PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源研究

潘金培

（漳浦中博水務(wù)有限公司 福建 漳州 363200）

0 引言

為了減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，為了使我國(guó)公共服務(wù)能得到更穩(wěn)定的發(fā)展，推行PPP項(xiàng)目，讓政府與社會(huì)資本在一定程度上達(dá)成必要的合作，共同開(kāi)發(fā)某一項(xiàng)目，引入社會(huì)資本，是非常重要的方式。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始推行PPP項(xiàng)目，在相關(guān)的政策與監(jiān)管方面都頒布了相應(yīng)的規(guī)定制度，但是PPP項(xiàng)目作為一項(xiàng)新興的經(jīng)濟(jì)模式，其本身發(fā)展不夠完善，附帶的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是比較大的。為了降低這種風(fēng)險(xiǎn)，為了PPP項(xiàng)目更加健康的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為了保障政府與社會(huì)資本的公共利益，應(yīng)該對(duì)PPP模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行更全面的研究與發(fā)展，應(yīng)該不斷加強(qiáng)PPP模式的管理與監(jiān)督。

1 PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)述

PPP項(xiàng)目指的是在政府與社會(huì)資本的合作下展開(kāi)的項(xiàng)目。簽訂PPP項(xiàng)目合同主要是為了讓政府與社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆峙?。?xì)致的來(lái)講，PPP是一種公私合營(yíng)的模式，它集合了投資、融資等類型。在PPP模式下，政府部門能夠與私人部門之間以合同的方式達(dá)成長(zhǎng)期合作，能夠?qū)ω?zé)任、權(quán)利、利益等方面的關(guān)系進(jìn)行清晰的分配，能夠使得政府的部分責(zé)任得到轉(zhuǎn)讓，這種情況下，政府與私人部門“有福同享，有難同當(dāng)”，即共享利益、平攤風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推行，能夠幫助政府提高其財(cái)政方面支出的使用效率，能夠大大的緩解政府在大型項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中的投資壓力，也能夠使得民間投資的覆蓋面積更加廣泛，進(jìn)而社會(huì)中資本的流通量更加大，還能夠?qū)ΜF(xiàn)代社會(huì)中的公共服務(wù)行業(yè)作出貢獻(xiàn)，提升其供給的質(zhì)量。

2 目前PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)原因分析

2.1 監(jiān)管制度不完善

在PPP模式中，由于項(xiàng)目由政府與社會(huì)金融機(jī)構(gòu)兩方公共完成，地方政府主要目的是追求融資、項(xiàng)目落地，社會(huì)金融機(jī)構(gòu)的主要目的為投資安全、擴(kuò)大盈利，二者在項(xiàng)目的發(fā)展中可能會(huì)出現(xiàn)一定的利益沖突，這種情況下，部分人員很容易由于“私心”而影響PPP項(xiàng)目的開(kāi)展。由于我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)監(jiān)管制度不完善，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中非常容易出現(xiàn)企業(yè)融資困難、政府失信履約、國(guó)有財(cái)產(chǎn)被挪用等問(wèn)題。除此之外，PPP模式主要依托于合同進(jìn)行，而很多具體的需要落實(shí)的部分卻在合同中沒(méi)有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，產(chǎn)生了許多的漏洞，部分具有私心的人便通過(guò)漏洞進(jìn)行運(yùn)作，對(duì)我國(guó)財(cái)政有著不良的影響。不僅僅是監(jiān)管不足，現(xiàn)目前也存著監(jiān)管越位的情況，使得政府部門的部分人員打著維護(hù)公共利益的旗號(hào)，最終使合作方—私人企業(yè)的利益受到威脅[2]。

2.2 PPP模式相關(guān)人員執(zhí)行問(wèn)題

目前，PPP模式的資金是不受監(jiān)管與調(diào)控的，很容易受到不良的影響，例如相關(guān)的工作團(tuán)隊(duì)及管理層對(duì)資金沒(méi)有進(jìn)行合理的運(yùn)用，那么很容易使得負(fù)債事務(wù)出現(xiàn)被隨意掩蓋的情況。對(duì)于這個(gè)缺點(diǎn)，政府已經(jīng)在積極應(yīng)對(duì)，例如：設(shè)置相關(guān)的法律法規(guī)使得PPP模式中經(jīng)濟(jì)與公共部門的風(fēng)險(xiǎn)分開(kāi)。當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與公共部門的風(fēng)險(xiǎn)分開(kāi)處理后，PPP模式就更偏向于市場(chǎng)化方向發(fā)展。一般情況下，公共設(shè)施涉及的方面包括自來(lái)用水、暖氣供應(yīng)、電力電網(wǎng)等，發(fā)展這些項(xiàng)目的公司都是一種公共的平臺(tái)，保障人們生活的基礎(chǔ)，所以這些公共項(xiàng)目的發(fā)展需要正度的財(cái)政部門進(jìn)行一定的干預(yù)，以保證其正常順利的運(yùn)行，減小其運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防公共債務(wù)秩序等問(wèn)題，從而保證社會(huì)秩序的正常運(yùn)行[3]。

