新中國70年就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展與經驗總結

惠建國，劉冠軍

(首都經濟貿易大學 勞動經濟學院，北京 100070)

新中國70年是一部中國共產黨帶領人民不斷開拓創(chuàng)新中國特色社會主義的奮斗史。70年砥礪奮進，中國發(fā)展在創(chuàng)造了一個個中國奇跡的同時，在作為最大民生的勞動就業(yè)方面取得了舉世矚目的偉大成就，其突出的表現是在不斷創(chuàng)新體制機制、激發(fā)生產力發(fā)展活力的同時，接續(xù)不斷地推進就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展，有效保障和不斷擴大就業(yè)規(guī)模、不斷優(yōu)化就業(yè)結構和不斷提高就業(yè)質量，使中國這一世界上人口規(guī)模最大國家的就業(yè)問題從注重就業(yè)規(guī)模發(fā)展向注重就業(yè)質量提高轉變，并向著高質量就業(yè)的更高形態(tài)邁進。本文根據新中國(1949—1978年)、新時期(1978—2012年)和新時代(2012年至今)三個發(fā)展階段的特點與背景，系統(tǒng)梳理和研究中國就業(yè)政策的70年創(chuàng)新發(fā)展歷程并進行經驗總結，對實現新時代中國的高質量就業(yè)目標、應對當前世界經濟低迷和“無就業(yè)增長”困境以及破解世界性就業(yè)難題具有重大意義。

一、新中國創(chuàng)立發(fā)展時期就業(yè)政策的艱辛探索和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策

1949年新中國的成立，標志著中國人民徹底結束了百年屈辱史而站了起來，標志著中國人民在中國共產黨領導下為實現中華民族的偉大復興而開辟了新紀元，標志著中國人民從此“站起來”了。新中國成立后，中國共產黨帶領全國各族人民創(chuàng)造性地完成了由新民主主義革命向社會主義革命的過渡，社會主義制度的確立實現了中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，使中國人民走向了嶄新的社會主義道路。同時應當看到，新中國成立初期，中國共產黨和全國各族人民面對的是一個飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、一切百廢待興的局面，面臨的任務是如何鞏固新生的人民政權和保護這來之不易的勝利果實，急需解決的是恢復和發(fā)展國民經濟以及“中國這個占世界四分之一人口的東方大國”[1]人民的就業(yè)吃飯問題，同時要采取強有力的政策措施盡快安置歷史遺留的大量人員的就業(yè)。因此，新中國創(chuàng)立之后黨在民生方面所面對的嶄新課題，是在鞏固人民政權的前提下解決全國人民的就業(yè)吃飯問題，這在沒有經驗可資借鑒的前提下需要不斷探索和創(chuàng)新符合中國國情的就業(yè)政策。

要解決人民就業(yè)吃飯問題就必須盡快恢復生產和大力推進經濟發(fā)展，而要鞏固人民政權就必須發(fā)展重工業(yè)，因此，新中國成立后很快就選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的路徑[2]。在國民經濟基礎薄弱的條件下發(fā)展重工業(yè)，就需要集中和調配包括勞動力資源在內的一切有限資源。在這種發(fā)展環(huán)境影響和發(fā)展戰(zhàn)略指引下，為了使飽受戰(zhàn)火涂炭的勞動人民能夠獲得足夠的安全感和幸福感，中國共產黨人結合國內外發(fā)展經驗創(chuàng)造性地提出了符合當時國情的“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策。

