新森林法背景下環(huán)境行政公益訴訟制度檢視與理性進(jìn)路

戴小俊,馬 蕾

(1.南京森林警察學(xué)院,南京 210023；2.南京理工大學(xué),南京 210000)

0 引言

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我們所處的自然環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞。氣候變化、水源和空氣污染、林木資源破壞,以及食用野生動物陋習(xí)而導(dǎo)致的野生動物被獵捕獵殺等環(huán)境問題已不僅僅局限于對人類生態(tài)環(huán)境權(quán)益的侵害,而是已對人類生存和生活質(zhì)量產(chǎn)生巨大沖擊,可以說,世界性的生態(tài)危機(jī)日益嚴(yán)峻。譬如印度,因?yàn)槲廴締栴}產(chǎn)生的用水安全、環(huán)境和個人衛(wèi)生等威脅而導(dǎo)致的死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的87%[1-2]。在愈發(fā)謹(jǐn)慎的法律層面,加強(qiáng)對公共利益訴訟和對行政決策其他形式的法律質(zhì)疑等方面的關(guān)注[3],愈加成為當(dāng)前治理生態(tài)環(huán)境的一個重要環(huán)節(jié)。自2015年以來,我國環(huán)境公益訴訟迅速發(fā)展,將公益訴訟引入到森林資源、環(huán)境保護(hù)等生態(tài)文明建設(shè)中,以法治手段促進(jìn)解決社會發(fā)展需求與森林資源之間的矛盾,是一種有效且必要的手段。在此背景下,從實(shí)用向度考量,對環(huán)境行政公益訴訟(Environmental Administrative Public Interest Litigation,EAPIL)制度推進(jìn)和完善是十分必要的。

為探究在我國森林資源管理及保護(hù)中EAPIL制度推進(jìn)存在哪些制約因素,又該如何加以解決,本文通過中國裁判文書網(wǎng)、環(huán)境公益訴訟觀察報告、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫等獲得了數(shù)據(jù)。通過中國裁判文書網(wǎng)檢索(全文檢索,以“環(huán)境”、裁判日期“2014-01-01 TO 2019-12-31”、案件類型“行政案件”、審判程序“行政一審”、文書類型“全部”等5項(xiàng)為檢索條件),2014年1月到2019年12月,全國各地法院一審的各類行政案件875 278件(表1)。其中:環(huán)境行政案件44 541件；全國各地法院一審的行政公益訴訟案件1 514件,其中涉林行政公益訴訟案件294件(2014年0件,2015年0件,2016年2件,2017年170件,2018年66件,2019年56件)(表2)。本文就涉林行政公益訴訟一審判決書的案件進(jìn)行隨機(jī)抽樣,共抽取139件,其中2016年2件,2017年83件,2018年33件,2019年21件,空間分布涵蓋東北、西南、南方三大林區(qū)的17個省級行政區(qū),在34個省級行政區(qū)中占比50%,選取的樣本時間跨度和空間分布具有說明性。本文基于此139份樣本展開進(jìn)一步研究和分析。

表1 2014—2019年我國一審行政案件與環(huán)境行政案件的比例關(guān)系Tab.1 Proportion between first-instance administrative cases and environmental administrative cases in China from 2014 to 2019

表2 2014—2019年我國一審行政公益訴訟案件與涉林行政公益訴訟案件的比例關(guān)系Tab.2 Proportion between first-instance Administrative Public Interest Litigation(APIL)Cases and Forestry APIL Cases in China from 2014 to 2019

1 新森林法與EAPIL制度

森林資源屬于公共產(chǎn)品,必須按公共利益加以管理,因而,對森林資源的破壞性開發(fā)和利用會帶來社會公眾的格外眷注。森林資源之類的生態(tài)破壞行為雖一再被禁止,但仍時有發(fā)生,簡單依靠行政執(zhí)法來解決這個問題困難很大。最新修訂的《中華人民共和國森林法》[4](以下簡稱新森林法)也強(qiáng)調(diào)了公益訴訟制度對于森林資源安全的作用與實(shí)施。但目前,森林資源環(huán)境公益面臨的核心挑戰(zhàn),不僅局限政策的制定,更制約經(jīng)濟(jì)和政策杠桿的平衡發(fā)揮,使得EAPIL制度亟需完善,如與生態(tài)保護(hù)法治化進(jìn)程不契合、法律適用性不同等。在新森林法實(shí)施背景下,如何系統(tǒng)厘清EAPIL制度內(nèi)部間關(guān)系、解析實(shí)施的制約因素以及促進(jìn)完善,值得探究。

1.1 是 EAPIL還是林業(yè)“行政公益訴訟”

環(huán)境公益訴訟最早起源于美國,是維護(hù)環(huán)境公益,強(qiáng)化環(huán)境資源公益保護(hù)的有效工具[5]。它更像一顆“神奇的子彈”,通過將對抗程序轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡臎_突解決程序。環(huán)境公益訴訟是特定機(jī)構(gòu)或組織對違反環(huán)境公益行為采取法律行動的制度[6],包含環(huán)境民事公益訴訟和EAPIL。而EAPIL是指適格主體針對行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為等而損害環(huán)境公益,向法院提起行政訴訟,促使其履行職責(zé)或制止、防范環(huán)境公益損害的制度。

