土地整治公眾參與機(jī)制中的社會(huì)資本及其作用

盛軒捷

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1 社會(huì)資本在土地整治公眾參與機(jī)制中的作用分析

1.1 社會(huì)資本是土地整治公眾參與優(yōu)化的充分必要條件

（1）社會(huì)資本是農(nóng)民之間信任與合作的必要條件，社會(huì)資本在一個(gè)社區(qū)共同體里如“粘合劑”一樣將社團(tuán)成員聚集在一起，這種粘合劑的材料就是互惠與信任。農(nóng)村社會(huì)資本是農(nóng)民之間信任與合作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在村民間長(zhǎng)期形成的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中[1]。

（2）社會(huì)資本是土地整治治理成本最小化的充分條件，社會(huì)資本的有效利用節(jié)約了土地整治的投入成本。在土地整治的過(guò)程中，社會(huì)資本以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形式不斷地將更多的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為人力資本，使整合后的人力資本得以最大化的發(fā)揮，從而提高了生產(chǎn)率；而人力資本的充分發(fā)揮使物質(zhì)資本的投入配置得到優(yōu)化，節(jié)約了物質(zhì)資本投入量。另外，社會(huì)資本以農(nóng)村基層組織為載體統(tǒng)合了農(nóng)民的意志，不僅降低了與農(nóng)民談判的交易成本，也降低了土地資源管理部門的管理成本。因此，社會(huì)資本是土地整治治理成本最小化的充分條件。

1.2 社會(huì)資本作用于土地整治的實(shí)現(xiàn)途徑

第一種途徑通常是從個(gè)體利益出發(fā)的，在參與形式上表現(xiàn)為分散無(wú)序的個(gè)體參與。農(nóng)民個(gè)體利益和個(gè)體行為上的差別，極易在土地整治公眾參與制度規(guī)范和平臺(tái)缺位的情況下，演變?yōu)檗r(nóng)民之間的利益糾紛或沖突等治理性問(wèn)題。該種途徑某種程度上抑制了農(nóng)民的參與，從整體上阻礙了土地整治的順利開(kāi)展，是一種低水平公眾參與的體現(xiàn)。第二種途徑則是通過(guò)農(nóng)村組織所形成的內(nèi)部制度規(guī)范去約束或引導(dǎo)組織成員的行為，以達(dá)到共同利益為目的的集體行動(dòng)。農(nóng)村組織通過(guò)組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)發(fā)動(dòng)每一個(gè)組織成員的力量、通過(guò)機(jī)制構(gòu)建激勵(lì)組織成員的參與行為、通過(guò)技能培訓(xùn)提升組織成員的技能，即通過(guò)建好、管好、用好農(nóng)村勞動(dòng)力，使其轉(zhuǎn)化為人力資本，提高生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率，從而推動(dòng)土地整治的順利開(kāi)展[2]。

2 從健全體制機(jī)制法制入手推動(dòng)土地整治公眾參與

2.1 暢通公眾參與渠道，搭建公眾參與平臺(tái)

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）在推進(jìn)土地整治工作時(shí)大多建立有各種形式的公眾參與組織，如德國(guó)的參加者聯(lián)合會(huì)、荷蘭的土地整治委員會(huì)、日本的合作組織或合作組織聯(lián)合會(huì)等，作為土地整治工作的參與者、監(jiān)督者和促進(jìn)者，這些組織成為公眾參與能夠成功介入土地整治工作不同階段的重要渠道和基礎(chǔ)平臺(tái)。反觀國(guó)內(nèi)，除了臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃協(xié)進(jìn)會(huì)已成規(guī)模并且切實(shí)發(fā)揮效用之外，其他地區(qū)近年來(lái)采取的相關(guān)做法，從理順土地整治管理體制角度出發(fā)，當(dāng)前要加快建立土地整治民間組織，強(qiáng)化農(nóng)民參與土地整治的組織保障，切實(shí)暢通公眾參與渠道、搭建公眾參與平臺(tái)。途徑之一是土地行政主管部門以行政力量主導(dǎo)并整合公眾參與非常設(shè)機(jī)構(gòu)，如熱線電話、網(wǎng)站論壇等；途徑之二是靈活結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等成立土地整治公眾團(tuán)體，即公眾參與“民間組織”，并將之培育成為公眾參與的重要陣地。

