淺談“量入為出”財(cái)政支出思想
——以西周為例

王依聰

中央民族大學(xué) 北京 100081

1 “量入為出”思想的核心觀點(diǎn)

什么是“量入為出”呢？從周朝開始，我國開始出現(xiàn)“量入為出”的財(cái)政思想，在《周禮》中記載：在古代中國，糧倉的官吏要隨時(shí)掌握糧食的庫存情況，根據(jù)每年的糧食收成來確定分配方案，從而保證了國家的各項(xiàng)支出；還要負(fù)責(zé)計(jì)算財(cái)政收入能否支付財(cái)政支出，據(jù)此來調(diào)節(jié)年成的豐歉。這其中的主要思想是國家要根據(jù)年成的豐歉來安排支出?！抖Y記·王制》篇載：“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用；用地小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出”。這在中國財(cái)政思想史上首次提出了量入為出的思想，而中國最早期的預(yù)算思想也是由此而來。

從中國古代歷代財(cái)政思想家的論述中，我們不難看出，“量入為出”思想的核心觀點(diǎn)由以下五部分共同組成。

1.1 要以可靠的收入為基礎(chǔ)

“五谷皆入，然后制國用”。這里講的“國用”并不是指“豐耗”，而是指支出與消耗要取決于上一年的收入。換句話說，在安排糧食分配的過程中，要先考慮收成，再?zèng)Q定支出。于是，在古代中國，社會(huì)的發(fā)展便有了足夠的物質(zhì)支撐。因此，在古代中國，人們主張收支平衡，并不會(huì)忽視收入對(duì)支出的重大影響

1.2 收入要“取之有度”

“取之有度”指的是人們從大自然中索取資源的過程中要懂得節(jié)制，講究取“財(cái)”有道，值得注意的是，古代中國人們就知道要培養(yǎng)財(cái)源，也因此有了“竭澤而漁”的說法。古代君王如果為了解決國庫不足的問題，任意增加賦稅，不斷壓迫天下百姓，使得民不聊生，哀鴻遍野，其下場(chǎng)往往是得到底層勞動(dòng)人民的反抗，使得天下大亂，執(zhí)政根基不穩(wěn)。因此戰(zhàn)國時(shí)管子曾說“取于民有度，用之有止，國雖小必安，取于民無度，用之不止，國雖大必危”。其含義是古代統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)做到“開源節(jié)流”。其一，要通過大力發(fā)展各個(gè)事業(yè)門類來擴(kuò)大國庫收入，其二，盡可能的減少國庫的支出，當(dāng)然，值得關(guān)注的是，對(duì)于節(jié)省的這一部分，指的是多余的用于驕奢淫逸的支出，而并非是國家必要的各方面支出，而對(duì)于國家必不可少的這部分支出，既然不可以節(jié)省，就必須追求其效益，追求以最小的支出換得最大的回報(bào)[1]。

1.3 支出要“用之有止”

“用之有止”講的就是在使用國庫的時(shí)候，不僅要懂得節(jié)約，更要注重效益。朝政腐敗、統(tǒng)治者窮奢極欲容易激起國人怨恨。唐代陸蟄說：“取之有度，用之有節(jié)，則常足”。宋代王安石更加清晰的解釋道：“以有時(shí)之財(cái)，有限之力，以給無窮之弗，若不為制，所謂積之涓涓，而泄之浩浩，為之何使斯民不貧且濫也”。

1.4 支不可大于收，要有結(jié)余

《禮記》稱：“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰非其國也”。根據(jù)中國古代文獻(xiàn)的記載，國庫儲(chǔ)備不足指的是這個(gè)國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備低于九年正常年份收成的量，這種情況下可以定義為國庫儲(chǔ)備不足。國庫儲(chǔ)備危急指的是這個(gè)國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備低于六年正常年份收成的量，這種情況下可以定義為國庫儲(chǔ)備危急。而一個(gè)國家的戰(zhàn)略國庫儲(chǔ)備低于三年正常年份收成的量，那也就不配稱之為國家。明代張居正說：“天古者，王制以歲終制國用，量入以為出，計(jì)三年所入，必積有一年之余，而后可以待非常之事，無曦乏之虞”。他也主張一個(gè)國家的國庫財(cái)政要留有余量，以備不時(shí)之需。