本文通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫、圖書館書籍、國內(nèi)外文獻(xiàn)等的查詢和分析,發(fā)現(xiàn)涉及森林資源管理的行政公益訴訟的研究頗少,也未就該領(lǐng)域的行政公益訴訟賦予準(zhǔn)確定義。林業(yè)、涉林、森林資源行政公益訴訟的命名有之,實(shí)踐判例中自然資源管理、林業(yè)行政管理公益訴訟命名有之；而通過對國內(nèi)外研究環(huán)境公益訴訟的文獻(xiàn)及法律規(guī)定范疇分析發(fā)現(xiàn),EAPIL均旨在對森林、礦產(chǎn)等自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù),涵蓋了生態(tài)、環(huán)保、林業(yè)等領(lǐng)域,因此,本文認(rèn)為,森林資源或林業(yè)行政公益訴訟屬于EAPIL范疇。

1.2 構(gòu)建EAPIL的必要性

一是美麗中國與生態(tài)文明建設(shè)的需要。公共環(huán)境的共享性易造成權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)重不對稱現(xiàn)狀,致使公眾長期缺少對環(huán)境給予整體性保護(hù)的意識。我國多年前追求GDP指數(shù)的過程中,造成對環(huán)境較大破壞,尤其違法使用林木、林地資源現(xiàn)象嚴(yán)重,而此損害具有時間維度的延后性,不僅難以治理,且難以恢復(fù)至原始狀態(tài)。黨的十九大報告將美麗中國建設(shè)作為現(xiàn)代化強(qiáng)國的發(fā)展目標(biāo)之一,充分表明生態(tài)環(huán)境保護(hù)愈發(fā)成為國家關(guān)注的焦點(diǎn)。如表1所示,2019年全國環(huán)境行政案件比2014年增長了342.62%,且每年的比例呈增長趨勢。由此可見,人們生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識不斷增強(qiáng)。隨著現(xiàn)代法治中國的理念逐步植根于人們思想,運(yùn)用法律手段、通過審查行政行為來保護(hù)環(huán)境公益亦愈加成為一種趨勢。

二是公益保護(hù)機(jī)制缺失的需要。公益保護(hù)的盲區(qū)催生EAPIL制度的構(gòu)建[7]。因森林資源被破壞造成的生態(tài)環(huán)境惡化時有發(fā)生,現(xiàn)行補(bǔ)救措施似乎還不夠,因此,“堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展”的新森林法實(shí)施,為林草制度和治理體系建設(shè)提供了法制保障,為如“鳥之兩翼”、“車之雙輪”的全面深化改革和全面依法治國增添了內(nèi)動力[8]。且專門將森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度寫入,明確破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的,可提起訴訟和提出損害賠償,以促進(jìn)森林資源與人類對美好生活需求的協(xié)調(diào)共生。而從森林資源保護(hù)實(shí)踐看,對涉林民事、行政公益訴訟制度的建構(gòu)和完善也是維護(hù)公共利益的機(jī)制需要,其通過訴訟方式來制止破壞林木、林地等森林資源行為,彌補(bǔ)了行政執(zhí)法的不足。

三是森林資源管理機(jī)關(guān)監(jiān)督需要。行政部門有權(quán)規(guī)范社會活動,但同時需對該權(quán)力進(jìn)行外部監(jiān)視,防止違法行政對生態(tài)環(huán)境造成侵害。在行政機(jī)關(guān)對森林資源進(jìn)行監(jiān)管的過程中,容易出現(xiàn)監(jiān)管不力而導(dǎo)致企業(yè)、社會組織利用漏洞實(shí)施破壞林木、林地資源或污染環(huán)境,抑或產(chǎn)生相關(guān)行政管理部門進(jìn)行權(quán)力尋租問題。通過表2數(shù)據(jù)可以看出,2017—2019年,涉林行政公益訴訟案件占比均達(dá)15%以上。因此,需通過加強(qiáng)外部監(jiān)督,一定程度消弭森林資源管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督不力行為,遏制森林資源管理部門行政不作為抑或?yàn)E用濫施權(quán)力、放恣實(shí)施損害森林資源的違法行為,建構(gòu)完善EAPIL制度,促進(jìn)森林資源糾紛有效解決,實(shí)現(xiàn)森林資源的保護(hù)。

