環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目在運(yùn)營中應(yīng)注意的法律風(fēng)險(xiǎn)

杜 碩

(北京環(huán)境有限公司法務(wù)部，北京 100101)

由于環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目涉及資金投入大，建設(shè)與運(yùn)營周期長，項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)際運(yùn)行步驟繁雜，各方利益相關(guān)者眾多，運(yùn)營過程中偶發(fā)性因素頻發(fā)，且各方實(shí)際參與者法律風(fēng)險(xiǎn)管理意識不足，造成項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)運(yùn)營中容易觸發(fā)法律強(qiáng)制性規(guī)定，給企業(yè)帶來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

1 政策法規(guī)導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

政策法規(guī)對環(huán)衛(wèi)行業(yè)關(guān)注較少，沒有專門調(diào)整環(huán)衛(wèi)行業(yè)的法律文件，PPP項(xiàng)目合同的甲方又多為政府方，實(shí)踐中多為地方的環(huán)境衛(wèi)生管理局或城市管理局，中標(biāo)社會資本方成立的PPP項(xiàng)目公司在實(shí)際運(yùn)營中面對各種突發(fā)性問題很難找到恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)定，加上政府方的強(qiáng)勢地位，多數(shù)情況下項(xiàng)目公司與環(huán)衛(wèi)工人的利益難以得到充分的保護(hù)。由于現(xiàn)行法律未對PPP協(xié)議的性質(zhì)究竟為平等民事主體之間訂立的合同還是政府方與民事主體之間簽訂的行政協(xié)議作出明確的界定，導(dǎo)致在實(shí)踐中發(fā)生訴訟糾紛時(shí)，法院是按照民事訴訟程序立案還是將其判定為行政訴訟存在爭議。環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目多為公共事業(yè)類服務(wù)，許多地方政府在平衡政府利益、社會公益和社會資本方的權(quán)益時(shí)存在天然失衡，社會資本方在缺少相關(guān)明確法律支撐的情況下多不愿意訴諸法律救濟(jì)，只能與政府方協(xié)商解決，面對政府的強(qiáng)勢地位與天然失衡，此時(shí)社會資本方的利益容易受到侵害。

因此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目的長久穩(wěn)定發(fā)展，解決政府方看重的公共利益與中標(biāo)的社會資本方追求的經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾必須從立法的角度對環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中容易引發(fā)的糾紛予以規(guī)制，探索出一套專門針對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的法律保障機(jī)制，做到有法可依，否則在日益市場化的環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行中很難平衡各方利益。當(dāng)社會資本的利益缺乏法律保障而處在隨時(shí)可能被侵害的境地時(shí)，資本便不再涌入環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目之中，政府對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的改革也將步履維艱。

2 行政因素導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

在環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中，作為政府授權(quán)方的環(huán)境衛(wèi)生管理局或城市管理局在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營中始終發(fā)揮著重要的作用。政府方的違法行政和不履行環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目協(xié)議，如違約支付服務(wù)費(fèi)、濫用權(quán)力任意扣費(fèi)和未履行先合同義務(wù)導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)。

許多項(xiàng)目公司多為輕資產(chǎn)項(xiàng)目或成立不久的新公司，在政府方不按期支付服務(wù)費(fèi)時(shí)只能從銀行貸款來支撐日常作業(yè)，但銀行此時(shí)對項(xiàng)目公司存在不信任的態(tài)度，需要公司提供抵押擔(dān)保，公司因無法提供擔(dān)保而不能從銀行取得借款，嚴(yán)重的情形會造成公司資金鏈斷裂而陷入破產(chǎn)清算。在環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中人力成本占比超過60%，因?yàn)檎轿醇皶r(shí)撥付服務(wù)經(jīng)費(fèi)，而公司又無法取得銀行借款，導(dǎo)致企業(yè)無法向大量的環(huán)衛(wèi)工人支付工資，多數(shù)環(huán)衛(wèi)工人為社會弱勢群體，容易引起群體上訪、訴訟等嚴(yán)重后果，增加了社會不穩(wěn)定因素。

