鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)分析

徐 虹

一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財(cái)力保障，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性可以從兩個(gè)角度來分析：

第一，基于政策的要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展新時(shí)期，行政事業(yè)單位的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。國家財(cái)政部對各單位財(cái)政資金的安全性、使用效率提出了要求，頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(試行）和《全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，來推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家行政機(jī)關(guān)，其管理運(yùn)營應(yīng)緊隨國家政策變動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理應(yīng)遵守國家法律法規(guī)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及規(guī)章制度。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)是其對國家政策的積極響應(yīng)。

第二，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理發(fā)展的要求。隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)不斷擴(kuò)張、變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金收支規(guī)模越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作日趨復(fù)雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制能夠通過監(jiān)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)各業(yè)務(wù)活動(dòng)來確保會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性，能夠有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算與相對應(yīng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)活動(dòng)與會(huì)計(jì)工作脫節(jié)的問題，有效制約和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全規(guī)范有效運(yùn)行的重要手段，是現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理不斷深化、進(jìn)步、發(fā)展的要求。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題

從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)程來看，雖然多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策環(huán)境以及市場形勢的推動(dòng)下加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)，但受以往管理模式的制約，單位在內(nèi)控思想、能力等方面還存在一定的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度多無法完全匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際需求。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控控制度建設(shè)中還存在以下問題。

（一）缺乏內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識以及內(nèi)控思維

鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，相比省市，其人員在信息獲取上相對較為緩慢，再加上傳統(tǒng)運(yùn)營模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理中對財(cái)政資金收支控制的偏重，使得現(xiàn)階段多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)控管理上相對較為忽視，各部門人員不積極參與內(nèi)控建設(shè)、不主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)控知識。就目前來看，多數(shù)人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控的認(rèn)識不全面、不清晰，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)中缺乏內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識，在建設(shè)中重形式而輕應(yīng)用；甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)僅視為財(cái)務(wù)工作，將其單純劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)部門，忽視了業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度建設(shè)。

（二）內(nèi)控制度構(gòu)建不科學(xué)，管理較為粗放

目前，我國行政事業(yè)單位在構(gòu)建和完善內(nèi)部控制制度時(shí)，多采用借鑒加研發(fā)的形式，單位之間的內(nèi)部控制制度相似度較高，彼此間生搬硬套。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，地域、經(jīng)濟(jì)上的差異使其運(yùn)營具有一定的獨(dú)特性，統(tǒng)一的內(nèi)控制度模板必然難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展的需求，這也使得多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度和自身需求存在一定的偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分活動(dòng)并未得到有效監(jiān)管，甚至部分新增業(yè)務(wù)缺乏適宜的制度規(guī)范，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度全面性不足，在管理上不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行缺乏動(dòng)力

一方面，雖然行政事業(yè)單位均是按照不相容崗位相分離等原則來規(guī)劃內(nèi)部各崗位職責(zé)。但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往由于地處偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離城市，其人才招募難度較大，單位內(nèi)部人員多處于“一人兼多職”的狀態(tài)，人員職責(zé)界定不明晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制職責(zé)還未科學(xué)地劃分到具體崗位、個(gè)人，相關(guān)責(zé)任也因而難以落實(shí)到具體，甚至?xí)嬖诓幌嗳輱徫晃捶蛛x的問題，加大了人員操作的隨意性；另一方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制理念認(rèn)知的匱乏也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門業(yè)務(wù)活動(dòng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)相脫節(jié)，內(nèi)控制度繁瑣復(fù)雜，其他部門認(rèn)為內(nèi)控制度的實(shí)施會(huì)阻礙自身業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展，再加上單位未將內(nèi)控制度執(zhí)行情況納入人員績效指標(biāo)體系中，導(dǎo)致單位人員缺乏執(zhí)行內(nèi)控制度的積極性。

（四）信息化建設(shè)緩慢，數(shù)據(jù)信息難直接共享

多數(shù)行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)正處于統(tǒng)一管理平臺建設(shè)階段，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于本身所劃撥的財(cái)政資金較為有限；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在數(shù)字信息化建設(shè)上的投入較為有限，內(nèi)部系統(tǒng)多處于獨(dú)立運(yùn)行狀態(tài)，數(shù)據(jù)信息難以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享，加大了單位管理層獲知內(nèi)控制度運(yùn)行情況的難度，影響了內(nèi)控決策的制定。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度的策略

