政策層面持續(xù)推進簡政放權(quán),提高資源配置效率和公平性,降低制度性交易成本,營造良好營商環(huán)境,推動貿(mào)易和投資自由化便利化。這在一定程度上對通過制定政策加強進口材合法性管理構(gòu)成挑戰(zhàn),企業(yè)對此表達了擔(dān)憂；但同時認可依靠合理的、科學(xué)高效的制度手段去調(diào)整和規(guī)范市場秩序,最終會促進貿(mào)易便利。

3) 源頭管理方面的挑戰(zhàn)。

通過訪談了解,非法木材流入的主要途徑為:一是生產(chǎn)國木材商將非法木材辦理合法手續(xù)后賣給不知情的采購方；二是采購方購買明知是非法來源的木材,并通過行賄行為取得合法手續(xù)；三是通過出關(guān)瞞報謊報。企業(yè)進口非法來源木材相當(dāng)一部分原因應(yīng)歸咎于主要資源國普遍存在的執(zhí)法與施政缺陷。在我國,進口材來源管理制度的設(shè)計與制定過程中,如何協(xié)調(diào)與規(guī)避源頭問題存在較大挑戰(zhàn)。

3 制度出臺的可行性

1) 進口材管理制度出臺具備一定制度基礎(chǔ)。

《刑法》《對外貿(mào)易法》《海關(guān)法》《進出口貨物原產(chǎn)地條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》等在不同層面對木材來源合法性有相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國森林法》第六十五條明確規(guī)定:“木材經(jīng)營加工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬。任何單位和個人不得收購、加工、運輸明知是盜伐、濫伐等非法來源的林木?！毕嚓P(guān)規(guī)定對木材來源的合法性及供應(yīng)鏈上原料和產(chǎn)品的追溯提出了總體要求,為打擊收購、加工、運輸非法木材等行為提供了明確的法律依據(jù),同時也為木材經(jīng)營加工企業(yè)履行盡職調(diào)查、開展來源追溯提供了清晰的法律指引。中國完善的木材采伐、經(jīng)營加工和貿(mào)易管理等制度,為進口材合法性管理鋪墊了制度基礎(chǔ)。

2) 多國立法實踐為制度出臺提供借鑒基礎(chǔ)。

中國進口材來源管理雖處于探索階段,但有豐富的國際實踐經(jīng)驗可循。美國《雷斯法案修正案》要求針對進口到美國的木材及其產(chǎn)品填寫海關(guān)申報表,并要求企業(yè)做到 “應(yīng)有的關(guān)注”[3]；《歐盟木材法案》和澳大利亞《禁止非法采伐木材法案》要求企業(yè)開展“盡職調(diào)查”,以禁止非法采伐木材流入本國市場[4]；日本《促進合法采伐木材流通與利用實施法案》采取企業(yè)自愿注冊制度,注冊企業(yè)必須接受法案對木材進口和生產(chǎn)的合法性核查[5]；韓國《木材可持續(xù)利用法修正案》要求木材進口商提交進口聲明及相關(guān)合法性證明文件[6]；印度尼西亞、馬來西亞和越南等歐盟自愿伙伴協(xié)議國,通過頒布木材進口相關(guān)法令對進口商提出盡職調(diào)查要求,以確保清除非法來源木材[7]。國際社會在保障木材來源合法方面的豐富立法實踐,為中國進口材來源管理提供了良好的思路與經(jīng)驗借鑒。

3) 不斷提升的合法性意識與實踐能力為制度出臺鋪墊了執(zhí)行基礎(chǔ)。

隨著環(huán)境問題的日益加劇和全球森林治理步伐的不斷加快,世界范圍內(nèi)都在倡導(dǎo)森林可持續(xù)經(jīng)營與利用。在消費國積極推動木材貿(mào)易立法,資源國紛紛實施禁止非法原木出口等貿(mào)易政策推動下,企業(yè)的木材合法與可持續(xù)理念與認知水平不斷提高。中國從2009年就開始積極探索發(fā)展木材合法性認定體系及中國木材合法性盡職調(diào)查技術(shù)體系[8],國內(nèi)主流行業(yè)協(xié)會和企業(yè)也在不斷地探索包括建立木材合法性團體標(biāo)準(zhǔn)、開展森林認證和第三方驗證以保證木材來源合法的措施與途徑[9]。無論從合法性意識的提升還是滿足合法性要求的多方實踐積累來看,中國進口材來源管理制度已經(jīng)具備了一定的執(zhí)行基礎(chǔ)。