在城鎮(zhèn)，1949—1952年三年恢復時期任務完成后，于1953年提出了過渡時期的總路線，確定目標為在一個相當長的時期內實現社會主義工業(yè)化和對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造，并確定了三十多個國家重點建設項目，其中房屋建筑面積確定為2 700萬平方米。如此龐大的建設規(guī)模是中國歷史上不曾有過的，這就需要大批量的優(yōu)質勞動力，客觀上要求國家采取勞動力統(tǒng)一調配的政策措施，東北、京津等地區(qū)為此而設立了相應的職能機構。從1955年起，這種統(tǒng)一調配制度逐步從建筑業(yè)擴展到礦山和運輸等行業(yè)，各企業(yè)部門要向勞動部門申報用工需求的數量、待遇和計劃等，需要由勞動部門批準方可招工用工。同時，由于“三反”“五反”，一些嚴重擾亂社會秩序的私有企業(yè)倒閉，增加了當時的就業(yè)壓力。國家針對這兩個方面并存的狀況，一方面，加大人員培訓力度、實行用工“統(tǒng)包統(tǒng)配”政策；另一方面，鼓勵“還鄉(xiāng)生產”，開始限制農民進城就業(yè)、統(tǒng)一調配城鎮(zhèn)居民就業(yè)。由此，城鄉(xiāng)二元的就業(yè)體制開始形成，其標志是政務院于1952年頒布的《關于勞動就業(yè)問題的決定》。

與此同時，政務院于1952年和1955年先后出臺針對糧食供銷的計劃管理辦法，限制糧食自由買賣，并強化了城鄉(xiāng)糧食供銷制度的分割，逐步派生出隔離城鄉(xiāng)居民自由流動的城鄉(xiāng)戶籍制度。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》在全國人大常委會上獲得通過，中國農民從此被排除在城市就業(yè)系統(tǒng)之外，城鄉(xiāng)二元經濟結構和二元就業(yè)結構已然形成。這在一定程度上避免了不存在完善勞動力市場制度條件下的市場混亂，也標志著中國城鎮(zhèn)“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策已經形成。

在農村，這種“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策體現得更加明顯。1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，逐步實現了農民耕者有其田的樸素目標。隨著1953年過渡時期總路線的提出和農業(yè)改造的完成，農村個人所有的土地所有制逐漸演變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，農村經濟組織形式逐漸由互助組、初級社演化為高級社、人民公社。在人民公社組織形式下，生產資料由集體全體成員共同占有，并由人民公社統(tǒng)一調配農村勞動力、統(tǒng)一使用生產資料、統(tǒng)一生產和平均分配。農村“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策也已形成。

隨著“一化三改”的逐步完成和社會主義生產資料公有制的建立，人民政權得以鞏固，國民經濟得以快速恢復，勞動人民的就業(yè)問題也得到了解決，“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策得到完全確立和推行。但是，隨著生產力和國民經濟的發(fā)展，“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策日益固化乃至僵化，形成了畸形的就業(yè)結構，主要體現在：首先，所有制就業(yè)結構方面，從多種所有制結構逐步轉化為單一公有制結構。城鎮(zhèn)全民所有制、集體所有制和個體戶的就業(yè)職工分別由1952年的63.5%、1%和35.5%，依次演化為1958年的85.6%、12.5%和1%。其次，城鄉(xiāng)就業(yè)結構方面，城鎮(zhèn)就業(yè)比重偏低，農村就業(yè)比重畸高。 農村就業(yè)比重一直較高，在1978年以前始終在70%以上。最后，輕重工業(yè)就業(yè)結構方面，輕工業(yè)就業(yè)比重由新中國成立前后高于重工業(yè)就業(yè)比重發(fā)展為低于后者的狀況。尤其是在第一個五年計劃完成后，輕工業(yè)就業(yè)比重急速下降，最低值是1958年的19.6%(重工業(yè)就業(yè)比重為80.4%)[3]，雖然后來有所回升，但一直沒有超過50%。

“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策是新中國創(chuàng)立以后黨領導全國各族人民進行社會主義道路探索的創(chuàng)新性成果之一，它符合中國共產黨和全國各族人民鞏固和壯大新生人民民主政權，快速恢復國民經濟發(fā)展，以及保護和增加人民利益以彰顯社會主義制度優(yōu)越性等各方面迫切需要和美好心愿，因而具有重大的積極作用。但是，隨著人民政權的鞏固、國民經濟恢復發(fā)展和生產力水平的提高，不斷強化的全面集中的計劃經濟體制和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，開始顯現其不適應生產力發(fā)展的消極一面，表現在重積累、輕消費的發(fā)展模式和重工業(yè)比重過高、輕工業(yè)比重過低的經濟格局，而重工業(yè)就業(yè)吸納能力有限，就業(yè)吸納能力強的農業(yè)、輕工業(yè)發(fā)展又相對緩慢，最終形成“就業(yè)的低效率的動態(tài)均衡”，陷入了“一管就死、一放就亂”的就業(yè)困境，嚴重影響到了勞動人民的生產積極性。生產力的發(fā)展呼喚經濟體制和就業(yè)政策等的改革創(chuàng)新，探索和改革計劃經濟體制、創(chuàng)新勞動就業(yè)政策已成為中國社會主義經濟發(fā)展和民生建設的必然要求。

