中國(guó)成為全球PPP最大市場(chǎng)規(guī)范化是發(fā)展關(guān)鍵

張璐晶

中國(guó)目前已成為全球最大的PPP市場(chǎng)，中國(guó)的PPP改革也豐富了全球PPP的發(fā)展實(shí)踐。

9月4日，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第九次會(huì)晤通過(guò)了《金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人廈門宣言》（下簡(jiǎn)稱《廈門宣言》）。《廈門宣言》中強(qiáng)調(diào)金磚國(guó)家財(cái)金合作的重要性，包括分享PPP經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)展金磚國(guó)家PPP框架實(shí)踐以及探討成立一個(gè)新的PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備基金等。

9月9日，由財(cái)政部和北京大學(xué)聯(lián)合主辦的“引領(lǐng)新常態(tài)，創(chuàng)新PPP發(fā)展實(shí)踐高層對(duì)話暨北京大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心成立大會(huì)”在北京大學(xué)召開(kāi)。

財(cái)政部黨組成員、副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌表示，經(jīng)過(guò)近4年的改革創(chuàng)新，我國(guó)已經(jīng)初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的五位一體PPP制度體系，培養(yǎng)了一批專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了3批全國(guó)示范項(xiàng)目，初步建立了統(tǒng)一的PPP大市場(chǎng)。

北京大學(xué)黨委書記郝平表示，PPP模式是有利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新。未來(lái)，北京大學(xué)PPP研究中心將積極響應(yīng)雄安新區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，在雄安新區(qū)設(shè)立研究基地，并聯(lián)合各高校共同發(fā)起設(shè)立“PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟”，組織“全球PPP 50人”論壇，為推進(jìn)全面深化改革提供智力支持。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平介紹，我國(guó)PPP改革經(jīng)過(guò)近4年實(shí)踐探索已取得階段性成果，并獲得國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可。剛剛結(jié)束的金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中，PPP作為金磚國(guó)家財(cái)金合作的重要內(nèi)容寫入《廈門宣言》。在當(dāng)前，由財(cái)政部與北京大學(xué)聯(lián)合成立PPP研究中心，加大PPP智庫(kù)建設(shè)，共同探討研究PPP改革發(fā)展，具有重要意義。

規(guī)范發(fā)展是PPP改革的關(guān)鍵

截至2017年7月底，根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已簽約落地PPP項(xiàng)目投資3.4萬(wàn)億，覆蓋19個(gè)領(lǐng)域，這些項(xiàng)目絕大部分是基礎(chǔ)性民生項(xiàng)目。如此多的項(xiàng)目簽約落地，如何規(guī)范化發(fā)展成為PPP項(xiàng)目最終能否成功的關(guān)鍵。

史耀斌強(qiáng)調(diào)，規(guī)范發(fā)展是PPP改革的關(guān)鍵。在PPP市場(chǎng)快速發(fā)展階段，粗放發(fā)展模式的一些問(wèn)題開(kāi)始暴露，如重?cái)?shù)量不重質(zhì)量、重速度不重風(fēng)險(xiǎn)防控等。一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)，快上、多上項(xiàng)目，支出責(zé)任固化；一些地方政府對(duì)財(cái)政支出把關(guān)不嚴(yán)、流于形式，虛化支出上限；一些項(xiàng)目參與方不愿承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、淡化泛化內(nèi)容；還有一些地方政府將純商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目等。

“這些不規(guī)范的問(wèn)題不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，而且也引起了一些新的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，我們必須要予以高度重視、予以防范?！笔芬笳f(shuō)，“規(guī)范發(fā)展、防控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前PPP市場(chǎng)建設(shè)工作的重點(diǎn)，我們要以新發(fā)展理念為思想導(dǎo)向和行動(dòng)指南，扎實(shí)規(guī)范做好基礎(chǔ)工作?！?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧表示，中國(guó)PPP是有前途的，但一定要規(guī)范化?！耙?guī)范化是指先有條例，再有法規(guī)，最后是法律，一定要按步走?！眳栆詫幵?jīng)說(shuō)過(guò)，“我們要和企業(yè)同甘共苦”，但實(shí)際上同甘是同甘，共苦就不一定了。企業(yè)紅利怎么分靠制度，如果企業(yè)虧損，股東撤股靠制度是不行的，要靠法律來(lái)約束和規(guī)范。

“有些人說(shuō)PPP就是騙騙騙，就是先講好話讓民營(yíng)企業(yè)來(lái)投資，投進(jìn)來(lái)就不是那么回事了。”厲以寧說(shuō)，“中國(guó)現(xiàn)在正在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整， PPP應(yīng)當(dāng)適合于規(guī)范性運(yùn)作?！?/p>

中國(guó)華融資產(chǎn)管理公司副總裁王利華建議，PPP應(yīng)該回歸本源，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并且適當(dāng)提高收益率，規(guī)范PPP退出機(jī)制和融資政策，以及明確金融機(jī)構(gòu)在PPP中的角色定位。

PPP應(yīng)屬于民事合同而非行政合同

PPP的本質(zhì)是政府和社會(huì)資本合作，合作是其中的關(guān)鍵詞。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，政府和社會(huì)資本合作是一個(gè)治理問(wèn)題，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵詞，第一個(gè)是合作伙伴關(guān)系，第二個(gè)是公共服務(wù)?！凹热皇呛献骰锇殛P(guān)系，就應(yīng)當(dāng)是一種平等的關(guān)系，不是命令與服從的關(guān)系。政府的身份首先是經(jīng)營(yíng)主體，不應(yīng)該是行政主體。如果以行政主體的身份和社會(huì)資本合作，那就不是平等的關(guān)系。”