1.3 環(huán)境公益訴訟制度建立的法律與實(shí)踐

法律在塑造自然資源和環(huán)境政策方面發(fā)揮著重要作用,目前實(shí)施的許多環(huán)境法都是圍繞普遍科學(xué)理解而發(fā)展起來的,認(rèn)為自然界存在于一個可預(yù)測的范圍內(nèi),即存在一種可以管理和維持的“自然平衡”[9]。在作為根本大法的憲法層面,目前,全世界至少有一半以上憲法規(guī)定了對環(huán)境權(quán)利的保護(hù),其中大約三分之一保護(hù)程序性和實(shí)質(zhì)性的環(huán)境權(quán)利[10],如葡萄牙規(guī)定“每人都有權(quán)擁有健康和生態(tài)平衡的人類生活環(huán)境,并有義務(wù)保護(hù)它”(《葡萄牙憲法》第66條)；而我國憲法則規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境,防止一切對環(huán)境有害的活動[11]。一般法理層面,如《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正,以下簡稱《行政訴訟法》)、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)、兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年,以下簡稱兩高《解釋》)規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài),以及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等行政機(jī)關(guān)不依法履職,損害社會公益的,由檢察院提起訴訟。2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》[12]中,也體現(xiàn)出“綠色原則”和確立“綠色規(guī)范”,并專設(shè)一章對“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”作出規(guī)定。另外,自2015年13個省區(qū)市開展提起“4+1”公益訴訟試點(diǎn),到2017年7月1日正式推行至今,在多年的環(huán)境及資源保護(hù)與法律實(shí)踐中,全國多地創(chuàng)建了環(huán)境資源法庭。如,截至2019年,江蘇以生態(tài)功能區(qū)為單位,設(shè)立了9家環(huán)境資源法庭；遼寧在6個中級法院成立了環(huán)境資源審判庭。同時,最高法及重慶、遼寧等省市還發(fā)布了相應(yīng)配套規(guī)定,如,最高法出臺《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》(2018年),重慶高院出臺《關(guān)于環(huán)境資源審判庭受案范圍的規(guī)定(試行)》(2019年),遼寧省高院與高檢聯(lián)合出臺《關(guān)于建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)動機(jī)制的意見(試行)》(2020年)等,以及如江蘇、重慶等地法院試行的“勞務(wù)代償”、“異地補(bǔ)植”責(zé)任承擔(dān)方式對森林資源、生態(tài)安全等環(huán)境保護(hù)所作出的實(shí)踐和努力。

2 EAPIL制度實(shí)施之檢視

通過樣本數(shù)據(jù)分析,在139起案件中,從對森林資源造成損害的角度,破壞森林資源的違法行為方面(圖1)來看,主要表現(xiàn)為非法開墾、毀壞、占用林地、擅自改變林地用途,盜伐濫伐,非法采礦、排污毀壞林地,騙取林業(yè)貼息貸款,違法發(fā)放退耕還林補(bǔ)助金等行為?；贓APIL制度實(shí)施角度,提起訴訟案由方面:因不履行或怠于履行法定職責(zé)的案件126件,占比90.65%,主要表現(xiàn)為未作出或作出部分林業(yè)行政處罰決定、未責(zé)令補(bǔ)種樹木、恢復(fù)林地原狀等；違法行使職權(quán)的案件僅13起,占比9.35%,主要表現(xiàn)為違法作出林業(yè)行政處罰決定、強(qiáng)制執(zhí)行程序違法、林業(yè)行政管理審批程序違法等。檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請求方面,在126起不作為案件中,均提出“確認(rèn)不履行職責(zé)違法”、“繼續(xù)依法履行監(jiān)督職責(zé)”等2項(xiàng)及以上請求。法院判決森林資源管理機(jī)關(guān)不履職行為屬違法并責(zé)令繼續(xù)依法履職的105起,占83.33%；判決僅責(zé)令繼續(xù)依法履職20起,占15.87%；駁回請求的僅1起。分析發(fā)現(xiàn),EAPIL更多的是在森林資源顯性損害后果發(fā)生后啟動,而在行政機(jī)關(guān)行政管理、行政審批等不作為、亂作為、違法行使職權(quán)所產(chǎn)生的隱性危害方面介入較少,這與案件線索來源少、公益損害后果滯后等有關(guān),也與EAPIL制度實(shí)施中法律適用、制度設(shè)計、司法環(huán)境等面臨相關(guān)制約具有一定的關(guān)聯(lián)性。

圖1 破壞損毀森林資源違法行為統(tǒng)計Fig.1 Statistics of illegal acts destroying forest resources

2.1 法律層面:法律適用性不夠

一是公益訴訟價值判斷出入。何為“公益訴訟”？“公益”一詞的抽象性和不確定性導(dǎo)致不同主體對公益訴訟的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)存在理解上的出入,難以就抽象的“環(huán)境公益”規(guī)范性要件精確到法律規(guī)則層面,以適應(yīng)司法實(shí)踐中形態(tài)多變的訴訟要求[13]。我國《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋文件用于審理EAPIL案件,從主體、適用范圍等方面對環(huán)境相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定,覆蓋范圍廣泛,但在盡可能考慮立法內(nèi)容完整性的同時卻忽視了多部法律出臺所造成的審判者裁量空間擴(kuò)大；且此類法律文件內(nèi)容的概括性,又帶來法律適用性的不同,導(dǎo)致審判者難以依據(jù)具體個案抉擇出與其相符的法律依據(jù),審判者便容易對EAPIL這種規(guī)范構(gòu)成要件出現(xiàn)認(rèn)知衡量偏差,進(jìn)而導(dǎo)致不同審理結(jié)果。

