政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)及防控策略

楊秀燕

一、前言

隨著政府融資平臺(tái)規(guī)模的發(fā)展壯大，在財(cái)務(wù)管理上面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越多，大多數(shù)資金是用來支持建設(shè)公益性的項(xiàng)目建設(shè)，投入資金量大，收益低，并且項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)，資產(chǎn)負(fù)債率呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)，由于機(jī)制還不夠成熟和完善，因而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控還存在許多不足。

二、政府融資平臺(tái)相關(guān)概述

（一）政府融資平臺(tái)的作用

政府融資平臺(tái)的建立，將銀行資金、政府信用、市場(chǎng)力量及社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的作用。

（二）政府融資平臺(tái)的融資方式

目前，政府融資平臺(tái)的融資方式相對(duì)比較單一，具體包括：第一，銀行貸款。政府融資平臺(tái)主要的融資途徑就是銀行貸款，政府融資平臺(tái)的信用等級(jí)比較高，因而其融資成本較低。第二，債券融資。債券融資包括發(fā)行地方政府債券和城投債。債券融資可利用時(shí)間比較長(zhǎng)，比較適合用于投資項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)其面向的融資范圍也比較廣泛，但在應(yīng)用的過程中，需要比較煩瑣的審批流程，要求也比較高。第三，信托融資。包括集合信托、銀信合作，這種融資方式的審批流程比較簡(jiǎn)單，但會(huì)受到市場(chǎng)貸款環(huán)境的影響，貸款的資金規(guī)模有限，成本比較高，并且期限不長(zhǎng)。第四，股權(quán)融資。這種方式受到市場(chǎng)和制度的影響比較大，并且具有嚴(yán)格的限制。這種方式的優(yōu)勢(shì)在于可以拓展融資途徑，有效降低企業(yè)負(fù)債率。

三、政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）籌資風(fēng)險(xiǎn)

政府融資平臺(tái)是城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的融資和建設(shè)主體。隨著我國(guó)城市化建設(shè)的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金不斷增加，必然需要加大籌資力度、增加融資金額。隨著政府融資平臺(tái)承建的城市建設(shè)任務(wù)越來越多，其債務(wù)總量呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，龐大的債務(wù)規(guī)模使其在債務(wù)管理上存在一定的難度。近年來，財(cái)政部出臺(tái)了一系列政策控制政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，對(duì)原公益性項(xiàng)目形成的政府性債務(wù)采取債務(wù)置換的方式化解，但只有納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的隱性債務(wù)可進(jìn)行債務(wù)置換，其他存量債務(wù)數(shù)字依然龐大，大部分存量債務(wù)仍然由平臺(tái)企業(yè)自行籌資償還。政府融資平臺(tái)缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入，盈利能力弱，自身“造血”功能欠缺。這些都導(dǎo)致融資平臺(tái)企業(yè)還本付息壓力很大，籌資風(fēng)險(xiǎn)大增。一方面是籌資能力下滑，可擔(dān)保和抵押物品不足；另一方面政策調(diào)整，籌資難度加大，這無形中加大了籌資風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于政府融資平臺(tái)償還資金來源渠道和來源金額不多，造成了一定的償還壓力。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

政府融資平臺(tái)的成立主要是為公益性的項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)。公益性的建設(shè)項(xiàng)目營(yíng)利性不強(qiáng)，投資的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目所能獲得的收益。部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雖然能獲得收益，但因政府的管控約束，市場(chǎng)化不足，加之融資平臺(tái)類企業(yè)缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作人才，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資未能真正實(shí)現(xiàn)收益最大化，一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目無法自負(fù)盈虧，造成入不敷出，難以為繼。最終政府融資平臺(tái)往往出現(xiàn)資產(chǎn)總額雖不斷增大，但資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱，資產(chǎn)負(fù)債率高，實(shí)際收益低，企業(yè)連年虧損。這就使得平臺(tái)的債務(wù)歸還能力比較弱，面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)比較大。

（三）現(xiàn)金流正常運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

政府融資平臺(tái)主要承接政府公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目社會(huì)效益高，但所需要的資金量大，回報(bào)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)成本往往作為應(yīng)收政府代建項(xiàng)目回購款長(zhǎng)期掛賬，回收進(jìn)度慢，因而導(dǎo)致了資金回收不足的情況。另外，融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)會(huì)受到政府部門的管控和限制，市場(chǎng)化不足，盈利能力弱，單純地以依賴于自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來形成比較強(qiáng)的現(xiàn)金流是比較困難的。企業(yè)出現(xiàn)現(xiàn)金流不穩(wěn)定的情況，倒掛現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不能保證正?，F(xiàn)金流的平衡，很可能導(dǎo)致現(xiàn)金流斷裂，無法保證按時(shí)償還債務(wù)，最終影響企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