1.5 最后目的是要取得長期平衡

《禮記》稱：“三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食。以三十年之通，雖有兇早、水溢，民無菜色，然后天子食，日舉以樂?！边@句話的含義是一個(gè)國家的國民努力種植三年莊稼，就應(yīng)該產(chǎn)生一年富裕的存糧，而一個(gè)國家的國民努力種植九年莊稼，就應(yīng)該產(chǎn)生三年富裕的存糧。這樣算來，如果一個(gè)國家的國民努力種植三十年莊稼，就足以產(chǎn)生十年富裕的存糧。當(dāng)這個(gè)國家有了十年富裕的存糧作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備，那即使是天運(yùn)不及，產(chǎn)生了洪澇干旱等自然災(zāi)害，國家也能從容的應(yīng)對(duì)，避免出現(xiàn)老百姓民不聊生，哀鴻遍野的窘迫局面。在這樣的情況下，作為國家的帝王，才能夠每餐都有肉吃有酒喝，就餐時(shí)才能夠享受舞蹈和音樂。那么這種三十年為一個(gè)周期的戰(zhàn)略儲(chǔ)備思想，也可能是古代中國著作作者本身的美好愿景，但從國家發(fā)展的戰(zhàn)略立場(chǎng)上來看，這確實(shí)是保證國家財(cái)政長久運(yùn)行的必要條件。

最早的“量入為出”在操作中“入”與“出”其實(shí)并不相等，一般情況下“入”要大于“出”，以保證特殊情況下“出”可以大于“入”，在這種理念的安排下，國家運(yùn)行就可以長期避免入不敷出的情況，提高國家的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。這種理念能夠很好的被古代中國的帝王們所接受，并且完美契合了數(shù)千年來以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的中國古代社會(huì)的運(yùn)行實(shí)際，與此同時(shí)，這種理念也完美的契合了深受古代中國政治家們推崇的儒家文化核心思想，所以理所當(dāng)然成為了古代中國各個(gè)歷史時(shí)期制定財(cái)政政策的核心原則[2]。

綜上可得，所謂量入為出，是指在制定國家預(yù)算的時(shí)候，首先要考慮財(cái)政收入的可能。在財(cái)政收入已定的前提下，財(cái)政支出只能在收入的范圍內(nèi)進(jìn)行安排，不能打赤字預(yù)算，更不能留什么缺口。簡單來說，就是要實(shí)事求是，量力而行，有多少錢辦多少事，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國力相適應(yīng)。

2 “量入為出”財(cái)政支出思想中的收支矛盾

從“量入為出”財(cái)政支出思想的內(nèi)涵中就可以看出，“收”與“支”這對(duì)矛盾在其中扮演了重要的角色。

財(cái)政活動(dòng)中，財(cái)政資金的“收”與“支”是流向相反的兩條“渠道”。財(cái)政的基本矛盾，就是財(cái)政收入與支出的矛盾。

社會(huì)的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了人們的收入水平，人們的收入水平限制了稅收和收費(fèi)的數(shù)量：人們對(duì)私人物品的消費(fèi)和公共物品的消費(fèi)在一定時(shí)期存在一個(gè)合適的比例，公共物品在總消費(fèi)中所占的比例總是有限的；稅收和收費(fèi)在人們的總收入中所占的比例也是有限的，不能超出人們的承受范圍。財(cái)政稅收及收費(fèi)的強(qiáng)制性是由其被征收的無償性決定的，財(cái)政稅收及收費(fèi)無償性和強(qiáng)制性不僅基于有限性，而且受其有限性的制約。而財(cái)政收入由稅收收入和非稅收入組成，其中非稅收入占比很低，絕大部分都是稅收收入，因此稅收收入是財(cái)政收入的重要組成部分，