二是行刑責(zé)任銜接存在適用問題。作為EAPIL被告的行政機(jī)關(guān),其機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在著職能劃分不清、職責(zé)重復(fù)交叉等問題,“踢皮球”更是屢見不鮮。基于此環(huán)境,檢察機(jī)關(guān)難以對行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或行政不作為準(zhǔn)確判斷。加之生態(tài)環(huán)境的功能價值具有多層次性和難預(yù)估性,相應(yīng)對于生態(tài)環(huán)境受損情況的判斷也會較為困難和復(fù)雜。而EAPIL案件線索大部分來自檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行職責(zé)過程中,比如審查起訴、批捕或者審判監(jiān)督等[14],所以行為人破壞環(huán)境案件的特征是雙重的,既有行政違法,也有刑事違法。由此,在同時具有林木補(bǔ)種、林地恢復(fù)等行政和承擔(dān)損害森林資源后果的刑事責(zé)任時,如何合理解決EAPIL行刑責(zé)任銜接適用問題,劃清行刑責(zé)任關(guān)系和界限,使審判機(jī)關(guān)作出正確判決,是推進(jìn)EAPIL制度發(fā)展的一個關(guān)鍵點(diǎn)。從樣本數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),有69起EAPIL案件系因?yàn)E伐林木罪、非法占用農(nóng)用地罪等犯罪行為引發(fā),占比49.64%,而在這69起EAPIL案件中,因行刑責(zé)任銜接問題,檢察機(jī)關(guān)和森林資源管理部門雙方引發(fā)爭議的有11起,占比15.94%,如安徽壽縣法院“(2018)皖0422行初2號”判決案件中,法院判決駁回檢察院訴訟請求。該案涉及的孫某犯濫伐林木罪被追究刑事責(zé)任,針對孫某是否需作出責(zé)令補(bǔ)種樹木、罰款等行政處罰問題上,原被告雙方存有很大爭議。實(shí)質(zhì)上,行刑責(zé)任之間存在著遞進(jìn)關(guān)系,應(yīng)依據(jù)行為人違法行為的不同程度,適用不同法律規(guī)定并作出責(zé)任追究。

三是訴前程序和訴訟程序的法律銜接。在行政公益訴訟流程連貫性上,訴前和訴訟程序的法律銜接問題是關(guān)注焦點(diǎn),其合理性會影響EAPIL實(shí)施效果。根據(jù)規(guī)定,訴前程序完成后,檢察機(jī)關(guān)給予行政機(jī)關(guān)1個月整改時間,在此期間內(nèi),如行政機(jī)關(guān)存在對自身違法行政行為拒不糾正或拒不履行職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟,但檢察機(jī)關(guān)具體何時提起訴訟,尚無具體、客觀的相關(guān)法律規(guī)定。因此,檢察機(jī)關(guān)由此而提起訴訟的時間選擇則屬于其自由裁量范圍,此種銜接方式在一定程度上體現(xiàn)了法律全面性,但弊端是：要不行政機(jī)關(guān)礙于“業(yè)績”而進(jìn)行“大躍進(jìn)”式糾正措施；抑或行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定時間內(nèi)糾正,檢察機(jī)關(guān)也拒不對行政機(jī)關(guān)提起訴訟。這兩種結(jié)構(gòu)都會導(dǎo)致法律適用形同虛設(shè)。

2.2 制度層面:制度設(shè)計不足

一是EAPIL適格主體的局限性。如表3所示,通過不同類型的環(huán)境公益訴訟中關(guān)鍵參與者[15]對比,可以看出我國現(xiàn)有法律規(guī)定的EAPIL訴訟主體過于單一。EAPIL主要目的是維護(hù)公益,而公民主要以個人利益為主,目標(biāo)利益的不同,形成公民參與主動性不足。此外,第三方的生態(tài)環(huán)保組織囿于人員配備、資金缺乏等原因而無法及時開展行政公益訴訟活動。依據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《試點(diǎn)辦法》)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)獲取此類案件線索唯一方式是“履行職責(zé)”,并且也只將履行批準(zhǔn)或者決定逮捕等日常工作界定為“履行職責(zé)”。檢察機(jī)關(guān)履職范圍的有限性忽視了公眾及媒體監(jiān)督的重要作用,極大地減少了案件線索的發(fā)現(xiàn)量,對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督渠道過于狹窄,不利于及時發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法或怠政等行為,從而妨礙EAPIL制度的有效實(shí)施。

表3 不同類型環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵參與者Tab.3 Key players in different types of environmental public interest litigation