二、改革開放新時期“雙軌制”就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展和積極就業(yè)政策

20世紀70年代末，“世界經濟快速發(fā)展，科技進步日新月異，而‘文化大革命’十年內亂導致我國經濟瀕臨崩潰的邊緣，人民溫飽都成問題，國家建設百業(yè)待興”[4]。在黨和國家面臨何去何從的重大歷史關頭，黨的十一屆三中全會于1978年勝利召開，作出了實行改革開放的歷史性決策，開啟了改革開放“富起來”的中國特色社會主義新時期。新時期的中國共產黨人帶領全國各族人民開始探索實行“雙軌制”經濟體制下的就業(yè)政策，創(chuàng)新發(fā)展社會主義市場經濟體制下的積極就業(yè)政策，使市場在就業(yè)調節(jié)中越來越具有基礎決定作用，以保障廣大勞動人民充分就業(yè)的主體地位，激發(fā)個體的就業(yè)活力。

(一)“雙軌制”就業(yè)政策的探索

黨的十一屆三中全會以后，國家為了緩解城市待業(yè)勞動力的就業(yè)壓力，于1980年提出了“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”的促進勞動就業(yè)“三結合”方針。這個方針在改革計劃經濟體制的初期提出，而在計劃經濟體制向市場經濟體制的轉換期發(fā)揮了重要作用，因而成為中國就業(yè)政策市場化改革的先聲。在這個方針指導下，中國的就業(yè)政策伴隨國有企業(yè)改革而不斷地得到創(chuàng)新發(fā)展。國有企業(yè)改革越深入、范圍越大，企業(yè)用工問題、員工就業(yè)問題就越凸顯。針對國有企業(yè)經營和員工就業(yè)問題，國家提出了“老人老辦法、新人新辦法”的“雙軌制”就業(yè)政策。這是對“三結合”方針的進一步延伸和深化，深入到了企業(yè)用工機制，按照“人才能進能出，干部能上能下”的原則，對員工實行聘用制[5]，中國“雙軌制”就業(yè)政策就此正式形成。

“雙軌制”就業(yè)政策的探索是對過去“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策的“辯證揚棄”，既有符合改革開放初期中國實際情況的一面，也有在實行改革開放后的很長一段時期內受時代、認識水平和經濟社會發(fā)展狀況等因素限制的一面。此時的就業(yè)政策改革只是從屬于經濟體制改革，并沒有真正觸及到傳統(tǒng)就業(yè)政策的根基，必將隨著經濟體制改革和市場化改革的推進而發(fā)生新的變化。主要體現在以下兩個方面：一是城鎮(zhèn)的就業(yè)政策市場化改革呼聲越來越高。1990年前后，價格改革和國有企業(yè)改革快速推進，國有企業(yè)大量的冗余勞動力開始推向市場，下崗待業(yè)已經越來越普遍，人們在思想認識上越來越認同勞動力資源市場化配置改革。1992年黨的十四大提出并確立社會主義市場經濟體制改革目標以后，通過市場之手實施再就業(yè)工程已成為20世紀90年代就業(yè)政策改革的主要任務和中心環(huán)節(jié)。市場對就業(yè)的調節(jié)作用日益得到凸顯，進一步破除“雙軌制”中計劃的干預、加快包括勞動人口流動機制在內的就業(yè)政策改革已是當務之急。二是農村的剩余勞動力加速向城市轉移。從1984年《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、1985年居民身份證制度實施到1997年《國務院批轉公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》、1998年《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，城鄉(xiāng)戶籍制度改革悄然開啟，城鄉(xiāng)戶籍制度隔離開始松動，農村剩余勞動力由“禁止流動”開始向城市進行“有限轉移”。2001年《國務院批轉公安部關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》的頒布標志著戶籍制度改革的全面推進，戶籍制度隔離徹底松開，最終促成了2012年《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》的出臺，城鄉(xiāng)就業(yè)逐步實現了均等化、自由化，農村剩余勞動力開始由“有限轉移”演化為“自由轉移”。