故稅收收入的有限性也決定了財(cái)政收入的有限性。

財(cái)政支出也是無償?shù)?。人們?duì)財(cái)政支出資金的需求正因財(cái)政支出的無償性而變得強(qiáng)烈、無限。社會(huì)是不斷向前發(fā)展的，其發(fā)展是無止境的，各地方、各階層、各部門都想為自己多爭取一些財(cái)政資金。他們希望得到的財(cái)政資金相加的總額總是會(huì)超過財(cái)政收入的總額，換句話說，財(cái)政收入總是滿足不了人們對(duì)財(cái)政支出的要求。

正是因?yàn)樨?cái)政收入是有限的，而財(cái)政支出的欲望是無限的，量入為出的思想應(yīng)運(yùn)而生。因而，只有通過以收定支，量力而行的原則來解決收支兩者之間的矛盾，來確保有限的收入得以合理高效的運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的平衡。所謂矛盾，是指任何事物之間以及事物內(nèi)部諸要素間的既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系。矛盾是事物發(fā)展的根本動(dòng)力，矛盾的同一性和斗爭性相結(jié)合，推動(dòng)事物的發(fā)展。財(cái)政收支本就是一對(duì)對(duì)稱概念，“收”與“支”這對(duì)矛盾相互依存，兩者均為對(duì)方的存在和發(fā)展提供前提。眾所周知，“取之于民，用之于民”是財(cái)政的宗旨，所以兩者相互貫通、相互包含，各自從對(duì)方吸收有利于自己的部分，使財(cái)政得到整體發(fā)展，財(cái)政收支雙方在一定條件下又能相互轉(zhuǎn)化，規(guī)定了財(cái)政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。具體來說，政府從人民總收入中收繳一定的財(cái)政收入，之后政府將收繳財(cái)政收入集中起來，根據(jù)實(shí)際情況分配適用于不同方面的財(cái)政支出；財(cái)政支出的不同結(jié)構(gòu)和規(guī)模大小將對(duì)人民收入和財(cái)政收入造成不同的影響。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速下降，經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯，財(cái)政收入增長步伐趨緩，但與此相對(duì)應(yīng)的是，財(cái)政支出增加的態(tài)勢(shì)日漸顯現(xiàn)，甚至呈現(xiàn)出剛性增長的趨勢(shì)，收支兩者間的矛盾愈加凸顯，為了解決財(cái)政收支缺口，就可以從體制、政策、宏觀、管理等幾個(gè)方面來進(jìn)行改革。由此可見，財(cái)政收支矛盾還可以推動(dòng)雙方力量對(duì)比的變化，為財(cái)政的質(zhì)變準(zhǔn)備條件，促使財(cái)政的舊矛盾統(tǒng)一體瓦解，新矛盾統(tǒng)一體產(chǎn)生，從而完成財(cái)政發(fā)展與改革[3]。

“量入為出”要實(shí)現(xiàn)收大于支，力求財(cái)政留有結(jié)余最終實(shí)現(xiàn)長期均衡，但收又要“取之有度”，支又要“用之有止”，兩者相互貫通、相互包含。政府從民眾總收入中收取一定的財(cái)政收入，而后政府再把集中起來的財(cái)政收入分配適用于不同的財(cái)政支出方面，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模在某種程度上會(huì)影響民眾收入，進(jìn)而影響財(cái)政收入，即財(cái)政收支雙方在某種條件下能夠相互轉(zhuǎn)化，決定了“量入為出”思想發(fā)展的趨勢(shì)和方向。

3 西周時(shí)期“量入為出”財(cái)政支出思想

我國“量入為出”這一財(cái)政支出思想起源于周朝，許多學(xué)者研究西周財(cái)政都是以《禮記》為依據(jù)，其中就有對(duì)于“量入為出”思想的記載：“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用；用地小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出”。意為中央糧倉的官吏在每年的歲末規(guī)劃和總理國家財(cái)用，要及時(shí)掌握糧食的數(shù)量的變化，根據(jù)每年收成好壞和糧倉豐歉進(jìn)行安排，以備國家的各項(xiàng)財(cái)政支出；還要負(fù)責(zé)計(jì)算財(cái)政收入能否支付財(cái)政支出，據(jù)此來調(diào)節(jié)年成的豐歉。這實(shí)際是講國家要根據(jù)年成的豐歉即收入預(yù)算來安排支出。