4 政策建議

1) 加強政策頂層設(shè)計,保障制度制定科學(xué)合理。

《中華人民共和國森林法》的頒布在杜絕非法來源林木、引導(dǎo)企業(yè)履行盡職調(diào)查、鼓勵開展森林認證等方面做出了法律指引。為確保進口材來源管理政策的科學(xué)制定與有效執(zhí)行,政府層面需要加強頂層設(shè)計,統(tǒng)籌考慮。一是要深刻把握《中華人民共和國森林法》保障木材來源合法的法律綱領(lǐng)與立意,積極研究國際相關(guān)立法趨勢與執(zhí)法經(jīng)驗,使制度設(shè)計既鞏固和強化基本法關(guān)于杜絕非法來源木材的法律精神,又在一定程度上兼容國際社會關(guān)于木材合法性的普遍認同；二是要充分考慮現(xiàn)實國情及各利益方的接受能力,分階段分步驟循序漸進加以推進,以自愿性指南和合法性標(biāo)準(zhǔn)試點和應(yīng)用為基礎(chǔ),逐步向強制性管理制度過度；三是制度設(shè)計階段要充分考慮企業(yè)訴求,在保障制度有效性的同時盡量精簡合規(guī)程序,減少制度成本；四是要充分考慮制度出臺的相關(guān)配套,加大鼓勵性政策支持,提高企業(yè)參與合規(guī)的積極性。

2) 加強企業(yè)責(zé)任意識與能力建設(shè),夯實制度實施基礎(chǔ)。

中國木材供應(yīng)鏈復(fù)雜冗長,相較于出口導(dǎo)向型企業(yè),供應(yīng)鏈前端的進口企業(yè)對于木材合法性敏感度較低,需要進一步提高合法性意識和能力建設(shè),夯實制度執(zhí)行基礎(chǔ)。一是要重視木材合法性標(biāo)準(zhǔn)和自愿性指南在制度出臺和執(zhí)行進程中的引導(dǎo)性作用,不斷推動企業(yè)參照標(biāo)準(zhǔn)開展木材合法性盡職調(diào)查,促進《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》《中國企業(yè)境外森林可持續(xù)經(jīng)營利用指南》等的應(yīng)用和推廣；二是加強對木材進口集散地區(qū)的合法性宣傳工作,提高企業(yè)合法性自律意識；三是不斷增強企業(yè)合法、合規(guī)能力建設(shè),針對企業(yè)在木材來源追溯、合法性盡職調(diào)查等方面存在的技術(shù)短板,積極開展政策研討、培訓(xùn)、指南和技術(shù)試點等能力建設(shè)活動。

3) 加強與木材來源國合作,提高合法木材供應(yīng)能力。

木材生產(chǎn)國普遍存在的立法及施政等方面的問題,為非法木材提供了空間,加強與木材來源國的合作有利于減少原產(chǎn)地施政能力不足對進口材管理制度實施所帶來的挑戰(zhàn)。一是與資源國政府、非政府組織建立對話機制,定期就木材進出口交易問題進行磋商,推動資源國合法木材監(jiān)管體系建設(shè),加強源頭管理；二是充分利用援非機制和“一帶一路”國際合作平臺為木材來源國提供人員培訓(xùn),加強森林資源管理水平和執(zhí)法能力；三是加強對重要資源國的企業(yè)“走出去”引導(dǎo),不斷提高境外森林資源開發(fā)與利用的合作水平,拓寬合法木材進口空間,保證合法木材產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)；四是可考慮在部分重要木材來源國駐外機構(gòu)中設(shè)置林業(yè)合作崗位,以服務(wù)木材合法性貿(mào)易相關(guān)事宜。