新時(shí)期我國水庫大壩安全管理若干思考

陳磊

河南省白龜山水庫管理局 河南平頂山 467000

1 我國水庫大壩安全管理體系

1.1 管理主體

我國大壩按照主管部門的不同主要分為水庫大壩和水電站大壩。水庫大壩以防洪、灌溉為主，由國務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)全國的水庫大壩安全實(shí)施監(jiān)督，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大壩安全實(shí)施監(jiān)督[1]。水電站大壩以發(fā)電為主，電力企業(yè)是水電站大壩運(yùn)行安全的責(zé)任主體。國家能源局負(fù)責(zé)大壩運(yùn)行安全綜合監(jiān)督管理，其派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理，國家能源局大壩安全監(jiān)察中心負(fù)責(zé)大壩運(yùn)行安全技術(shù)監(jiān)督管理服務(wù)。

1.2 管理實(shí)踐

近30a來，通過全面加強(qiáng)水庫大壩安全管理，落實(shí)大壩安全責(zé)任，建立完善水庫大壩安全管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開展病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固建設(shè)，建立運(yùn)行管理督查制度，大力推進(jìn)水庫管理體制改革，加強(qiáng)大壩安全應(yīng)急管理，我國大壩安全狀況和管理水平顯著提高。（1）落實(shí)責(zé)任，推進(jìn)改革。各級(jí)水庫大壩管理單位在不斷完善管理制度標(biāo)準(zhǔn)體系的同時(shí)，落實(shí)大壩安全責(zé)任制，按要求對(duì)水庫大壩進(jìn)行注冊登記及對(duì)水庫進(jìn)行確權(quán)劃界，并建立水利工程管理考核制度，實(shí)施水管單位年度自檢、主管部門年度考核。同時(shí)，推進(jìn)管理體制改革，不斷完善長效運(yùn)行機(jī)制。（2）開展大規(guī)模除險(xiǎn)加固。水利部將病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固作為工作的重點(diǎn)，不斷加大資金投入，全面開展除險(xiǎn)加固工作，基本消除了5萬余座病險(xiǎn)水庫的安全隱患，保障大壩及下游人民群眾的安全，提高了水庫防洪及水資源調(diào)控能力。（3）加強(qiáng)監(jiān)督檢查。加強(qiáng)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管需建立務(wù)實(shí)高效管用的監(jiān)管體系和責(zé)任追究機(jī)制，根據(jù)運(yùn)行管理問題的數(shù)量與類別，明確整改措施、整改時(shí)限、整改責(zé)任單位和責(zé)任人等。同時(shí)，建設(shè)水利市場信用體系，加快信用信息平臺(tái)建設(shè)步伐，加大對(duì)嚴(yán)重失信行為的曝光力度，建立誠信紅黑名單制度和守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制。（4）大壩安全日常與應(yīng)急管理。各級(jí)水庫管理單位對(duì)水庫進(jìn)行日常維修養(yǎng)護(hù)管理，定期進(jìn)行大壩安全檢查，安裝相關(guān)安全監(jiān)測設(shè)施，并制定科學(xué)水庫調(diào)度方案，確保水庫大壩安全和效益最優(yōu)。同時(shí)，逐庫落實(shí)水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案的編制，提高應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性、有效性和可操作性[2]。

2 中外水庫大壩安全管理特點(diǎn)對(duì)比

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國在大壩安全管理方面已形成了安全建設(shè)和管理體系，初步建立了長效運(yùn)行機(jī)制，病險(xiǎn)水庫數(shù)量逐步減少，工程安全狀況顯著改善，信息化、智能化等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用程度不斷提高。整體而言，我國已由大規(guī)模筑壩轉(zhuǎn)入水庫大壩運(yùn)營與管理階段。美國、澳大利亞等國家水電建設(shè)起步早，在大壩安全管理方面的研究與實(shí)踐時(shí)間相對(duì)較長。以美國為例，在20世紀(jì)30年代美國國內(nèi)建壩已基本完成，之后進(jìn)入大壩管理時(shí)代，先后經(jīng)歷了初期（1929～1970年）、發(fā)展（1970～1986年）和法制化、科學(xué)化管理（1986～至今）等幾個(gè)階段?？紤]到中西方文化差異以及實(shí)際國情，我國大壩安全管理與西方國家有所差異，與此同時(shí)，其他國家在大壩安全管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國大壩安全管理有一定的借鑒意義。