四、政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)防控策略

（一）構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

為了保證政府融資平臺(tái)可以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理是非常重要的。這就需要政府融資平臺(tái)對(duì)可能發(fā)生的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和防控，構(gòu)建高質(zhì)量的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，制定相應(yīng)的措施，降低經(jīng)濟(jì)方面的損失。在構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系方面，需要注意以下幾個(gè)方面：第一，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平。第二，在投資方面，需要在國(guó)家政策和市場(chǎng)環(huán)境的背景下，對(duì)市場(chǎng)和政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入的分析，加強(qiáng)對(duì)存貨、應(yīng)收賬款及應(yīng)收票據(jù)等方面的周轉(zhuǎn)管理，精確地進(jìn)行資金預(yù)算，全面提升政府融資平臺(tái)的資金流動(dòng)性和使用效益。第三，建立專門的預(yù)警系統(tǒng)管理部門，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)管理部門人員要具備專業(yè)的知識(shí)和技能。

（二）拓展融資渠道

政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模比較大，并且融資途徑單一，這就需要拓展多元化的融資途徑來獲得資金，并且做好負(fù)債規(guī)模控制，避免其陷入債務(wù)危機(jī)。在融資方式上，除了銀行融資方式之外，還可以利用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）、PPP（政府和社會(huì)資本合作）、PFI（民間主動(dòng)融資）等公私合作模式來引入資本。公私合作融資是當(dāng)前比較創(chuàng)新的方式之一，指的是政府、營(yíng)利企業(yè)及非營(yíng)利企業(yè)，在建立基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目中，以簽訂合同的方式，明確各方的權(quán)利和職責(zé)。其中，政府負(fù)責(zé)提供有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而私企則負(fù)責(zé)資金、技術(shù)的支撐，通過兩者的通力合作來強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)的效果。在合作中，雙方均承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，而政府的參與會(huì)降低投資者的風(fēng)險(xiǎn)，從而吸引更多的社會(huì)資本，降低籌資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還需要加強(qiáng)監(jiān)管，控制負(fù)債的規(guī)模，負(fù)債規(guī)模大會(huì)帶來較大的籌資風(fēng)險(xiǎn)，必須設(shè)置債務(wù)規(guī)模警戒線，將資產(chǎn)負(fù)債率水平控制在安全范圍內(nèi)。

（三）加強(qiáng)現(xiàn)金流管理質(zhì)量

現(xiàn)金流是推動(dòng)政府融資平臺(tái)的關(guān)鍵推動(dòng)力，對(duì)其生存和發(fā)展的影響較大。業(yè)務(wù)的開展會(huì)伴隨著現(xiàn)金流的出現(xiàn)，包括經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)金流、投資活動(dòng)的現(xiàn)金流以及籌資活動(dòng)的現(xiàn)金流。政府融資平臺(tái)在現(xiàn)金流管理上需要做好全面預(yù)算，通過短期、長(zhǎng)期的資金收支進(jìn)行預(yù)測(cè)，了解現(xiàn)金的盈余和缺口，以此作為依據(jù)合理安排投資、融資的計(jì)劃和方案，提升資金的使用效率，確保正常的現(xiàn)金流。同時(shí)需要積極與財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)，加快政府代建項(xiàng)目應(yīng)收賬款的回籠速度，提升其變現(xiàn)能力，確保項(xiàng)目資金的及時(shí)結(jié)算，保障應(yīng)收賬款的回收。

（四）建立多元化的業(yè)務(wù)

國(guó)有融資平臺(tái)僅僅依賴于公益性的項(xiàng)目，想要獲得穩(wěn)定的收益和現(xiàn)金流是比較困難的，因此結(jié)合自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和資源，需要拓展自身的業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)自身的盈利能力。第一，公益類的業(yè)務(wù)，這是目前政府融資平臺(tái)主投的項(xiàng)目，其投資大、周期長(zhǎng)、回款慢、利潤(rùn)低，這些項(xiàng)目也需要細(xì)化會(huì)計(jì)核算和成本的控制，并且加強(qiáng)政府的參與；第二，公共服務(wù)業(yè)務(wù)，包括污水處理、公共交通等，這些類型的業(yè)務(wù)具有比較穩(wěn)定的收益，因而在開展中可以利用PPP模式，開展公私合作，降低政府融資平臺(tái)的融資壓力；第三，土地開發(fā)業(yè)務(wù)，屬于市場(chǎng)化特性的項(xiàng)目，這部分業(yè)務(wù)受到了市場(chǎng)和國(guó)家政策的影響，可以利用拓展融資方式，增加競(jìng)拍的成功概率，進(jìn)行一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，這樣能夠節(jié)約成本，提升經(jīng)營(yíng)效率，增強(qiáng)盈利能力；第四，城市資源業(yè)務(wù)，包括廣告牌、停車位等，政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以規(guī)范化的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，可以獲得比較穩(wěn)定的利潤(rùn)。

五、結(jié)語

政府融資平臺(tái)作為當(dāng)?shù)卣娜谫Y平臺(tái)，在城市建設(shè)方面具有重要的作用。但在發(fā)展中也出現(xiàn)了不少財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，這就需要從不同的方面加以防控，降低財(cái)務(wù)管理中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，以此保證政府融資平臺(tái)穩(wěn)定發(fā)展。