通過對上述問題的進(jìn)一步分析，結(jié)合問題成因和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)的優(yōu)化提出以下對策建議。

（一）加強(qiáng)人員內(nèi)控思想建設(shè)，培養(yǎng)人員內(nèi)控觀

思想認(rèn)識到位是確保單位各部門、各人員按序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的基礎(chǔ)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)先做好人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控理念培訓(xùn)工作，邀請學(xué)者、專業(yè)人士等就當(dāng)前國家政策、市場動(dòng)向、內(nèi)控發(fā)展方向進(jìn)行分析，提高單位管理層對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控體系建設(shè)的重視，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控頂層設(shè)計(jì)工作。同時(shí)組織各部門人員學(xué)習(xí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控相關(guān)知識、解讀內(nèi)控相關(guān)政策，提高各人員對內(nèi)控認(rèn)識的全面度，培養(yǎng)正確的內(nèi)控觀，使其明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的重要性，從而在內(nèi)部形成“人人懂內(nèi)控、人人守內(nèi)控”的環(huán)境。同時(shí)，將相關(guān)職責(zé)落實(shí)到各參與部門、崗位，并制定明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)計(jì)劃。

（二）細(xì)化單位業(yè)務(wù)流程，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度時(shí)，需要綜合政策要求和指引、單位戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)開展以及其他同類單位經(jīng)驗(yàn)等來構(gòu)建。這其中，尤其要重視二點(diǎn)，一是業(yè)務(wù)分析，按照單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展的關(guān)鍵點(diǎn)、易忽略點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等對單位的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行細(xì)化和精簡，將單位的業(yè)務(wù)流程、程序明晰化和透明化；二是風(fēng)險(xiǎn)排查，對所有財(cái)政資金管理使用的全過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，特別是對重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查，制定出有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，形成財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防控清單。在此基礎(chǔ)上，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度應(yīng)全覆蓋單位各業(yè)務(wù)活動(dòng)的需求來完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度，確保單位各項(xiàng)活動(dòng)都有內(nèi)控制度可循，并根據(jù)工作的開展不斷更新和完善內(nèi)控制度。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需完善審計(jì)機(jī)制，通過提高內(nèi)審的獨(dú)立性和權(quán)威性，以及定期邀請第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度運(yùn)行情況進(jìn)行分析，單位管理層可以借助內(nèi)審報(bào)告和外審報(bào)告來制定出科學(xué)的內(nèi)控決策。

（三）培養(yǎng)人員推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的動(dòng)力，提高內(nèi)控執(zhí)行力

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)合理劃分各部門職責(zé)，除了遵循不相容崗位相分離的原則外，還需要對各崗位、各流程進(jìn)行價(jià)值分析，并清除無價(jià)值的流程、崗位，重新對部門、人員職責(zé)進(jìn)行明確、清晰的職責(zé)劃分，確保出現(xiàn)問題時(shí)可以直接追查到個(gè)人；同時(shí)崗位間彼此相互制衡、彼此相互監(jiān)督，加大對人員行為的約束。另一方面，單位還應(yīng)將人員內(nèi)控履職表現(xiàn)和其績效考核掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以此來提升人員推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的動(dòng)力。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)控信息化系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先需要加大在信息化建設(shè)上的投入，及時(shí)引入或組織研發(fā)系統(tǒng)軟件，不斷優(yōu)化、革新內(nèi)部各系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)兼容性，使得各系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，進(jìn)而確保數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享。其次，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化建設(shè)，由信息人員或邀請外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，將云計(jì)算等新型技術(shù)融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控系統(tǒng)中，在內(nèi)部構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控信息化系統(tǒng)，結(jié)合其他系統(tǒng)所提供的數(shù)據(jù)信息為單位管理者內(nèi)控決策提供有效支持。

四、結(jié)束語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)還有很長的一段路要走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要從加強(qiáng)人員內(nèi)控思想建設(shè)、培養(yǎng)人員內(nèi)控觀、科學(xué)構(gòu)建內(nèi)控制度、培養(yǎng)人員能力以及加強(qiáng)信息化建設(shè)等方面來加快現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控體系的構(gòu)建，建立出一個(gè)權(quán)責(zé)對等、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制體系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部治理水平和權(quán)力運(yùn)行效能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理水平和政策成效。