建立讓采購人對采購結(jié)果負責(zé)的機制

李慶國

黃河水利委員會黃河水利科學(xué)研究院 河南鄭州 450003

從目前我國運行的采購機制來看，除集中管理外，采用分散管理模式還是區(qū)域分散管理模式都存在諸多問題。政府需要進一步強化采購人責(zé)任意識，并深入落實采購責(zé)任制，突出采購人的主體地位，建立起讓采購人對采購結(jié)果負責(zé)的采購機制[1]。

在《深化政府采購制度改革方案》中明確指出，加快政府采購制度改革步伐就要始終堅持以問題為導(dǎo)向，強化采購者的主體責(zé)任意識，建立集中采購機構(gòu)的競爭機制，完善政府的采購代理和評審機制，加快建立采購者職責(zé)明確、交易規(guī)則高效、監(jiān)管機制科學(xué)、健全監(jiān)管、政策職能完善、法律體系完善、技術(shù)支持先進現(xiàn)代政府的采購體系。

1 現(xiàn)有運行機制存在的問題

1.1 監(jiān)管力度不足

分散管理制度是我國政府普遍使用的管理機制，各級政府進行獨立自我管理，監(jiān)管機構(gòu)管控力度不足。為此監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)減少在操作層面的工作內(nèi)容，加大對于專司職能的監(jiān)管力度，重點管控采購人執(zhí)行采購任務(wù)的情況和違規(guī)現(xiàn)象等。

1.2 采購人有權(quán)無責(zé)

采購人在進行采購過程中，不僅具有政府所賦予的采購權(quán)利，還有權(quán)利選擇采購方案、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與驗收標(biāo)準(zhǔn)、審核供貨商資格等，采購人的建議將會對采購結(jié)果產(chǎn)生直接影響，這種影響決定了采購人在進行政府采購活動中占據(jù)主體地位。但是政府采購動機與采購人動機之間存在明顯差異，導(dǎo)致采購人對其自身權(quán)利的不合理使用。

1.3 集中采購機構(gòu)有責(zé)無權(quán)

集中采購機構(gòu)接收到采購人委托后，會按照相關(guān)規(guī)定派發(fā)采購任務(wù)，科學(xué)規(guī)劃并展開采購活動。但在此過程中，無權(quán)對采購人進行管理與約束，導(dǎo)致集中采購機制無法發(fā)揮其監(jiān)管職能。在采購過程中，政府應(yīng)賦予采購機構(gòu)監(jiān)督管理權(quán)利，加大對于采購人的監(jiān)督與管控力度，防止采購人之間進行合謀或違法現(xiàn)象[2]。

1.4 激勵政策欠缺活力

當(dāng)前，我國政府的采購的激勵機制還不夠完善，相關(guān)激勵政策的制定并不符合實際情況。隨著政府采購任務(wù)量的不斷加大以及采購機制的不斷變革，需要不斷激發(fā)采購人工作積極性來催生工作動力。但是就目前實際情況來看，各級政府更多采用行政管理手段來對采購人員進行教育管理，缺少切實可行的激勵制度與辦法?，F(xiàn)存的激勵制度太過強調(diào)行政管理結(jié)果，與采購結(jié)果的關(guān)聯(lián)性并不強，無法為采購人員提供充足的工作動力。

1.5 約束機制力度不足

現(xiàn)階段，我國政府采購的監(jiān)管制度并不完善，在實際執(zhí)行過程中，監(jiān)管制度還存在諸多漏洞，大大降低了政府采購的市場競爭力。雖然，我國《政府采購法》明確規(guī)定，招標(biāo)采購監(jiān)督包括：審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、財政監(jiān)督等內(nèi)容，但是這些約束機制的可操作性并不高，懲戒執(zhí)行力度也不足。由于違規(guī)成本較低，導(dǎo)致監(jiān)督工作成為紙上談兵，采購人可能會受到各種利益的誘惑，在監(jiān)督力度相對薄弱的環(huán)節(jié)與供應(yīng)商合謀而出現(xiàn)違規(guī)、違法現(xiàn)象。