城鄉(xiāng)體制機制改革激發(fā)了勞動力的市場活力，保證了勞動力供給的規(guī)模。與此同時，國際產業(yè)轉移帶來中國經濟的快速發(fā)展、國內外投資企業(yè)大量涌現，勞動力需求大幅增加，二者既存在數量上的矛盾，也存在結構上的矛盾。面對勞動力市場供求或就業(yè)供求的新形勢、新變化，國家一方面大力發(fā)展職業(yè)技能培訓、職業(yè)介紹，另一方面實行鼓勵兼并、規(guī)范破產、下崗分流的就業(yè)再造工程，實行“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的就業(yè)方針，鼓勵個人自謀職業(yè)、企業(yè)安置就業(yè)、社會幫扶有機結合，并逐步在全社會范圍內推行勞動合同制(1983年勞動合同試點、1995年1月1日起開始實行《中華人民共和國勞動合同法》)、失業(yè)保險制度(1995年推行社會保障制度，1999年實行《失業(yè)保險條例》)等。這些法律法規(guī)的頒布實施加快了就業(yè)體制的市場化改革，市場在勞動力就業(yè)和再就業(yè)方面越來越具有決定作用[6]，“雙軌制”就業(yè)政策逐步退出歷史舞臺，采用符合社會主義市場經濟發(fā)展要求的積極就業(yè)政策，已經成為緊迫任務。

(二)積極就業(yè)政策的創(chuàng)新與發(fā)展

中共中央、國務院于2002年9月在北京召開了改革開放以來就業(yè)和再就業(yè)方面最高規(guī)格的會議，并在當年發(fā)布的《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》中正式提出了積極就業(yè)政策。這一政策的關注群體依然以失業(yè)人員為主，但是，其關注的群體范圍已經開始向所有勞動力人口擴大。也正是從2002年開始，勞動就業(yè)被納入到國家宏觀政策體系中，并在《中共中央關于構建社會主義和諧社會的若干決定》中提出了到2020年實現充分就業(yè)的發(fā)展目標。從此，就業(yè)政策開始擺脫經濟體制改革的從屬身份，成為宏觀政策體系的重要組成部分。

在2003年，黨的十六屆三中全會確認：“我國經濟體制改革在理論和實踐上取得重大進展。社會主義市場經濟體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度已經確立，全方位、寬領域、多層次的對外開放格局基本形成”[7]。中國勞動力就業(yè)和就業(yè)政策開始正式按照社會主義市場經濟體制的要求穩(wěn)步發(fā)展。同年召開的全國再就業(yè)工作會議強調就業(yè)是民生之本，要放在經濟社會發(fā)展的突出位置，加快就業(yè)政策改革，實施積極擴大就業(yè)的長期戰(zhàn)略。2005年《關于進一步加強再就業(yè)工作的通知》則提出了更加綜合的就業(yè)政策目標和任務，尤其是在城鄉(xiāng)二元經濟背景下提出了將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)納入宏觀就業(yè)政策的任務，強調經濟增長與擴大就業(yè)的協(xié)調性，這說明積極就業(yè)政策已經基本成熟。2006年發(fā)布的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則進一步推動了積極就業(yè)政策的完善和發(fā)展。

在關注經濟增長和就業(yè)增長的同時，黨和政府日益關注經濟增長和就業(yè)增長這兩方面的質量問題和協(xié)調性問題。譬如，進入新世紀以來，中國國民經濟一直保持中高速增長，但就業(yè)規(guī)模增長率始終保持低位，即使在就業(yè)率較高的2001年也僅僅達到了0.99%的增長率，整體上呈現穩(wěn)中趨降的特征，并沒有出現“奧肯定律”所認為的經濟增長可以較好地促進就業(yè)增長的狀況。因此，2007年頒布并于2008年1月實行的《中華人民共和國就業(yè)促進法》強調，必須“促進經濟發(fā)展與擴大就業(yè)相協(xié)調”，經濟發(fā)展體現在就業(yè)方面的質量問題開始得到黨和政府的關注與重視。與此同時，2008年1月施行的《中華人民共和國勞動法》，實行最低工資保障制度，就業(yè)政策發(fā)生了新的變化，從只關注就業(yè)規(guī)模轉換為關注就業(yè)規(guī)模與就業(yè)質量并重。2008年確定了“堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”[8]的就業(yè)促進方針，標志著中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展開始進入新時代。