2.3 PPP項(xiàng)中產(chǎn)權(quán)債權(quán)界定模糊

部分PPP項(xiàng)目還處于調(diào)研不充分、論證不清晰階段就進(jìn)行掛網(wǎng)招標(biāo)工作，使得項(xiàng)目各方的責(zé)任、權(quán)力、利益界定模糊。這種現(xiàn)象在環(huán)保水務(wù)領(lǐng)域尤為常見(jiàn)，項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案等表達(dá)內(nèi)容混雜不清，可實(shí)踐性低。比如在項(xiàng)目廠址永久性用地征收時(shí)，責(zé)任為政府方還是在中標(biāo)方，中標(biāo)方是否有這能力在規(guī)定的建設(shè)期內(nèi)主導(dǎo)土地征收工作。從這幾年在使用PPP模式的發(fā)展中，發(fā)現(xiàn)還存在部分地方政府在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，因PPP項(xiàng)目存在超10%紅線影響，而進(jìn)行項(xiàng)目壓縮投資或?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給中標(biāo)方，項(xiàng)目中標(biāo)后因投資收益問(wèn)題無(wú)法實(shí)施造成項(xiàng)目中途流產(chǎn)，這也是近2年來(lái)多個(gè)PPP項(xiàng)目退庫(kù)的原因之一。同時(shí)因投資分析不明朗，使得金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步的升高，帶來(lái)的危害也進(jìn)一步擴(kuò)大，這種環(huán)節(jié)相扣緊密的、較為系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，有著非常大的不利影響。

3 加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管辦法

3.1 明確產(chǎn)權(quán)債權(quán)

為了避免責(zé)任、權(quán)利、利益界定模糊與PPP項(xiàng)目監(jiān)管制度不完善等問(wèn)題，政府需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目前期信息的收集和分析，方案論證時(shí)要找有經(jīng)驗(yàn)的專家進(jìn)行評(píng)估，充分考慮方案的可操作性，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資產(chǎn)的管理，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)進(jìn)行進(jìn)一步的強(qiáng)化，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)與政府的負(fù)債等進(jìn)行更加綜合性的管理。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行中，對(duì)于利益分布的問(wèn)題，為了使得政府相關(guān)部門與企業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任的分?jǐn)?、利益的分享有更為平衡的發(fā)展，就必須要使得政府部門與企業(yè)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)與債權(quán)進(jìn)行合理的規(guī)定。為了PPP項(xiàng)目更順利的運(yùn)行，財(cái)政部門應(yīng)該依據(jù)相關(guān)規(guī)定做好公共債務(wù)的監(jiān)管工作，并且及時(shí)對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記與更新。

3.2 做好項(xiàng)目需求項(xiàng)目預(yù)算工作

為了避免政府對(duì)PPP項(xiàng)目單純從財(cái)政承受能力論證10%紅線這項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行不合理或不全面了解項(xiàng)目實(shí)際情況就掛網(wǎng)招標(biāo)等問(wèn)題，政府的相關(guān)部門應(yīng)做好對(duì)項(xiàng)目的評(píng)定，建議可借助第三方咨詢單位力量，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)前期工作應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行盡可能詳細(xì)的實(shí)地摸排和預(yù)測(cè)分析，做好項(xiàng)目實(shí)施預(yù)判與財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析，避免公共資源的浪費(fèi)。尤其是水務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在實(shí)際推進(jìn)中，應(yīng)充分考慮到水務(wù)領(lǐng)域多數(shù)設(shè)備、儀器儀表屬非標(biāo)設(shè)備的情況，無(wú)信息價(jià)時(shí)不能正常的進(jìn)行財(cái)政預(yù)算。故前期的設(shè)備詢價(jià)定價(jià)也是保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵要素之一。只有在開(kāi)展前期工作充分進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、借助業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)和同類型項(xiàng)目比較后，才能確定項(xiàng)目的實(shí)施范圍和合理的財(cái)務(wù)投資。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式是應(yīng)運(yùn)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展而生的新型經(jīng)濟(jì)模式，能夠使社會(huì)資本發(fā)揮其更大的作用，能夠讓政府與社會(huì)金融機(jī)構(gòu)更加協(xié)調(diào)的發(fā)展，共同為我國(guó)的公共服務(wù)提供保障。雖然PPP模式由于其發(fā)展時(shí)間短與實(shí)踐不足存在一定的缺陷，但是其對(duì)于我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響是巨大的，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式的研究，以理論與實(shí)踐的共同作用彌補(bǔ)其中的不足，使PPP模式更好的為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。