（1）大壩安全監(jiān)管方面。國外大壩安全管理體系中，通常由業(yè)主進(jìn)行大壩日常運(yùn)行維護(hù)以及安全檢查、檢測等，并定期向管理機(jī)構(gòu)提交大壩安全報(bào)告。因所擁有的水庫能產(chǎn)生效益，所以業(yè)主可充分發(fā)揮經(jīng)營管理自主權(quán)，更好地管理水庫。政府則負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)，設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)大壩業(yè)主實(shí)施監(jiān)督。我國政府部門和企業(yè)之間對(duì)大壩安全監(jiān)管職責(zé)存在界定不清晰的現(xiàn)象。我國小型水庫占比約95%，大多位于農(nóng)村或偏遠(yuǎn)山區(qū)，這些小型水庫基本上歸國家或農(nóng)村集體所有，其中小（1）型水庫多屬國家所有，?。?）型水庫大部分屬農(nóng)村集體所有。然而由于小型水庫數(shù)量多、歸屬權(quán)復(fù)雜且部分位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，監(jiān)管存在落實(shí)不到位的情況。

（2）法律法規(guī)體系建設(shè)方面。國外從法律上規(guī)定了業(yè)主對(duì)大壩安全負(fù)責(zé)，形成了相對(duì)完備的法律體系，詳細(xì)規(guī)定設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行各個(gè)階段的管理內(nèi)容。如美國頒布的《水資源開發(fā)法案》中的“國家大壩安全計(jì)劃（NDSP）”將分散的管理機(jī)構(gòu)和部門納入完整的管理體系，并明確了具體分工，有計(jì)劃、分步驟實(shí)施大壩安全管理的行政措施和技術(shù)方案。然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，條例很多地方已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢需求，如法律環(huán)境、水庫大壩功能和水庫管理范圍也發(fā)生了很大變化，此外水庫大壩應(yīng)急管理、降等報(bào)廢、年度報(bào)告等新的制度推行仍需要法規(guī)依據(jù)。

（3）我國頒布的《水庫防洪應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編導(dǎo)則》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等對(duì)大壩管理單位制定水庫應(yīng)急調(diào)度方案、工程應(yīng)急搶險(xiǎn)計(jì)劃、潰壩應(yīng)急逃生方案、預(yù)警和預(yù)報(bào)、人員轉(zhuǎn)移的應(yīng)急措施等有明確要求，但對(duì)于突發(fā)緊急事件的識(shí)別、判斷及事件影響評(píng)估多為定性描述，尚難以指導(dǎo)實(shí)際操作。此外，需對(duì)潰壩洪水與淹沒分析進(jìn)行進(jìn)一步研究，同時(shí)應(yīng)結(jié)合應(yīng)急預(yù)案加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳、培訓(xùn)與演練。

3 結(jié)語

因此，一方面需要深入研究大壩安全性態(tài)演化規(guī)律，加大安全創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用，并通過工程手段加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫加固、災(zāi)害防治和預(yù)警等工程建設(shè)，提高大壩自身的安全性；另一方面要健全完善法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提升大壩風(fēng)險(xiǎn)管理水平，樹立全生命周期安全理念，建立大壩安全經(jīng)驗(yàn)反饋機(jī)制，重視環(huán)境、生態(tài)安全，確保水庫大壩安全運(yùn)行[3]。