三、新時代“雙創(chuàng)”背景下就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展和高質量就業(yè)政策

自黨的十八大開始，中國人民迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大時代，中國特色社會主義進入了新時代。新時代的中國經濟發(fā)展步入新常態(tài)，與之相適應的就業(yè)形態(tài)突破了傳統(tǒng)雇傭式就業(yè)模式，勞動者自主擇業(yè)的靈活就業(yè)、市場調節(jié)的非正規(guī)就業(yè)、政府推動的自主創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)的新樣態(tài)不斷涌現，自主創(chuàng)業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L，就業(yè)質量隨著就業(yè)規(guī)模擴張不斷提高，就業(yè)政策也隨之從擴大雇傭就業(yè)規(guī)模為主要目標發(fā)展為以鼓勵創(chuàng)業(yè)、高質量就業(yè)為主要目標。

(一)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的“雙創(chuàng)”新時代

2008年爆發(fā)的全球金融危機壓縮了本就有限的世界市場空間，在一定程度上影響了對外貿易對中國經濟增長的拉動作用，但是，國內的互聯網第三次浪潮(2009—2014年)在一定程度上抵消了此種的影響，使國內經濟在世界范圍內呈現“風景這邊獨好”的良好局面。“互聯網+”的崛起帶來了新的經濟增長動能，帶動了工業(yè)、零售、包裝和快遞等行業(yè)產業(yè)的發(fā)展，利用互聯網技術進行創(chuàng)業(yè)的人數不斷增加，自營網店和網店店主隨之大量出現，非正規(guī)就業(yè)相伴而生。尤其是伴隨著PC互聯網向移動互聯網過渡，團購網站、網店迅速增加，非正規(guī)就業(yè)和個體創(chuàng)業(yè)規(guī)?？涨案邼q。據統(tǒng)計，互聯網經濟對中國經濟增長的貢獻份額達到7%—22%，到2025年可以創(chuàng)造4 600萬個就業(yè)崗位。在就業(yè)形態(tài)不斷增加的同時，促進勞動人口流動的體制機制改革也在繼續(xù)加快。譬如，2013年11月發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面放開中小城鎮(zhèn)落戶限制，并控制大城市人口規(guī)模，農村剩余勞動力開始由“自由轉移”演化為“全面轉移”。從此，農村剩余勞動力、城市新增勞動力(主要是青年學生)和下崗失業(yè)人員開始成為中國城市內部各行業(yè)勞動力供給的三大主要群體。規(guī)模日益擴大的勞動供給人口極大地減緩了資本邊際收益遞減的趨勢，有利于更加充分地發(fā)掘國內人口紅利。

基于國內外經濟環(huán)境變化、互聯網經濟崛起和人口流動等情況，黨的十八大提出了“勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的新時代就業(yè)方針，市場導向的就業(yè)機制逐步完善，創(chuàng)業(yè)時代隨著經濟體制改革的加快和各項扶持措施的出臺而快速來臨。這些重大改革和扶持舉措包括：2013年《關于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》得以頒布和實施，從信貸資金、基地建設和稅收優(yōu)惠等多個方面大力扶持小微企業(yè)的發(fā)展；同年10月，國務院常務會議部署和推動商事制度改革，也就是公司資本注冊登記制度改革，實施“先照后證”制度，即變審批為先申請營業(yè)執(zhí)照后續(xù)再辦理相關手續(xù)；以及2014年全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)(河南)上線運行，企業(yè)年度報告公示制正式運行，等等。這些重大舉措的實施，大大激發(fā)了群眾的創(chuàng)業(yè)熱情，推動中國積極就業(yè)政策開始發(fā)生新的變化，從單一增加雇傭就業(yè)開始轉向促進雇傭就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)并重，大眾創(chuàng)業(yè)正在成為中國就業(yè)發(fā)展的新亮點。