2 采購人責(zé)任落實的常見問題

2.1 采購需求不合理

制定一份完善、合理的采購需求規(guī)劃的難度較大，且采購人普遍缺乏專業(yè)知識，甚至推卸責(zé)任，導(dǎo)致采購需求的編制工作并不到位。采購需求不合理的主要表現(xiàn)為采購人對供貨商的待遇差距較大，導(dǎo)致供貨商質(zhì)疑采購結(jié)果，投訴采購人，對采購效率產(chǎn)生不利影響。其次還表現(xiàn)為采購計劃與目標(biāo)的制定不科學(xué)，采購規(guī)模和范圍與實際需要不符，最終導(dǎo)致資源短缺，阻礙了正常的組織活動，導(dǎo)致采購者責(zé)任不到，從而引起低效的采購現(xiàn)象。由于采購人對于實際采購需求的分析不夠全面，最終導(dǎo)致采購結(jié)果不符合實際需求的現(xiàn)象，其中多發(fā)生在信息化軟硬件的采購過程中[3]。

2.2 履約驗收不合格

當(dāng)前在采購人的履約驗收環(huán)節(jié)，還存在許多問題，例如：供需雙方所簽訂的合同不符合采購文件要求，采購雙方自行修改采購合同，中標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)品不符合要求，供應(yīng)商無法按合同提供，驗收不足等。同時，在履約采購工程時，在進行履約驗收時還會出現(xiàn)無人監(jiān)管現(xiàn)象，在整個采購活動進行過程中，采購人的參與性較低，沒有權(quán)利決定評標(biāo)專家的開標(biāo)與定標(biāo)行為，如果讓采購人去進行監(jiān)管，則沒有充足動力。

2.3 采購人的法規(guī)意識不強

部分采購人由于專業(yè)水平較低，會將更多精力投入到分析政策漏洞，打政策法規(guī)的擦邊球上，從而減輕了自己的工作量，避免了一些必要的監(jiān)管，例如，拆分達到公開招標(biāo)的項目資金限額，采取化整為零的方式，避免了公開的招標(biāo)，委派了中介機構(gòu)進行合謀，從中獲取利益，等等?，F(xiàn)階段我國政府的采購活動正在朝著多樣化、復(fù)雜化方向發(fā)展，但由于采購人員的專業(yè)水平和知識結(jié)構(gòu)都不夠全面，很多單位只是在政府采購工作開展前臨時安排采購人，他們并不能熟練掌握采購程序相關(guān)法律政策，導(dǎo)致其市場分析能力較低，無法對大型繁瑣的采購項目的結(jié)果負責(zé)。

3 強化采購人責(zé)任落實的基本機制

3.1 全面細化采購責(zé)任分配

首先政府部門負責(zé)人、采購工作領(lǐng)導(dǎo)人員、相關(guān)部門帶頭人應(yīng)主動學(xué)習(xí)國家采購制度與政策，加強采購者的主體責(zé)任意識。其次，要對采購者的工作流程做得更細，重點強調(diào)了部門不同的環(huán)節(jié)子工作流程的相關(guān)責(zé)任，避免了崗位責(zé)任的交叉，缺失的情況，確保了責(zé)任對人。最后要加大采購流程的內(nèi)部管理力度，針對實際操作過程中可能出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象、非主觀意識驅(qū)使操作的環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)管，避免尋租行為，意識渙散等問題的發(fā)生。

3.2 強化責(zé)任落實過程中的薄弱環(huán)節(jié)

首先要嚴格加強履約驗收工作。有關(guān)政策明確規(guī)定，采購人可邀請參與該項目的其他投標(biāo)人或第三方機構(gòu)驗收該項目。采購人應(yīng)積極響應(yīng)由第三方或其他投標(biāo)人參與實施的驗收政策，堅決不要接受端采購質(zhì)量差的產(chǎn)品。與此同時，財政部門還要加強監(jiān)管力度，健全政府采購項目評價機制，不斷加大監(jiān)督約束力度，由此控制財政資金的使用去向與效率。