二是EAPIL中調(diào)查權(quán)不明確。調(diào)查取證權(quán)在一定程度上決定主體資格屬性和訴訟中的法律人格。在EAPIL中,檢察機(jī)關(guān)身份是“公益訴訟人”,其地位和一般意義原告是有差別的,其身份獨(dú)立,在訴訟過程中的作用是主要的,但調(diào)查取證權(quán)的不清晰會讓其作用無法發(fā)揮,公益訴訟過程也會因此受到實(shí)施梗阻。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》規(guī)定,調(diào)查核實(shí)不得對人身、財產(chǎn)采取相關(guān)強(qiáng)制性措施,但行政機(jī)關(guān)、單位等應(yīng)積極配合調(diào)查。在該辦法中,用“調(diào)查核實(shí)”來替代“調(diào)查權(quán)”一詞,在權(quán)力規(guī)定上存在模棱兩可現(xiàn)象。正是檢察機(jī)關(guān)囿于明確的調(diào)查權(quán)缺欠,其權(quán)威性受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn),導(dǎo)致在司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證困難,面對有關(guān)單位及個人的拒不配合調(diào)查,也無法采取強(qiáng)制性措施進(jìn)一步取證。

三是EAPIL的舉證責(zé)任尚未明確。舉證責(zé)任在性質(zhì)上與調(diào)查權(quán)歸屬不同,根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,舉證責(zé)任一般是由被告來承擔(dān),但在EAPIL中,《試點(diǎn)辦法》和兩高《解釋》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)需承擔(dān)證明責(zé)任,并提交相應(yīng)佐證材料,而立法方面卻未明確。因此,舉證責(zé)任的分配不明確更增加了檢察機(jī)關(guān)舉證難度。此外,由于生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性,環(huán)境損害難以被發(fā)現(xiàn),其影響范圍及程度也會呈漸進(jìn)性發(fā)展趨向。檢察機(jī)關(guān)在著手“初步證據(jù)”調(diào)查時存有局限,必須依靠專業(yè)性機(jī)構(gòu)檢測、評估方能予以認(rèn)定。從數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn),在139起樣本案件中,檢察機(jī)關(guān)依靠現(xiàn)場照片、筆錄等作為“初步證據(jù)”的共計116起,占比達(dá)83.45%,依靠專業(yè)性機(jī)構(gòu)作出的認(rèn)定證據(jù)占比較少,這也給EAPIL制度后續(xù)程序的實(shí)施帶來一定阻滯。

2.3 司法環(huán)境層面:司法權(quán)與行政權(quán)的沖突

不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間存在著利益和角色沖突,因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)主體具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征,他們會尋求自身利益最大化。行政公益訴訟的整個過程需要行政、檢察和審判機(jī)關(guān)之間的相互配合與協(xié)作,但從司法實(shí)踐看,三方在同心協(xié)作方面不完全到位。只要一方出現(xiàn)懈怠或掣肘,案件的辦理便難以繼續(xù),這也嚴(yán)重影響EAPIL的實(shí)施進(jìn)程和實(shí)施效果。

一是檢察機(jī)關(guān)提起困難。一則檢察和審判機(jī)關(guān)在認(rèn)定環(huán)境公益時易存歧義；二則抑或適用標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛產(chǎn)生對行政機(jī)關(guān)過分監(jiān)督而干擾行政機(jī)關(guān)正常工作,導(dǎo)致雙方關(guān)系非正?；?。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)需在認(rèn)定自然資源或環(huán)境管理部門“公益”管理責(zé)任已存違法或不作為,且已對公益造成侵害的基礎(chǔ)上,方能提起訴訟。在EAPIL中,檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督者,行政機(jī)關(guān)是被監(jiān)督者,在檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行制約之時也就是沖突激發(fā)時。尤其檢察機(jī)關(guān)提起EAPIL前,需對案情進(jìn)行取證核實(shí),但受限于行政機(jī)關(guān)的配合,檢察機(jī)關(guān)又缺乏強(qiáng)制性救濟(jì)權(quán)力,在面對行政機(jī)關(guān)的不配合調(diào)查和調(diào)查取證程序規(guī)范性不足情形時,難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),甚至?xí)l(fā)監(jiān)督雙方新的矛盾。

二是對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督困難。原則上檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)行政監(jiān)督的同時需適度給予行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的尊重,如何把握檢察機(jī)關(guān)介入行政權(quán)的限度是影響實(shí)施效果的因素之一。因此,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況時,行政機(jī)關(guān)的協(xié)助、環(huán)境損害鑒定、調(diào)查取證程序不規(guī)范等客觀原因,都能直接影響監(jiān)督實(shí)際效果。EAPIL最終目的不是追求對行政機(jī)關(guān)苛責(zé),而是為更好地提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理利用自然資源,以及資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。但從實(shí)踐看,效果不佳。此外,近年來EAPIL案件中的被告大多是政府部門,檢察機(jī)關(guān)易有功利主義和實(shí)用主義嫌疑,其監(jiān)督是否公平公正容易遭到詬病,這不利于行政機(jī)關(guān)糾錯機(jī)制和環(huán)境法治建構(gòu),也不利于檢察與行政機(jī)關(guān)之間監(jiān)督關(guān)系的完善。