2014年9月在夏季達沃斯論壇上，國務院總理李克強首次公開發(fā)出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召。2015年又將“雙創(chuàng)”寫入政府工作報告，并于2015年發(fā)布的《國務院關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，以更加科學、精準地實施“雙創(chuàng)”就業(yè)政策。由此，全國范圍內掀起了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”“草根創(chuàng)業(yè)”浪潮，中國就業(yè)正式進入“雙創(chuàng)”時代?！半p創(chuàng)”政策是中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的延續(xù)和升華，生動體現了發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享的高質量就業(yè)狀態(tài)。

(二)“雙創(chuàng)”與高質量就業(yè)的政策創(chuàng)新

國家對積極就業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)扶持政策的重視程度不斷增強，并最終將其完全上升到國家戰(zhàn)略的高度。2015年國務院發(fā)布了《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，要求“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，這被稱為“就業(yè)政策4.0”[9]。在“十三五規(guī)劃”中明確提出了就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略；2017年黨的十九大進一步提出“就業(yè)是最大的民生。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現更高質量和更充分就業(yè)”[10]。 2019年的政府工作報告首次“將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面”，明確穩(wěn)定經濟增長的首要目標是為保就業(yè)。在強調經濟發(fā)展與就業(yè)增長協(xié)調的基礎上通過就業(yè)政策地位提高來強調經濟增長的首要目標是就業(yè)，再次凸顯了黨和政府在實現高質量就業(yè)中的責任和擔當，也體現出就業(yè)工作頂層設計的不斷深化。

進入新時代，黨和政府在減稅降費、優(yōu)化營商環(huán)境等方面持續(xù)發(fā)力，同時，各地創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)大學、建設高標準的創(chuàng)業(yè)孵化基地和園區(qū)，通過政策、培訓、場地等方面立體式、深入地推動大眾創(chuàng)業(yè)。作為配套措施，積極調整、完善用工政策和社保政策，有效適應非正規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)等不斷涌現的就業(yè)新業(yè)態(tài)，進一步調整、優(yōu)化戶籍和人才引進等方面的體制機制，進一步促進勞動人口的自由流動。這些“組合拳”從就業(yè)供給側和需求側同時助推高質量就業(yè)的實現，以及高質量就業(yè)政策的探索、創(chuàng)新和發(fā)展。目前，盡管國內外理論界尚未對高質量就業(yè)加以界定，只是在歐盟、國際勞工組織等地區(qū)和組織中有一些關于就業(yè)質量指數和體面勞動等方面的探索實踐，但中國的高質量就業(yè)及其政策的關注重點在于就業(yè)機會充分與否、收入與分配、工作條件與環(huán)境、勞動關系和諧程度等方面。同時，基于新經濟、新業(yè)態(tài)的不斷出現，就業(yè)質量評價和高質量就業(yè)政策還要兼顧新業(yè)態(tài)的就業(yè)問題。

同時應當看到，1978年中國拉開改革開放大幕以來的就業(yè)研究主要集中在城鎮(zhèn)，對農村的就業(yè)問題研究較少，這與農村經濟社會發(fā)展滯后有很大關系。但是，自2014年全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定、2016年進一步明確了“所有權、承包權、經營權”三權分置的具體做法后，農村經濟在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下又重新煥發(fā)出活力。之前的集體經濟組織形式更加注重“統(tǒng)分結合”下作為農村主要生產資料的土地的“分”，新的集體經濟組織形式則更加注重“統(tǒng)分結合”下土地資源的“統(tǒng)”。這種新的“統(tǒng)分結合”，保證了集體經濟的公有制底色，有利于共同富裕目標的實現，又因為各類型企業(yè)在此誕生而激活了土地這一生產要素，激發(fā)個體經營活力、提高個體經營效率和就業(yè)創(chuàng)業(yè)效率。就其就業(yè)影響和作用而言，新的集體經濟組織形式既增加了當地有限空間上的分工和崗位，吸納區(qū)域內外人口的就業(yè)，又間接地、有效地緩解了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力。從本質上講，農村經濟發(fā)展和集體經濟新組織形式的出現有力地推動了當地勞動人民的就業(yè)向著“自由勞動”的高質量就業(yè)階段快速邁進，與城市高質量就業(yè)的推進遙相呼應，共同推進中國總體高質量就業(yè)目標的實現。