3.3 全面提升采購人法律意識

不斷提升采購人的法律意識與專業(yè)能力，能夠有效解決采購工作過程中出現(xiàn)的采購人手法意識不強，專業(yè)素養(yǎng)較低等問題。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，政府工作人員有權(quán)利對采購過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象進行責(zé)任處罰，由此對采購人員產(chǎn)生一定的法律約束力。其次還要根據(jù)實際采購市場的變化情況、政府采購范圍及標(biāo)準(zhǔn)、采購管理政策等因素對采購人開展切實有效的采購技能發(fā)展教育工作，其全面提升自身專業(yè)素養(yǎng)和知識儲備，對采購結(jié)果負責(zé)。強化行業(yè)自律管理，充分發(fā)揮出政府采購行業(yè)協(xié)會的專業(yè)職能，構(gòu)建一個行政監(jiān)督與行業(yè)自律充分結(jié)合的政府采購監(jiān)管模式。

3.4 行政體系全面監(jiān)管

建立讓采購人對采購結(jié)果負責(zé)的機制，應(yīng)重點加強內(nèi)部管理力度，單一的監(jiān)管政策無法從根本上避免組織結(jié)構(gòu)簡單、采購人合謀等現(xiàn)象的發(fā)生，采購人的主體責(zé)任制度的落實還存在一定風(fēng)險。所以，政府部門還應(yīng)引入外部監(jiān)管制度，構(gòu)建橫向監(jiān)管機制，在同級政府部門之間組建監(jiān)管小組，互相監(jiān)督相關(guān)采購人的活動，檢舉不規(guī)范行為，由此來發(fā)現(xiàn)采購過程中的諸多問題；構(gòu)建縱向監(jiān)管機制，直接由上級管理部門對項目采購人進行管理，全面把握資金使用情況、采購人活動規(guī)范性，形成全面約束機制，讓采購人對采購結(jié)果負責(zé)。監(jiān)管部門還需不斷創(chuàng)新管理模式，引入先進技術(shù)網(wǎng)絡(luò)手段，綜合運用信息系統(tǒng)控制、大數(shù)據(jù)分析、誠信評價、監(jiān)督檢查、信息公開等管理方式來加大管理力度[4]。

3.5 引入供應(yīng)商監(jiān)督機制

供應(yīng)商在政府采購活動中占據(jù)著重要位置，因為我國的政府采購活動大多使用競標(biāo)機制，導(dǎo)致不同供應(yīng)商之間存在直接的利益競爭關(guān)系。也正是這種利益競爭關(guān)系，能夠幫助政府部門開展采購監(jiān)管工作。一旦任意一家供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問題，這樣就很容易被其他競爭對手發(fā)現(xiàn)了，從而產(chǎn)生了非常積極的違法行為的舉報意識。因此供應(yīng)商在采購過程中，最善于發(fā)現(xiàn)不規(guī)范采購行為，因此引入供應(yīng)商監(jiān)管制度能夠強化政府采購活動中的社會壓力，進一步提升采購人自制力。

3.6 完善政府采購政策職能

強化政府采購支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策功能，推進政府采購政策功能的深入落實。將采購人的采購執(zhí)行的實際情況納入到績效評價指標(biāo)中來，由此強化采購人的主體責(zé)任意識。加快《政府采購法》的修改步伐，充分利用應(yīng)對加入GPA 談判研究的理論成果，借鑒國際上優(yōu)秀的政府采購法律，并結(jié)合我國的采購實際情況，將《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》進行統(tǒng)一，真正實現(xiàn)我國《政府采購法》與國際接軌。

4 結(jié)語

現(xiàn)階段，我國政府采購活動的監(jiān)管機制大多以采購活動為對象，很少人能從采購人的主體位置出發(fā)進行考慮，在一定程度上，阻礙了我國政府采購制度的規(guī)范化落實。所以強化采購人的主體責(zé)任，提升其對于整體采購過程的參與程度，強調(diào)采購人對采購結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)，能夠逐漸解決政府采購活動中存在的問題，全面提升政府采購效率與質(zhì)量，準(zhǔn)確掌握資金使用去向，最終達到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的采購結(jié)果。