一些地方政府濫用檢查權(quán)利，苛刻要求，任意扣分，給公司原本就緊張的作業(yè)服務(wù)費(fèi)帶來了壓力，甚至有些項(xiàng)目公司作業(yè)服務(wù)費(fèi)一年被扣除的金額超過中標(biāo)服務(wù)費(fèi)的15%。因?yàn)榭己艘欢ǔ潭壬暇哂兄饔^性，公司在此種情況下往往只能與政府方協(xié)商解決，爭取政府方少扣分，少扣費(fèi)，但成效甚微。尋求司法救濟(jì)途徑是另一種方式，然而許多企業(yè)不愿意選擇訴訟途徑，因?yàn)樵S多環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期較長，少則一兩年，多則三十年，政府部門在企業(yè)數(shù)年的環(huán)衛(wèi)作業(yè)中扮演中重要的角色，企業(yè)想與地方政府保持良好的關(guān)系，且因?yàn)榭己说闹饔^性，企業(yè)即便訴諸法院，也很難舉證證明政府濫用權(quán)力，檢查中肆意扣費(fèi)。

為防止行政因素分析導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)，社會資本方在與政府方保持良好政企合作關(guān)系的同時(shí)，盡量在項(xiàng)目協(xié)議中提高政府方的違約成本，對考核標(biāo)準(zhǔn)要約定明確且可操作，在考核中雙方容易產(chǎn)生分歧的地方在協(xié)議中約定政府方的舉證責(zé)任。

3 業(yè)主方未履行合同約定條件引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

有些環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長、投資大，如垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、垃圾填埋場項(xiàng)目。地方政府為了吸引社會資本方投資，在招標(biāo)時(shí)會附帶一些政策性優(yōu)惠條件，如稅收減免、投資補(bǔ)助、政府為企業(yè)貸款提供擔(dān)保等。社會資本方在投標(biāo)之前會做經(jīng)濟(jì)測算和可行性研究，以評估投資回報(bào)率，判斷在將巨額資金投入項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營后能否盡快的回籠資金。地方政府在招標(biāo)時(shí)承諾的優(yōu)惠條件是吸引社會資本方參與競標(biāo)的重要考量因素，但在項(xiàng)目實(shí)際投資建設(shè)運(yùn)營后，由于周期較長，當(dāng)初作出承諾的業(yè)主方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生工作調(diào)動或退休，招標(biāo)的業(yè)主方職能調(diào)整，而新的業(yè)主方不承認(rèn)原業(yè)主方作出的承諾，業(yè)主方在招標(biāo)時(shí)作出的承諾違反相關(guān)政策法規(guī)，或者政策法規(guī)發(fā)生調(diào)整變化等原因，導(dǎo)致承諾無法兌現(xiàn)，進(jìn)而影響公司的投資回報(bào)率和投資成本收回的周期，更有甚者會造成項(xiàng)目公司虧損運(yùn)營的后果。

業(yè)主方未履行合同約定條件還包含要求社會資本方承擔(dān)超出合同條款額外承擔(dān)作業(yè)量的情況。環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中的道路清掃、河道清潔和綠化帶的清理等內(nèi)容的作業(yè)費(fèi)用與面積緊密聯(lián)系，業(yè)主方在招標(biāo)時(shí)會測量明確的作業(yè)面積，社會資本方也會根據(jù)作業(yè)面積配備作業(yè)車輛與保潔人員，在實(shí)踐中存在實(shí)際作業(yè)面積大于招標(biāo) 面積的情況，由于政府的招標(biāo)費(fèi)用無法任意更改，業(yè)主方只能強(qiáng)迫企業(yè)承擔(dān)額外作業(yè)面積的清潔成本，進(jìn)而影響企業(yè)的投資回報(bào)率。