四、新中國70年就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的經驗總結

以史為鑒，可以知興替，“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始”[11]。中國的社會主義事業(yè)發(fā)展到哪個階段，勞動人民就業(yè)發(fā)展到哪種狀態(tài)，我們關于就業(yè)政策的思考研究和總結就要到哪里。站在新時代的歷史方位上，梳理和研究中國就業(yè)政策70年的創(chuàng)新發(fā)展歷程可以發(fā)現，勞動人民的就業(yè)正在由“低效率的動態(tài)均衡”加速向“高效率的動態(tài)均衡”轉變，新中國的就業(yè)政策在適應生產力發(fā)展的過程中持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展和調整完善，先后出現了具有中國特色的新中國“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，新時期的“雙軌制”就業(yè)政策和積極的就業(yè)政策，以及新時代的“雙創(chuàng)”就業(yè)政策和高質量就業(yè)政策。這些創(chuàng)新發(fā)展的背后有著非常深刻的經驗需要總結和挖掘，這必將對世界經濟發(fā)展、全球就業(yè)問題的更好解決貢獻中國智慧和中國方案。

(一)中國共產黨的全面領導是中國就業(yè)政策不斷創(chuàng)新發(fā)展的根本政治保障

新中國創(chuàng)立以來就業(yè)政策的三個階段創(chuàng)新發(fā)展是接續(xù)不斷的，既有區(qū)別，又有聯系，新時期的就業(yè)政策是對新中國成立后“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策的辯證揚棄，而新時代的就業(yè)政策是對新時期就業(yè)政策的否定之否定。從借鑒蘇聯計劃經濟體制模式到“摸著石頭過河”，再到將就業(yè)作為經濟發(fā)展的首要目標和推出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，已經鮮明地展示了中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的頂層設計在不斷加強，有力地展現了中國共產黨和全國人民的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

就業(yè)政策的創(chuàng)新形式和內容不斷發(fā)生變化，但其目標和宗旨是一成不變的。無論是為了解決中國經濟發(fā)展和人民吃飯問題的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策，為了激發(fā)勞動人民生產積極性、實現人民共同富裕而不斷探索和提出的“雙軌制”就業(yè)政策、積極就業(yè)政策，還是新時代以人民為中心的“雙創(chuàng)”與高質量就業(yè)政策，都鮮明地揭示：無論在哪個發(fā)展階段，中國共產黨都不會忘記初心、都會牢記使命，始終都把人們對美好生活的向往視為自己的奮斗目標。這充分說明：中國共產黨的全面領導是中國就業(yè)政策不斷創(chuàng)新發(fā)展而初心不變的根本政治保障，高質量就業(yè)戰(zhàn)略目標的實現同樣也必須堅持中國共產黨領導。

(二)生產力發(fā)展和經濟增長是高質量就業(yè)增長和就業(yè)政策制定的前提條件

在新中國成立之時，落后的生產力發(fā)展水平、積貧積弱的國民經濟決定了當時的就業(yè)政策必須是“統(tǒng)包統(tǒng)配”，集中力量辦大事。在改革開放的新時期，生產力得到了極大的解放和發(fā)展，國民經濟一直保持高速增長，決定了就業(yè)政策的快速市場化，從計劃管理與市場調節(jié)并存演化到社會主義市場經濟體制下的積極就業(yè)政策，就業(yè)規(guī)模不斷擴大、就業(yè)結構不斷優(yōu)化、就業(yè)質量不斷提升。在新時代，科技創(chuàng)新日益成為經濟增長的主要推動力，中國生產力發(fā)展質量得到了巨大提高，國民經濟已經從積貧積弱發(fā)展為世界第二大經濟體，大大激發(fā)了各行各業(yè)勞動人民的創(chuàng)業(yè)熱情，催生了“雙創(chuàng)”就業(yè)政策。這足以說明中國生產力發(fā)展和經濟增長是就業(yè)發(fā)展、就業(yè)政策制定的前提條件，同樣也是實現未來高質量就業(yè)目標的前提條件。