3.1 西周時(shí)期“量入為出”思想的彰顯

“量入為出”是指根據(jù)國家財(cái)政收入安排財(cái)政支出，而節(jié)約支出和專稅專用是西周時(shí)期主要的財(cái)政原則，這兩個(gè)財(cái)政原則都反映了當(dāng)時(shí)量入為出的財(cái)政支出思想。其中節(jié)約支出的財(cái)政原則很好理解。第二條專稅專用財(cái)政原則是指某種收入，專供某種特定的支出，?？顚Ｓ茫坏酶淖?，“以九賦斂財(cái)賄”對(duì)應(yīng)“九式均節(jié)財(cái)用”，是指國家以九種稅收資金來源確定財(cái)政開支項(xiàng)目，達(dá)到均衡財(cái)政分配的目的。

“以九賦斂財(cái)賄”中資金來源包括邦都之賦（方圓500里大都地區(qū)所收之賦）、邦中之賦（國中之民交納的賦稅）、山澤之賦（山川沼澤地帶所產(chǎn)財(cái)富的稅收）、關(guān)市之賦（商業(yè)稅，包括關(guān)稅和市場(chǎng)貿(mào)易稅）、邦甸之賦（郊區(qū)100里之外，200里之內(nèi)人民所交納的賦稅）、邦縣之賦（郊外更遠(yuǎn)的地區(qū)，約400里之外人民所交納之賦）、四郊之賦（郊外百里之內(nèi)人民交納的賦稅）、家削之賦（邦甸之內(nèi)削區(qū)大夫采邑以外公田所收之賦）、家削之賦（邦甸之內(nèi)削區(qū)大夫采邑以外公田所收之賦）、幣余之賦（對(duì)工匠收入所征的賦稅）和貢之余財(cái)（除去以上九項(xiàng)其余稅收）。其中順次對(duì)應(yīng)“九式均節(jié)財(cái)用”的支出項(xiàng)目有：祭祀之式（祭祀天地、祖先、山川）、賓客之式（接待賓客）、喪荒之式（辦喪救災(zāi)）、羞服之式（飲食服裝及車馬）、工事之式（手工藝生產(chǎn)及土木建筑）、幣帛之式（賞賜及獎(jiǎng)勵(lì)）、芻秣之式（牲畜飼料）、匪頒之式（分賜諸侯百官）、賜予之式（國君賞賜費(fèi)）和好用之式（國王需要的玩好珍品）。

3.2 西周時(shí)期“量入為出”財(cái)政支出思想背后的邏輯

西周時(shí)期提出體現(xiàn)“量入為出”財(cái)政思想的節(jié)約支出和專稅專用的財(cái)政原則有幾個(gè)方面的原因。

第一，西周處于農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，不僅生產(chǎn)力水平低下，而且受時(shí)間、氣候和自然條件的限制很大，因此生產(chǎn)和生活物質(zhì)嚴(yán)重缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉難以估計(jì)。西周時(shí)期在很長一段時(shí)間內(nèi)，國家財(cái)源是單一的田賦制，收入不多且無法預(yù)料，收入不多時(shí)也沒有其他方面收入可以彌補(bǔ)。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低，財(cái)富的創(chuàng)造和聚集都需要一年或更長的時(shí)間，不節(jié)約用財(cái)，或不專稅專用，一旦發(fā)生變故，將無法應(yīng)付。如遇災(zāi)荒或者瘟疫，沒有足夠的儲(chǔ)備，必將造成百姓的流散，甚至?xí)斐蓢业臏缤觯挥绕涫菓?zhàn)爭，當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭頻繁，如果不節(jié)省財(cái)政支出，將有限的財(cái)富揮霍殆盡，更無法應(yīng)付戰(zhàn)爭局面。顯然，采用節(jié)約支出和專稅專用的財(cái)政原則以及這種財(cái)政原則背后隱含的“量入為出”財(cái)政支出思想是與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平緊密相關(guān)的，也是與當(dāng)時(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的。這樣的自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決不能入不敷出，只能“量入為出”[4]。