為規(guī)避業(yè)主方未履行合同約定條件引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，建議在合同談判時(shí)，將發(fā)生爭議時(shí)訴求的爭議解決途徑約定為仲裁，如中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會。對超出作業(yè)面積無償作業(yè)的情形，建議在協(xié)議中約定中標(biāo)方對作業(yè)面積存在異議時(shí)有權(quán)重新測量作業(yè)面積要并求政府方據(jù)實(shí)付費(fèi)的條款。在政府方公布招標(biāo)文件以后，為避免中標(biāo)后因作業(yè)面積產(chǎn)生爭議，社會資本方在投標(biāo)前也可以委托專業(yè)測量機(jī)構(gòu)對作業(yè)面積重新測量，將測量結(jié)果與政府方招標(biāo)文件中的面積對比，如二者相差較大，可以在投標(biāo)之前與政府方溝通。

4 勞動爭議引起的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于我國的環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目正處于由政府方運(yùn)營移交至社會資本方運(yùn)營的轉(zhuǎn)換期，存在大量的政府事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)換為公司人員，且環(huán)衛(wèi)行業(yè)為勞動力密集型行業(yè)，環(huán)衛(wèi)工人多為年齡較大的人員，長期在馬路上環(huán)衛(wèi)作業(yè)危險(xiǎn)系數(shù)較大，企業(yè)無法為超齡環(huán)衛(wèi)工人繳納工傷保險(xiǎn)等多重原因，容易造成大量的勞動爭議糾紛，工傷、工亡等訴訟案件，企業(yè)此時(shí)多為被告或被申請人。實(shí)踐中公司無法為超齡環(huán)衛(wèi)人員購買工傷保險(xiǎn)，依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)，2019年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42359元，故2020年度一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為42359元×20=847180元，加上喪葬補(bǔ)助金和供養(yǎng)親屬撫恤金，一名工亡的環(huán)衛(wèi)工人企業(yè)需要賠付約95萬元，給企業(yè)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)賠償壓力。

環(huán)衛(wèi)工人的工作時(shí)間較長，且周末也多上班，工資水平為所在地市最低工資或低于所在地市政府要求的最低工資，因此在環(huán)衛(wèi)工人與企業(yè)發(fā)生爭議訴求仲裁或訴訟解決時(shí)，企業(yè)多需支付加班費(fèi)、補(bǔ)足低于最低工資部分的工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金或賠償金。由于環(huán)衛(wèi)工人眾多，當(dāng)發(fā)生一起類似案件時(shí)容易引起群體訴訟，從而使企業(yè)賠付金額較大。而如果企業(yè)按照國家規(guī)定支付員工工資及加班費(fèi)等費(fèi)用，會導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)較大的用工成本，甚至?xí)斐善髽I(yè)虧損，所以許多項(xiàng)目公司故意“克扣”員工工資和加班費(fèi)。

業(yè)主方在招標(biāo)時(shí)應(yīng)合理測算環(huán)衛(wèi)工人的工資水平，提高環(huán)衛(wèi)工人的工資，并根據(jù)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的特殊情況，將環(huán)衛(wèi)工人的加班費(fèi)也納入工資測算，從而為項(xiàng)目公司在實(shí)際運(yùn)營中承擔(dān)的用工成本提供保證。同時(shí)，項(xiàng)目公司也要按照國家勞動合同法的相關(guān)規(guī)定足額支付員工加班費(fèi)，合法用工，保證員工休息的權(quán)利。由于企業(yè)無法為超齡員工繳納工傷保險(xiǎn)，為轉(zhuǎn)移工傷、工亡案件賠付的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)為所雇傭的員工繳納能足額覆蓋住賠償金額的雇主責(zé)任險(xiǎn)。