三是法院受理后的訴訟困難。目前,我國環(huán)境公益訴訟中因缺乏對“公益訴訟人”身份的明晰認(rèn)定,“公益訴訟人”基于“原告”角色抑或“公訴人”身份[16]？審判和檢察機(jī)關(guān)持有不同意見。審判機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格按照《試點(diǎn)辦法》的相關(guān)規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)與“原告”畫上等號,但檢察機(jī)關(guān)考慮其身份的特殊性,認(rèn)為不能被簡單地認(rèn)定為“原告”,無需向法院提供一般原告所應(yīng)提供的相關(guān)材料。此外,生態(tài)環(huán)境遭受損害往往是不可逆的,這意味需要時間窗口來防止永久性的環(huán)境損害,并實(shí)行環(huán)境善治原則[17]。特別是審判后的履行及執(zhí)行效果如何保證,行政機(jī)關(guān)事后能否繼續(xù)充分履職、如何監(jiān)督等均必須面對；而訴訟并非以速度聞名,其周期往往比預(yù)防環(huán)境損害更長,因此,這也是障礙所在。

3 EAPIL制度的完善進(jìn)路

如圖2所示,我國環(huán)境政策整合(Environmental Policy Integration,EPI)側(cè)重于3種“回應(yīng)性”(規(guī)范性、組織性和程序性)[18],從而能改善“經(jīng)濟(jì)和社會驅(qū)動因素”與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。而EAPIL制度的完善也是旨在回應(yīng)EPI中的“信號”傳導(dǎo)和“效果”體現(xiàn)。從樣本數(shù)據(jù)的EAPIL案件分析發(fā)現(xiàn),很多行為人系因開發(fā)旅游項(xiàng)目、新建基礎(chǔ)設(shè)施、種植經(jīng)濟(jì)植物等實(shí)施了損害森林資源的行為,行政機(jī)關(guān)又怠于督促行為人對破壞的林木、林地等予以補(bǔ)種或生態(tài)恢復(fù)。如何在政策制度、行政管理、程序設(shè)置等向度回應(yīng)和確立對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相對“價值”,從而使法律實(shí)踐和日常決策符合EPI原則,是EAPIL制度完善的路徑選擇。

圖2 環(huán)境政策整合評價框架Fig.2 Framework for Evaluating EPI

3.1 加強(qiáng)配套法律法規(guī)制度供給

一是擴(kuò)大訴訟主體范圍。EAPIL訴訟主體理論上存在“一元”與“多元”的標(biāo)準(zhǔn)[19]。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任EAPIL原告,具備理論和實(shí)踐上的合理性,但仍有司法地方化和案件來源不足的問題亟待解決。就保護(hù)環(huán)境的司法努力而言,社會組織或成員應(yīng)該受到鼓勵和保護(hù),而不是被勸阻和剝奪其權(quán)利,因此應(yīng)適度擴(kuò)大EAPIL主體范圍。在EAPIL的當(dāng)事人訴訟參與方面,從表4可行性分析[20]看出,當(dāng)事人參與訴訟會受到各種限制,因此本文認(rèn)為,應(yīng)致力于消弭相關(guān)不利因素制約的同時:首先,探索試行“公地代表”制度,確認(rèn)環(huán)保非政府組織(Non-governmental Organization,NGO)的原告資格,以私力救濟(jì)彌補(bǔ)公力救濟(jì)的不足。但在環(huán)保NGO發(fā)展不甚完善的當(dāng)下,為提高訴訟效率,國家為環(huán)保NGO提供幫助還需再提升,以支持減少生態(tài)環(huán)境“公地悲劇”產(chǎn)生和不斷重演,共同維護(hù)公共利益。其次,探索個人作為適格原告。在檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保NGO的EAPIL起訴權(quán)得以保障的情形下,基于公民權(quán)益周延性,通過法律形式賦予公民公益起訴權(quán)。3類主體——檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保NGO和公民相互配合,互為補(bǔ)充,成為提起EAPIL的重要主體[21],這樣既能確立主體廣度,更能切實(shí)維護(hù)環(huán)境公益。

表4 EAPIL中當(dāng)事人訴訟參與的可行性Tab.4 Feasibility of Different Litigants′ Participation in EAPIL

二是建立相關(guān)法律法規(guī)制度和激勵機(jī)制。法律和監(jiān)管框架需要具有適應(yīng)性和保持合法性[22]。當(dāng)前,兩高《解釋》已對公益訴訟制度的適用范圍、規(guī)則與主體進(jìn)行了界定,但對于環(huán)境公益方面,暫時還是空白區(qū)域,當(dāng)前只能因例而判。因此,要促進(jìn)環(huán)境公益相關(guān)法律法規(guī)出臺,制定配套的制度,為EAPIL提供制度保障。

另外,EAPIL是非利己性訴訟,需要激勵機(jī)制保障。有必要建立相關(guān)基金,在合理分擔(dān)訴訟費(fèi)用的同時,建立相關(guān)獎勵制度；對于積極提起訴訟的公民和社會組織,在判決后,給予適當(dāng)獎勵,以促進(jìn)人人監(jiān)督,人人參與的環(huán)境保護(hù)氛圍。