第二，也有限制天子的揮霍浪費(fèi)之意。量入為出財(cái)政支出思想也具有時(shí)代賦予的特色。夏桀、商紂王驕奢淫逸最終誤國。周之所以能推翻商朝，那是因?yàn)樯碳q王及其王公大臣酗酒成風(fēng)，奢侈享受，整個(gè)社會(huì)一派衰落腐朽的模樣，改朝換代乃民心所向。因而周朝統(tǒng)治者在制定周朝的法制時(shí)，便以夏桀、商紂王兩位舊朝天子為反面教材，積極吸取夏、商兩朝滅亡的教訓(xùn)，特意定下了專稅專用的法令，來規(guī)定限制天子的支出，講究量入為出。這樣看來，采用節(jié)約支出、專稅專用的財(cái)政支出原則以及原則背后的“量入為出”財(cái)政支出思想是與當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)的目的和性質(zhì)息息相關(guān)的，其關(guān)鍵在于統(tǒng)治者是否重視社會(huì)利益和民眾利益，進(jìn)而能否制定出合理的支出項(xiàng)目和支出規(guī)模。如果當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)沒有意識(shí)到在有限的收入前提下需要減少龐大的財(cái)政支出，也不能有效地減少或者限制一些過度性消費(fèi)支出，都有可能造成橫征暴斂，百姓苦不堪言[5]。

鑒于這兩點(diǎn)，西周時(shí)期統(tǒng)治者認(rèn)為國家支出原則上只能在國家收入已經(jīng)取得的前提之下進(jìn)行安排，即量入為出。量入為出在近代雖然不是一直備受推崇的思想，但在我國古代和中世紀(jì)的西方卻被視為政府理財(cái)?shù)慕鹂朴衤?。量入為出在世界歷史上也算的上是最早出現(xiàn)的財(cái)政思想。

4 結(jié)合現(xiàn)實(shí)對(duì)“量入為出”的思考

通過對(duì)中國古代西周的“量入為出”財(cái)政思想的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，“量入為出”作為一項(xiàng)財(cái)政支出思想對(duì)中國財(cái)政思想歷史的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。在如今的時(shí)代背景下，我們既無法完全給予肯定，更不能不假思索的對(duì)該思想價(jià)值進(jìn)行否定。國家制定實(shí)際的財(cái)政政策的過程中，要清醒的認(rèn)識(shí)到量入為出財(cái)政支出思想的適用條件和時(shí)代背景，把財(cái)政收支全過程有機(jī)的整合起來，從而以古鑒今，加強(qiáng)政策制定的有效性和科學(xué)性。堅(jiān)持量入為出是一種真正的積極平衡。越是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)的情況下，越要強(qiáng)調(diào)量入為出，量力而行。這是因?yàn)樨?cái)政是國民收入的再分配，雖然通過財(cái)政分配的國民收入只是一部分，但它在國民經(jīng)濟(jì)平衡中起著主導(dǎo)作用。財(cái)政不平衡必然造成國民收入的超分配，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的總平衡。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)總需求和總供給的平衡，首先要保持財(cái)政平衡。其次，堅(jiān)持量入為出的原則的前提下，才能使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在穩(wěn)固的基礎(chǔ)上，使國民經(jīng)濟(jì)臺(tái)階式地發(fā)展，避免跳躍式的進(jìn)進(jìn)退退。再次，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制的改革正在深入進(jìn)行，從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果，必將促使財(cái)政收入的增長，但從當(dāng)前看，每一項(xiàng)改革往往都需要財(cái)力支持，這就決定了經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐必須和財(cái)力的承受能力相適應(yīng)。一方面，財(cái)力要盡最大的可能去支持改革，加快改革的進(jìn)程，另一方面，改革必須在財(cái)力可能的范圍內(nèi)進(jìn)行。因此，堅(jiān)持量入為出的財(cái)政支出思想，是保證經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)。

我國一貫堅(jiān)持和取得卓有成效的“當(dāng)年財(cái)政收支平衡，略有結(jié)余”的方針，就是對(duì)“量入為出”這一財(cái)政支出思想的繼承和發(fā)展。