需要注意的是，包括勞動、資本、科技和土地等在內的影響經濟增長的決定要素是基本相同的，但它們的組合方式或表現方式往往因為體制機制的不同而不同[12]，進而決定了就業(yè)表現的不同。因此，在加快科技創(chuàng)新以推動經濟增長的同時，需要注重經濟發(fā)展方式，需要重新設計經濟組織形式和體制機制，兼顧高質量經濟發(fā)展與高質量就業(yè)目標。

(三)體制機制改革是高質量就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的重要影響因素

很長時期以來，受西方經濟學影響的經濟學者在研究就業(yè)和就業(yè)政策等問題時往往忽略了問題背后的生產關系問題，然而要理解各種經濟社會現象，包括就業(yè)及就業(yè)政策的變化，就必須關注生產資料所有權、生產模式等因素[13]。因此，如果生產資料的剝奪與勞動者生存危機、就業(yè)危機存在著一種不可逆的因果關系，如果私有制不能兼顧個體效率與公共就業(yè)，似乎廢除私有制并使勞動資料所有權重新回歸勞動者才是正道，還需要在協(xié)作和“靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上”重新設計個人所有制[14]，以保證個體和整體具有足夠高的效率。

正是看到了私有制的弊端，中國人民才在中國共產黨領導下選擇和走上了社會主義道路，通過“一化三改”建立了社會主義生產資料公有制，真正地實現了人民當家做主。中國就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展就是在社會主義制度下實現的，隨著從單一的公有制經濟向公有制為主體、多種所有制并存的轉變和全面集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變而不斷創(chuàng)新發(fā)展?？梢哉f，社會主義市場經濟體制是“我們黨的一個偉大創(chuàng)舉”[15]，它創(chuàng)造性地重構和再造了社會主義與市場經濟有機結合的體制機制[16]，在協(xié)作生產和生產資料公有制基礎上探索和重建勞動者個人所有制，兼顧共同富裕與個體效率；在實現就業(yè)增長目標的同時通過增加非就業(yè)收入來弱化就業(yè)作為謀生手段的工具性、強迫性，增加勞動者就業(yè)的自由度、獲得感和幸福感。中國未來高質量就業(yè)目標的實現和高質量就業(yè)政策的制定同樣需要繼續(xù)全面深化體制機制改革，全面優(yōu)化社會主義生產關系和不斷探索、設計新的經濟組織形式。

(四)以人民為中心是中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的內在要求

長期以來，就業(yè)研究主要停留在經濟學領域，而經濟學領域的就業(yè)研究是要服從資源配置下的產值最大化研究的。在這種研究范式下，勞動人民的就業(yè)不過是生產函數中的一個變量而已，以至于在出現就業(yè)危機時，研究者和政策制定者只能糾結于生產要素之間的替代關系和“無就業(yè)增長”這兩個方面的數字調整，這對實際問題的根本解決并沒有實質意義。中國經濟社會的實踐和就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展共同打破了這一局限，即就業(yè)不僅是一個變量的變化問題，還是一個社會問題、民生問題、倫理問題和文明問題，需要將人的發(fā)展放置在經濟學研究、就業(yè)研究和就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的核心地位。中國就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略將經濟發(fā)展的首要目標設定為促進就業(yè)發(fā)展，堅持以人民為中心的發(fā)展理念破除了西方經濟學長期堅持的“財富中心”理論桎梏。

總之，新中國70年就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展及其經驗總結充分揭示一個道理：經濟高質量發(fā)展必然要求有高質量的就業(yè)和高質量的就業(yè)政策，要實現這一目標就必須在堅持中國共產黨領導的前提下推動生產力發(fā)展和推動生產關系變革以及二者的有機協(xié)調。民族的也是世界的，中國就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展及其經驗總結也是貢獻給世界的寶貴財富，必將為世界各國解決本國的就業(yè)難題貢獻中國智慧和中國方案。