三是進(jìn)一步明確和完善舉證責(zé)任分配機(jī)制。我國現(xiàn)行舉證責(zé)任分配受法律要件分類說影響頗深,擁有公權(quán)力的檢察、自然資源和生態(tài)環(huán)境管理部門收集證據(jù)時,舉證能力更強(qiáng)。因此,應(yīng)全面考量EAPIL訴訟特點(diǎn)和訴訟中的舉證能力、訴訟請求、證據(jù)效率等因素,擇選舉證責(zé)任“正置”原則[23]。但通過表5可以發(fā)現(xiàn),在針對“公益損害”主要證據(jù)的選擇上,目前檢察機(jī)關(guān)取證僅局限于現(xiàn)場勘查、調(diào)查、衛(wèi)片調(diào)閱等方式,更多的仍依賴于森林資源管理部門查辦案件中的固定證據(jù)。即便如此,原被告雙方在對第三方機(jī)構(gòu)的勘驗(yàn)調(diào)查、鑒定意見等證據(jù)獲取案件占比還不夠。因此,勢必需考慮對舉證責(zé)任作以下分配:一是具有調(diào)查取證特長的檢察機(jī)關(guān)須針對訴訟請求獲取、提供較為全面的初步證據(jù)；二是具有管理和監(jiān)督雙重身份的森林資源、生態(tài)環(huán)境管理等行政機(jī)關(guān),應(yīng)充分體現(xiàn)獲取信息便利的優(yōu)勢,針對自身作出的具體行政行為或所作行為的合法性提供詳實(shí)的事實(shí)和證據(jù)材料；三是經(jīng)委托的環(huán)境監(jiān)測、檢驗(yàn)、鑒定、評估等第三方機(jī)構(gòu)對公益損害結(jié)果與具體行政行為間的“因果關(guān)系”以及損害后果作出結(jié)論性意見；四是由審判機(jī)關(guān)結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)和檢察、行政機(jī)關(guān)雙方質(zhì)證情況作出判斷。

表5 EAPIL案件中認(rèn)定損害的主要證據(jù)統(tǒng)計 件Tab.5 Statistics of the main evidence of damage in EAPIL cases piece

3.2 完善行政訴訟程序

一是推進(jìn)訴前程序適度司法化。由于我國檢察體制呈現(xiàn)的行政化色彩重和訴前單向性特征,不利于檢察機(jī)關(guān)訴前調(diào)查取證。從實(shí)踐看,在解決公益訴訟爭端時,訴前程序是一種有效的督促、過濾和保障機(jī)制,有助于督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯,充分體現(xiàn)行政先行處理、檢察機(jī)關(guān)謙抑謹(jǐn)慎和減少對行政權(quán)的干預(yù)。經(jīng)前述文獻(xiàn)查閱,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟為期兩年的試點(diǎn)過程中,有87.30%的公益訴訟案件是通過訴前程序而非審判程序解決的,且在訴前程序結(jié)案的近6 700起案件中,有5 100多起是行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后糾正了其違法行為,占比約為77.14%；再如山東省2019年辦理的行政公益訴訟訴前程序案件2 565件,提起行政公益訴訟案件僅43件,訴前程序結(jié)案占比極高。因此,要推進(jìn)訴前程序中檢察機(jī)關(guān)相對中立法律地位的確立,檢察機(jī)關(guān)在查證行政機(jī)關(guān)不作為或具體違法行政行為時,其確立的中立地位有助于更加公正的辦理案件和促進(jìn)EAPIL進(jìn)步[24]。要確保檢察人員獨(dú)立行使辦案職權(quán),減少外界影響,排除行政干預(yù),享有獨(dú)立的審查和提起訴訟的決定權(quán)。要借鑒行政聽證程序做法,引入提起訴訟聽證機(jī)制,確保檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)陽光運(yùn)行,推進(jìn)訴前程序適度司法化。同時可嘗試介入人民監(jiān)督員評議機(jī)制,通過評議和監(jiān)督,提升訴訟質(zhì)量。

二是建立公益損害科學(xué)評估機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)可以創(chuàng)造價值,屬于綠色GDP,對生態(tài)環(huán)境的改善和破壞均會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。用市場價值法加以評估[25],則:

V=q(P-Cv)ΔQ-C

(1)

(2)

式中:V為生態(tài)環(huán)境價值；P為產(chǎn)品的價格；Cν為單位產(chǎn)品的可變成本；C為成本；q為產(chǎn)量Q的每一單位,通常為1；ΔQ為產(chǎn)量的增加量；P1為產(chǎn)量變化前的價格；P2為產(chǎn)量變化后的價格。這種評估方面相對簡單、實(shí)用,兩種方式總體需要的數(shù)據(jù)少,專業(yè)性受限小,通過獲取案件中涉及的有形交換商品價值,可以簡便快速地評估計算出生態(tài)環(huán)境價值。當(dāng)然,隨著碳匯交易的展開,環(huán)境容量的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值成為了現(xiàn)實(shí),林木、林地資源等生態(tài)損害將具備可衡量的依據(jù)[26]。