5 不可抗力、情勢變更引起的法律風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目面臨的不可抗力相對于普通PPP項(xiàng)目具有特殊性，主要表現(xiàn)為投資金額巨大的垃圾焚燒廠和填埋場因遭遇不可抗力因素而被迫終止建設(shè)或運(yùn)營。為了規(guī)避不可抗力帶來的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目協(xié)議簽訂過程中需要充分論證可能存在的不可抗力因素，對不可抗力條款約定的情形仔細(xì)推敲，并綜合考慮項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐娜宋?、?cái)政水平及政府信用，多使用列舉式條款，將何種不可抗力原因造成社會資本方損失的賠償方式約定清晰。社會資本方也可以購買建設(shè)期和運(yùn)營期保險(xiǎn)，通過保險(xiǎn)的方式將建設(shè)、運(yùn)營中可能遇到的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至保險(xiǎn)公司，從而將不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目面臨的情勢變更法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在社會資本方難以獲得調(diào)整運(yùn)營成本的風(fēng)險(xiǎn)。由于環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目協(xié)議中業(yè)主方多要求負(fù)責(zé)前端業(yè)務(wù)的項(xiàng)目公司，一般為道路清掃保潔公司，支付環(huán)衛(wèi)工人最低工資標(biāo)準(zhǔn)，且員工的工資每年均需增加，在人力成本占總成本超過60%的前端環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目公司中，給企業(yè)帶來了巨大的用工壓力。運(yùn)營期限超過十年的環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中人工價(jià)格的上漲幅度可能會超過一般商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的范疇，即發(fā)生了情勢變更。公司為防止情勢變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)，尤其運(yùn)營周期超過五年以上的環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目，需要在項(xiàng)目協(xié)議中設(shè)置靈活的服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，約定明確的固定調(diào)價(jià)周期和臨時(shí)調(diào)價(jià)機(jī)制，固定調(diào)價(jià)周期一般為兩年或三年，設(shè)置的調(diào)價(jià)公式中需要提高人工成本的系數(shù)，當(dāng)人工成本增加超過3%或5%時(shí)便需要觸動臨時(shí)調(diào)價(jià)機(jī)制，從而在合同架構(gòu)搭建時(shí)將因情勢變更給企業(yè)帶來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)予以規(guī)避。

6 合資環(huán)衛(wèi)企業(yè)股東爭奪管理權(quán)引起的法律風(fēng)險(xiǎn)

一些環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目公司存在兩名以上股東，在公司成立之前股東雙方對股權(quán)比例的設(shè)置與公司章程中對公司管理權(quán)的約定對公司日后的運(yùn)營產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如果社會投資人為環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目成立的公司中存在兩名股東，股東雙方一方為國有企業(yè)或政府的出資平臺，另一方為民營企業(yè)或個(gè)人，股東雙方的持有的股權(quán)比例又基本一致，如一方持股51%，另一方持股49%，此種情況下便極容易導(dǎo)致股東雙方對項(xiàng)目公司控制權(quán)的爭奪。為防止項(xiàng)目公司在實(shí)際運(yùn)營中股東雙方意見分歧難以達(dá)成一致決議，進(jìn)而導(dǎo)致公司經(jīng)營陷入困境，嚴(yán)重情形下造成公司破產(chǎn)局面的出現(xiàn)，需要在公司章程中合理分配股東各方在股東會、董事會、經(jīng)理辦公會、黨委會(國有控股企業(yè)中存在黨委會)中的表決權(quán)，如在董事會成員構(gòu)成上，要避免股東會選舉出代表各方利益的董事人數(shù)比例為1∶1的情形，代表控股股東方的董事人數(shù)占董事總數(shù)的比例要大于2/3。但為防止控股股東利用董事會侵害出資金額較小股東的權(quán)益，可以在章程中賦予出資金額較小股東對公司日常運(yùn)營中重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)的一票否決權(quán)，從而平衡股東各方利益。

環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目公司在運(yùn)營中既要認(rèn)識到環(huán)衛(wèi)行業(yè)的社會公益屬性，牢固樹立社會服務(wù)意識，又要合法合規(guī)、經(jīng)濟(jì)高效的適應(yīng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的大趨勢要求，堅(jiān)持規(guī)范管理與防控風(fēng)險(xiǎn)并舉。