城市自然生態(tài)空間用途管制探索與思考

汪立軍

寧夏回族自治區(qū) 吳忠市自然資源局 寧夏吳忠 751100

1 研究背景

根據(jù)《土地管理法》“國(guó)家建立國(guó)土調(diào)查制度”和《國(guó)土調(diào)查條例》“國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，每10 年進(jìn)行一次全國(guó)土地調(diào)查”的規(guī)定，二零一七年十月國(guó)務(wù)院部署啟動(dòng)了第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“第三次國(guó)土調(diào)查”）。作為一個(gè)我國(guó)法律規(guī)定的重要制度的國(guó)土調(diào)查，是非常重要的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是全面查清土地資源的重要手段。做好第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作，全面清楚了解真實(shí)的基礎(chǔ)土地?cái)?shù)據(jù)，是加速治理能力以及國(guó)家治理體系、推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效措施[1]。

2 當(dāng)前國(guó)土空間用途管制制度存在的主要問(wèn)題

2.1 當(dāng)今部門分治的管制還不夠成熟

很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我們國(guó)家國(guó)土空間保護(hù)管理體制成為一種縱向分級(jí)管理和橫向部門管理相結(jié)合的管理體制。各種資源管理職能，大部分存在于城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等各個(gè)部門[2]。長(zhǎng)時(shí)間處于繁瑣審批、職責(zé)不清、多元管理、效率低下等問(wèn)題。深層次原因是法律法規(guī)界定不清、缺位越位、后期監(jiān)管缺位，不能成功發(fā)揮國(guó)土空間利用調(diào)控的政策體系合力。

2.2 國(guó)土空間遼闊，難以全面覆蓋

目前，我們國(guó)家已經(jīng)設(shè)立了包含水域、草原、森林、耕地、海洋等自然資源和建設(shè)用地在內(nèi)的使用控制體系[3]。經(jīng)過(guò)各種作用區(qū)劃或空間規(guī)劃，劃定功能區(qū)和控制性使用區(qū)，確定開(kāi)發(fā)利用的限制條件，實(shí)行審批和變更許可制度，沒(méi)有完全達(dá)成國(guó)土空間的全覆蓋和有效管理。

2.3 沒(méi)有全域國(guó)土空間統(tǒng)籌規(guī)劃

從總體規(guī)劃來(lái)看，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市等重要空間屬于環(huán)保、農(nóng)林水利、自然資源、建設(shè)等部門。各種空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃都從管理權(quán)限的角度對(duì)同一或不同的國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)進(jìn)行了總體安排和控制設(shè)置。因?yàn)閿?shù)據(jù)、分類、時(shí)限、政策、目標(biāo)等等地方的不同，造成了我國(guó)土地開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃的各種空間沖突、功能錯(cuò)位和監(jiān)管真空。

2.4 沒(méi)有科學(xué)合理的用途管制行政

目前比較有效的用地管制經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在：以“土地利用管制制度”為基礎(chǔ)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度，以“兩證一書(shū)”為基礎(chǔ)的建設(shè)用地控制審批制度。因此，在前期，包括對(duì)耕地復(fù)墾的檢查和控制在內(nèi)的整個(gè)土地復(fù)墾過(guò)程就顯得更加重要，包括對(duì)整個(gè)耕地保護(hù)制度的檢查和評(píng)估。其他類型的土地開(kāi)發(fā)（空間）和各類儲(chǔ)備的使用控制，在制度設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制上還不夠完善。

3 為做好自然生態(tài)空間用途管制的建議

3.1 明確保護(hù)區(qū)邊界及功能分區(qū)

在將來(lái)如果要構(gòu)建國(guó)土空間的用途管制，就要把用途管制制度的有效建立作為一個(gè)前提，如此就要將海洋、土地、森林、江河、山川等各種自然資源，還要把城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間，自然空間、生態(tài)空間等重要的生態(tài)空間，作為重要規(guī)劃對(duì)象，國(guó)家立法以作保護(hù)、并且還需要綜合治理國(guó)土的體系作保障。（行政管理運(yùn)行，國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土綜合治理）；把智慧國(guó)土作為基礎(chǔ)的綜合信息平臺(tái)。其中包含科學(xué)發(fā)展，人才建設(shè)、科技創(chuàng)新、節(jié)約集約、評(píng)估監(jiān)管、權(quán)益維護(hù)、確權(quán)登記、調(diào)查評(píng)價(jià)等。

3.2 有效建立各種護(hù)法律機(jī)制

新中國(guó)依法治國(guó)。而對(duì)于這樣一個(gè)劃時(shí)代的可以促進(jìn)國(guó)土空間治理能力的具有舉足輕重意義的重要工作，應(yīng)當(dāng)立法予以保護(hù)。所以當(dāng)前最重要的工作就是要趕快建立起相關(guān)制度和法律法規(guī)。對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)久健康發(fā)展的考慮，一切要從實(shí)際情況和未來(lái)所需出發(fā)，先從法律制度上做出規(guī)定，才可以保障這項(xiàng)重要工作的進(jìn)行。在制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法和國(guó)土空間規(guī)劃法時(shí)，要充分考慮統(tǒng)一國(guó)土空間利用管理的必要性。目前，根據(jù)修定后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《土地管理法》可以梳理出森林法、風(fēng)景名勝區(qū)條例、濕地保護(hù)管理?xiàng)l例等法律相關(guān)規(guī)定。按照國(guó)家體制改革的要求，可以在不違法的前提下重構(gòu)國(guó)土空間利用管制制度[4-5]。

3.4 統(tǒng)籌生態(tài)空間彈性管理和剛醒保護(hù)

可以加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線的剛性控制和一般生態(tài)空間的柔性管理。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線，要按照國(guó)家規(guī)定，更加確認(rèn)生態(tài)保護(hù)紅線的管控的剛性準(zhǔn)則，做出一些實(shí)際的實(shí)施監(jiān)督考核及控制制度的措施，保障生態(tài)安全底線得到嚴(yán)格遵守。對(duì)于一般生態(tài)空間，要按照整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的總體要求，根據(jù)自然生態(tài)功能和基本特征，明確管控要求，細(xì)化管控規(guī)則和實(shí)施方法。同時(shí)，要為地方發(fā)展預(yù)留一些必要的開(kāi)發(fā)空間，不要讓地方疑慮，使自然生態(tài)空間保護(hù)和地方發(fā)展更好地統(tǒng)籌起來(lái)，在保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用上要相互促進(jìn)、相輔相成。

4 結(jié)語(yǔ)

自然生態(tài)空間利用控制體制的實(shí)施，為增大自然生態(tài)空間全體保障、系統(tǒng)修復(fù)和綜合管理的重要抓手，還作為有效的生態(tài)文明建設(shè)、完成中國(guó)人民可持續(xù)發(fā)展的上善之策。所以說(shuō)，處于自然生態(tài)空間利用控制分析的基礎(chǔ)階段，有必要向全類型，全區(qū)域國(guó)土空間利用控制的研究，為土地與空間利用控制體系的重構(gòu)提供更科學(xué)的依據(jù)?？偟膩?lái)說(shuō)，自然生態(tài)空間利用控制乃至整個(gè)國(guó)土、各類國(guó)土空間利用控制的研究與探索還有很長(zhǎng)的路要走。