但目前,我國公益損害評估機(jī)制的制度供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,通過139件樣本數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),對生態(tài)環(huán)境價值加以評估的極少,僅在內(nèi)蒙古鄂倫春自治旗法院“(2017)內(nèi)0723行初8號”判決案件中顯示涉及。而生態(tài)環(huán)境價值作為重要組成的公益損害價值,其評估結(jié)果往往是檢察機(jī)關(guān)能否提起訴訟的關(guān)鍵,因此,建立完善公益損害科學(xué)評估機(jī)制,確保司法實(shí)務(wù)技術(shù)供給迫在眉睫。根據(jù)訴前、訴中程序?qū)p害評估結(jié)果的不同需求,建議從三個向度完善:一是對損害評估范圍、技術(shù)隊伍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法流程、資金保障等通過法定形式制度化,以提升評估規(guī)范性；二是在訴前程序,檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)“不作為”、“亂作為”等造成公益損害的初步事實(shí),作出初步性評估意見,作為檢察建議或提起訴訟的判斷依據(jù),以提升公益保護(hù)效率性；三是在庭審程序上,審判機(jī)關(guān)在對檢察機(jī)關(guān)提交的初步性評估意見判斷的基礎(chǔ)上,綜合第三方機(jī)構(gòu)對公益損害程度、結(jié)果、修恢復(fù)、生態(tài)價值等作出的鑒定性意見,以及雙方舉證、質(zhì)證情況等加以評判,以提升公益保護(hù)的公正性。

3.3 厘清司法權(quán)與行政權(quán)的界限

社會和諧與正義的源動力是行政和司法公平與公正、公道與合理,這也是推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵點(diǎn)。一旦司法機(jī)構(gòu)在國家權(quán)力體系中位于弱勢情形,很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用,甚至司法機(jī)構(gòu)可能成為行政“下屬”機(jī)構(gòu)。因此,迫切需要提升司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督力,以發(fā)揮司法權(quán)的真正作用。當(dāng)前,國家也在努力推動司法改革,以期達(dá)成這一目標(biāo),如實(shí)行檢法系統(tǒng)人、財、物省級統(tǒng)管制度。然而,這是司法權(quán)擺脫行政權(quán)干預(yù)的一種有效方案,而非司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行制約的全部途徑。因此,應(yīng)厘清界限,解決好行政權(quán)干涉、檢察權(quán)擴(kuò)張問題,盡力實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)共同制約行政權(quán),改變行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的局面,保證行政權(quán)力公正,更有效地保護(hù)國家和社會公益。應(yīng)當(dāng)說,這是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面,也可促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及工作人員培養(yǎng)法治思維、依法行政和對森林資源、生態(tài)環(huán)境等持續(xù)保護(hù),進(jìn)而推動法治國家建設(shè)。

3.4 進(jìn)一步完善野生動物保護(hù)相關(guān)公益訴訟

通過數(shù)據(jù)查閱及分析,在2014—2019年所有涉林的294起EAPIL案件中,涉及野生動物保護(hù)的行政公益訴訟案件為0件,但這并非意味著在保護(hù)野生動物公益方面不存在漏洞。2020年1—2月從最高檢《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署 堅決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》到《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》,可以看出,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)禁止獵捕、交易、運(yùn)輸野生動物,且需積極探索野生動物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟[27-28]。充分說明在“后疫情時代”,打擊野生動物違法犯罪的同時,不能讓隱性的涉及野生動物保護(hù)的公益維護(hù)成為法外之地。因此,在思想根源上徹底革除獵奇、濫食“野味”問題的同時,更值得關(guān)注的是,獵捕野生動物對生物鏈、生態(tài)環(huán)境具有極大破壞性。在野生動物保護(hù)、市場管理等行政機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)督、食品安全管理等職責(zé)層面:檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對其違法行為或不作為的全方位監(jiān)督,對怠政或違法行使職權(quán)須及時地提起行政公益訴訟,以解決目前行政公益訴訟針對性不夠的問題,形成震懾效應(yīng),助力打擊非法獵捕、交易等違法行為；通過體現(xiàn)司法干預(yù)的EAPIL“溢出效應(yīng)”促進(jìn)公眾保護(hù)意識的建立[29],從而達(dá)到切實(shí)保護(hù)和珍愛野生動物、尊重和敬畏自然。

4 結(jié)語

生態(tài)安全治理包含生態(tài)安全的五“I”,即意識形態(tài)(Ideology)、基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure)、制度(Institutions)、激勵(Incentives)和改革(Innovations)。其中意識形態(tài)最重要,大多數(shù)人認(rèn)為生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)增長是對立的[30]。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)增長雖削弱了生態(tài)安全基礎(chǔ),污染了河流,破壞了森林,威脅到生物多樣性,甚至發(fā)生沖突,但生態(tài)安全治理的本質(zhì)往往是需要我們進(jìn)行權(quán)衡和做出最佳選擇。將EAPIL植入我國法律和生態(tài)治理環(huán)境,對于更有效地保護(hù)森林草原、野生生物資源等環(huán)境公益具有顯著積極作用。盡管如此,該制度帶來的內(nèi)外部挑戰(zhàn)仍需認(rèn)真研究,特別是在目前試錯階段,在前述完善路徑的同時,還需改變以往過于側(cè)重民事功效的制度尋求和實(shí)踐,推動EAPIL、環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政監(jiān)管的制度互動。