劉尚希進(jìn)一步解釋，回到立法上，如果政府按照行政主體的身份來(lái)進(jìn)行合作，必然簽的是政府行政合同，在這種條件下，社會(huì)資本未來(lái)將會(huì)面臨極大的不確定性。

“我們習(xí)慣用行政手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但在當(dāng)下走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景來(lái)看，我們更加要強(qiáng)調(diào)平等的合作伙伴關(guān)系。轉(zhuǎn)到立法上，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)PPP是一個(gè)民事合同，而不應(yīng)當(dāng)是行政合同。”劉尚希說(shuō)。

“這里引發(fā)的另一個(gè)問(wèn)題就是，政府和社會(huì)資本合作是不是政府特許經(jīng)營(yíng)呢？顯然不是，因?yàn)檎卦S經(jīng)營(yíng)實(shí)際上還是一種行政許可，行政許可就是政府說(shuō)了算。按照政府特許經(jīng)營(yíng)所簽署的合同只能是行政合同?！眲⑸邢ＵJ(rèn)為，政府特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)是一種正面清單思維，與負(fù)面清單思維是不吻合的。政府特許經(jīng)營(yíng)跟審批是相關(guān)聯(lián)的，這就要求必須從法律關(guān)系明確政府身份，要求政府站在公共利益立場(chǎng)上實(shí)行監(jiān)管。

創(chuàng)新推動(dòng)PPP涉足新業(yè)態(tài)：商業(yè)保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)新城

由于PPP模式有長(zhǎng)達(dá)10～30年的合作期限，這對(duì)于尋找長(zhǎng)期合適資金也并非易事，商業(yè)保險(xiǎn)資金有著天然的優(yōu)勢(shì)。截至2017年7月份，中國(guó)的保險(xiǎn)總資本已經(jīng)突破16萬(wàn)億。如此龐大的資金規(guī)模迫切需要尋找適宜的產(chǎn)業(yè)和投資渠道來(lái)進(jìn)行資產(chǎn)和負(fù)債的最佳匹配，而PPP正是產(chǎn)融結(jié)合的一個(gè)有效平臺(tái)。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)孫祁祥表示，從商業(yè)保險(xiǎn)資金負(fù)債期限長(zhǎng)、規(guī)模大、安全性要求高的特性來(lái)看，它與PPP項(xiàng)目具有天然的契合性。首先，公共品投資領(lǐng)域的項(xiàng)目期限較長(zhǎng)，而保險(xiǎn)資金尤其是壽險(xiǎn)資金屬于長(zhǎng)期負(fù)債，保險(xiǎn)資金一般需要投資長(zhǎng)期限的項(xiàng)目，PPP模式的項(xiàng)目恰好適合。其次，保險(xiǎn)資金，特別是壽險(xiǎn)資金規(guī)模較大（我國(guó)保險(xiǎn)資金中的82%來(lái)自壽險(xiǎn)業(yè)），其資金來(lái)源具有穩(wěn)定性。因此，保險(xiǎn)資金可以成為PPP項(xiàng)目可靠、穩(wěn)定的資金供應(yīng)方。最后，保險(xiǎn)資金的安全性要求很高，這與PPP項(xiàng)目的投資特征高度匹配。

華夏幸福作為民營(yíng)企業(yè)，正是抓住了PPP模式的發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新打造了產(chǎn)業(yè)新城PPP模式。2016年年底華夏幸福市值達(dá)到千億規(guī)模，在國(guó)內(nèi)12個(gè)省市地區(qū)設(shè)了50多個(gè)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目，同時(shí)，將這種模式推廣到“一帶一路”沿線國(guó)家。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，華夏幸福基業(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰表示，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資是各級(jí)地方政府最頭疼的問(wèn)題。華夏幸福針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，結(jié)合國(guó)際視角和全球技術(shù)為地方政府提供六大服務(wù)。

“六大服務(wù)的核心就是為了吸引產(chǎn)業(yè)，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共配套等。”張書峰說(shuō)，通過(guò)六大服務(wù)為地方政府創(chuàng)造四大活力，即城市魅力、城市吸引力、城市競(jìng)爭(zhēng)力、城市承載力。要打造這四大活力，產(chǎn)業(yè)聚集至關(guān)重要。華夏幸福的模式彌補(bǔ)了地方，尤其是發(fā)展中的縣城和新型城鎮(zhèn)化中缺資金、缺技術(shù)、缺人財(cái)?shù)亩贪澹艿搅烁鞯卣畾g迎。

張書峰特別強(qiáng)調(diào)，六大服務(wù)不用花政府一分錢，都是由華夏幸福先行墊付。協(xié)議條款里規(guī)定，如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政收入，華夏幸福一分錢也不要，只要有了增量，才有服務(wù)的收入，對(duì)地方政府而言不會(huì)形成負(fù)債。

“華夏幸福的PPP模式所推行的六大服務(wù)，有嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯，是典型的全生命周期PPP模式，為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集提供了有力支持?！睆垥逭f(shuō)。

（本文圖片由 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 攝影記者胡巍攝）endprint