土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙楠

濟(jì)南市土地儲(chǔ)備中心 山東濟(jì)南 250000

1 現(xiàn)行土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式概況

近年來(lái)，政府土地儲(chǔ)備的對(duì)象由過(guò)去的新增為主逐步轉(zhuǎn)向盤活存量為主。A 市主城區(qū)范圍內(nèi)的中原油田供應(yīng)處中心庫(kù)、龍豐熱電等國(guó)有存量、低效利用土地，城市舊工業(yè)區(qū)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用地等利用率較低土地，在經(jīng)過(guò)重新整合、依照相關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行收儲(chǔ)后，將土地進(jìn)行歸類整理并實(shí)施有償出讓，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地市場(chǎng)的直接調(diào)控，又能有效地防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。目前，A 市土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式屬于政府主導(dǎo)型，即行政指導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)行相結(jié)合的運(yùn)作模式。運(yùn)作程序由新增建設(shè)用地批準(zhǔn)征收或存量建設(shè)用地收回、收購(gòu)，前期開發(fā)達(dá)到“凈地”“熟地”條件，根據(jù)市場(chǎng)情況實(shí)施供應(yīng)三個(gè)階段組成。該模式在政府主導(dǎo)前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置功能，把土地儲(chǔ)備作為政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控手段，規(guī)定市城區(qū)范圍內(nèi)的住宅用地均由政府收購(gòu)、儲(chǔ)備，并統(tǒng)一由政府向社會(huì)公開供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的有效結(jié)合，從而保證政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度控制，有利于城市土地市場(chǎng)的規(guī)范和城市化的有序發(fā)展。與此同時(shí)，由于該模式帶來(lái)的巨大收儲(chǔ)量，也給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的資金壓力[1]。

2 土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1 A 市土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀

2016-2019 年，A 市共出讓住宅用地81 宗，出讓總金額91.98 億元，出 讓 總 面 積4938.78 畝。其中，2017 年為出讓高峰，成交總面積2422.55 畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019 年，A 市主城區(qū)共出讓土地18 宗，面積845.85畝，同比2018 年減少22.58%；成交金額24.39 億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價(jià)格略有漲幅。

2.2 可使用土地資源較少

A 市面積比較大，地形地貌復(fù)雜多變，不是所有的土地資源都能利用。以目前的技術(shù)，無(wú)法將這些土地轉(zhuǎn)化成可利用的資源，再加上一些凹凸不平的高原、山丘、丘陵等，加之環(huán)境的影響，導(dǎo)致A 市可利用的土地資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，土地資源利用的壓力非常大。

2.3 土地類型多且分布不均

A 市幅員遼闊，占地面積比較廣，這也導(dǎo)致A 市土地分布極其不均，東南西北4 個(gè)方向的土地呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。東南部大部分是山地、丘陵，中東部分是平原和丘陵，西部地區(qū)是高原，西北部地區(qū)大部分氣候干旱，基本沒(méi)人居住，這也導(dǎo)致A 市人口分布不均，大部分人在東部，西部的土地資源利用率非常低。

3 優(yōu)化土地儲(chǔ)備工作的建議

3.1 完善再開發(fā)激勵(lì)政策

加強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)管理，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一出讓”的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。加強(qiáng)收儲(chǔ)土地管理，出臺(tái)土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監(jiān)督等方面的政策措施，并在土地收儲(chǔ)中建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。探索對(duì)土地增值收益進(jìn)行合理比例分成方式，充分調(diào)動(dòng)各城區(qū)及收儲(chǔ)對(duì)象的積極性，規(guī)范有序推進(jìn)城區(qū)閑置、低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。開展A 市城區(qū)低效土地摸底調(diào)查，針對(duì)中心城區(qū)改制企業(yè)、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵(lì)政策，全面有序推進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)。探索圍繞A 市工業(yè)項(xiàng)目“西減東加”戰(zhàn)略、企業(yè)“紅黃藍(lán)綠”退出制度、政府金融平臺(tái)建設(shè)、土壤污染修復(fù)、增加城市用地規(guī)模等制訂相應(yīng)政策，建立工作機(jī)制，并列入A市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

3.2 建立土地收儲(chǔ)資金運(yùn)轉(zhuǎn)保障體系

保證儲(chǔ)備土地報(bào)批、征收補(bǔ)償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保一次性完成經(jīng)省政府批復(fù)后的儲(chǔ)備土地征收，不因補(bǔ)償不到位等問(wèn)題拖延。保證儲(chǔ)備土地前期開發(fā)階段資金及時(shí)到位，實(shí)行“三通一平”（通電、路、水，場(chǎng)地平整），達(dá)到基本施工條件，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。保證土地儲(chǔ)備流程整體實(shí)施資金的有效落實(shí)和順利運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)政府部門間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集中保障[2]。

3.3 合理確定土地儲(chǔ)備與供應(yīng)規(guī)模

引入土地儲(chǔ)備系數(shù)、土地儲(chǔ)備周期、土地儲(chǔ)備總量及分類等概念，匹配房地產(chǎn)市場(chǎng)合理需求，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化?？茖W(xué)合理預(yù)測(cè)住宅用地儲(chǔ)備規(guī)模，有序穩(wěn)定土地供給，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 科學(xué)把握土地儲(chǔ)備、供應(yīng)時(shí)序

根據(jù)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，結(jié)合人口變化預(yù)測(cè)、住房普查數(shù)據(jù)、商品房庫(kù)存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力以及過(guò)往三年實(shí)際供應(yīng)規(guī)模等，合理安排、有序調(diào)節(jié)儲(chǔ)備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式，全力保障公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要領(lǐng)域，提升儲(chǔ)備土地配置效率?？茖W(xué)謀劃、統(tǒng)籌平衡、合理安排各領(lǐng)域用地供應(yīng)，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡。

3.5 土地收儲(chǔ)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補(bǔ)

部門計(jì)劃要融合，土地收購(gòu)儲(chǔ)備和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政管理部門，工作機(jī)制不盡相同。因此，制訂土地儲(chǔ)備計(jì)劃與基建計(jì)劃時(shí)，要加強(qiáng)各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)。收益與支出額度要互補(bǔ)，土地收購(gòu)儲(chǔ)備收益根據(jù)土地市場(chǎng)情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入并發(fā)揮作用的期限，合理預(yù)測(cè)土地收益?；A(chǔ)設(shè)施投資支出根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按照具體項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定。

3.6 前置設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，構(gòu)建土地大儲(chǔ)備格局

探索將城市設(shè)計(jì)納入規(guī)劃條件，作為儲(chǔ)備土地出讓前置條件，引導(dǎo)儲(chǔ)備土地供應(yīng)相關(guān)內(nèi)容納入A 市法規(guī)和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，深度融合儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—建成后納入規(guī)劃核實(shí)”的“三納入”工作機(jī)制，保證重要地區(qū)城市設(shè)計(jì)有效指導(dǎo)土地供給。逐步探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲(chǔ)備格局，將住宅用地納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一儲(chǔ)備，著力構(gòu)建由“生地”變“凈地”“熟地”的運(yùn)行體系，真正發(fā)揮儲(chǔ)備土地作為土地一級(jí)市場(chǎng)“調(diào)節(jié)器”“穩(wěn)定器”的作用[3]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，雖然土地儲(chǔ)備工作得到了快速發(fā)展，但依然缺少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在發(fā)展過(guò)程中，要結(jié)合實(shí)際，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地儲(chǔ)備工作存在的弊端與問(wèn)題，及時(shí)研究并作出相應(yīng)調(diào)整，為土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。