2.2 強(qiáng)化公眾參與激勵(lì)，激發(fā)公眾參與熱情

針對(duì)農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力不足的現(xiàn)狀，要加大土地整治宣傳力度，使廣大農(nóng)民更好認(rèn)知、理解、支持和最大程度參與這項(xiàng)工作；同時(shí)，要加大公眾參與培訓(xùn)力度，除了專業(yè)技能培訓(xùn)，還要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力和組織管理能力，不僅增強(qiáng)相關(guān)農(nóng)民的責(zé)任感和使命感、培育公民主體意識(shí)和維護(hù)權(quán)利意識(shí)，而且提升他們參與土地整治管理決策的能力和素質(zhì)。針對(duì)公眾參與程度不深、參與范圍不廣的現(xiàn)狀，要加快建立公眾參與激勵(lì)機(jī)制，不僅將農(nóng)民參與情況作為土地管

理部門年終考核和獎(jiǎng)懲的重要指標(biāo)，而且要對(duì)參與的農(nóng)民代表給予適當(dāng)補(bǔ)貼、對(duì)做出較大貢獻(xiàn)的農(nóng)民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，還可以通過(guò)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠止こ添?xiàng)目來(lái)提高公眾關(guān)注度和參與度。在此基礎(chǔ)上，要通過(guò)豐富公眾參與方式，如發(fā)放問(wèn)卷、座談?dòng)懻?、村民?huì)議、張榜公示等，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)參與”到“主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)變；要通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目區(qū)位選址、土地權(quán)屬調(diào)整，以及施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收和后期管護(hù)等階段，鼓勵(lì)相關(guān)農(nóng)民介入土地整治項(xiàng)目全過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)廣泛性和實(shí)質(zhì)性的參與。

2.3 完善公眾參與法律建設(shè)，健全公眾參與規(guī)范

國(guó)外土地整治公眾參與開(kāi)展較好，不僅在于民眾參與意識(shí)強(qiáng)烈，而且相關(guān)法律提供了有力保障。如德國(guó)《聯(lián)邦土地整理法》、《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律中都明確規(guī)定鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃要有公眾參與，未經(jīng)公眾討論、反饋則不能取得主管部門審批；日本《耕地整理法》歷經(jīng)多次修改，不斷完善公眾參與內(nèi)容，明確規(guī)定耕地整理實(shí)施之前必須得到相關(guān)人員同意。針對(duì)目前國(guó)內(nèi)土地整治公眾參與缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)狀，要加快推進(jìn)土地整治公眾參與法制建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是在當(dāng)前抓緊修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中增加“土地整治”專章，將公眾參與作為重要條款列入，初步建立公眾參與的法律地位。接下來(lái)，要在即將研究制定的《土地整治條例》中設(shè)立“公眾參與”章節(jié)，以法律方式明確規(guī)定公眾參與的渠道、方式、內(nèi)容和程序，確立公眾參與的聽(tīng)證制度、公示制度等，以及明確組織設(shè)置和激勵(lì)措施等，確保公眾參與的合理性和合法性，進(jìn)一步夯實(shí)公眾參與的法律基礎(chǔ)[3]。

3 結(jié)語(yǔ)

土地整治公眾參與機(jī)制中的社會(huì)資本體現(xiàn)在以農(nóng)村基層組織為載體所構(gòu)建的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。通過(guò)農(nóng)村組織的非正式制度、規(guī)范等特征，約束農(nóng)民的自利行為，促使農(nóng)民以合作的途徑參與到土地整治過(guò)程，并通過(guò)組織內(nèi)部的技能培訓(xùn)等實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力向人力資本的轉(zhuǎn)化，提高了生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率。