以懲促治
——不可靠實(shí)體清單制度的建立

文/韓露 程慧 編輯/吳夢晗

制裁與保護(hù)并重的價(jià)值取向，明確了我國反對單邊主義和保護(hù)主義、堅(jiān)決維護(hù)國家核心利益，以及推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)的基本立場，也展現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的風(fēng)范。

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟，單邊主義、保護(hù)主義抬頭，我國外部發(fā)展環(huán)境的不確定、不穩(wěn)定的因素增多。為反對單邊主義和保護(hù)主義，維護(hù)中國國家安全和企業(yè)的合法權(quán)益，我國于2020年9月19日正式公布了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（商務(wù)部令2020年第4號）（下稱《規(guī)定》），并自公布之日起實(shí)施。從《規(guī)定》出臺的背景、意義及特點(diǎn)來看，不可靠實(shí)體清單制度的目的性明確、影響深遠(yuǎn)，是我國維護(hù)國家利益、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要里程碑。

不可靠實(shí)體清單制度的出臺背景

“不可靠實(shí)體清單”制度是將違法或不遵守經(jīng)貿(mào)規(guī)則的外國實(shí)體列入“黑名單”，并采取措施進(jìn)行懲罰的制度。這種“黑名單”在國際上并不鮮見。20世紀(jì)80年代以來，全球化迅猛發(fā)展，世界主要國家的供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈深度融合。為防止他國經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為以及外國企業(yè)損害本國和本國實(shí)體的正當(dāng)利益，各國紛紛建立“黑名單”制度，懲戒外國企業(yè)的不當(dāng)行為。例如，美國有美商務(wù)部的“實(shí)體清單”“有關(guān)未經(jīng)核實(shí)清單”“被拒絕實(shí)體清單”，美財(cái)政部的“特別指定國民和被隔離人員清單”以及國防部制裁清單；英國有英金融制裁執(zhí)行辦公室名單和綜合制裁名單；日本基于《外匯與對外貿(mào)易法》《進(jìn)出口交易法》等法規(guī)，建立了非獨(dú)立的貿(mào)易管制清單制度。此外，德國、加拿大、俄羅斯等國也都直接或間接建立了貿(mào)易管制清單制度。從懲戒措施看，這些“黑名單”制度首先體現(xiàn)為貿(mào)易管制，即禁止或限制進(jìn)入名單的外國實(shí)體參與本國進(jìn)出口活動(dòng)；隨后可能會(huì)逐漸升級為對貿(mào)易、投資、旅行的全面禁止。尤其是美國，還可能利用美元主導(dǎo)地位實(shí)現(xiàn)對外國實(shí)體的金融制裁。從實(shí)際操作看，“黑名單”制度存在兩面性：合理利用，能夠保障本國的安全和發(fā)展利益；但濫用則有可能成為強(qiáng)權(quán)政治在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的投射，給正常的國際經(jīng)貿(mào)秩序帶來消極的影響。

近年來，全球政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生復(fù)雜變化，以美國為首的西方國家不斷加大對中國和中國企業(yè)的遏制和打壓。近三年間，美國對中國企業(yè)采取了封鎖斷供和其他歧視性措施，包括將296家中國公司列入美商務(wù)部“實(shí)體清單”、要求采用美國技術(shù)和設(shè)備生產(chǎn)的芯片必須經(jīng)批準(zhǔn)才能出售給華為、在美國市場上禁用TikTok和微信等。歐盟在2020年7月對1家中國企業(yè)和2名個(gè)人實(shí)施制裁，具體措施包括實(shí)施旅行禁令和凍結(jié)資產(chǎn)，并禁止歐盟人員和實(shí)體向被制裁人提供資金。英國在美國的影響下，禁止政府購買中國5G產(chǎn)品。印度2020年6月禁用包括TikTok在內(nèi)的59款中國APP。日本企業(yè)宣布遵守美國實(shí)體清單，中斷與中國被制裁企業(yè)的交易。這些外國政府和企業(yè)實(shí)體的做法，違背市場規(guī)則和契約精神，損害了中國企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，危害了中國的國家安全和利益，也給全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全帶來威脅。

在這種背景下，我國在借鑒各國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立不可靠實(shí)體清單制度，是通過合理使用“黑名單”制度，宣誓底線，制裁“搗亂者”，以維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)公平、自由的國際經(jīng)貿(mào)秩序，保護(hù)中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人的合法權(quán)益。

不可靠實(shí)體清單制度是黨中央在新時(shí)代的重要部署之一，是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要措施，體現(xiàn)了我國治理能力的新高度。

不可靠實(shí)體清單制度的主要特點(diǎn)

不可靠實(shí)體清單制度是黨中央在新時(shí)代的重要部署之一，是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要措施，體現(xiàn)了我國治理能力的新高度。

其一，展示了公平、透明和可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。對外開放是我國的基本國策，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“中國開放的大門只會(huì)越開越大”，要?jiǎng)?chuàng)造更加有吸引力的發(fā)展環(huán)境。不可靠實(shí)體清單制度以部門規(guī)章的法律形式固定下來，系統(tǒng)、科學(xué)地規(guī)定了立法目的、規(guī)制對象、管理機(jī)制、執(zhí)法程序、救濟(jì)途徑等一系列制度性安排，既是健全高水平開放的政策保障，又是依法治國、依法執(zhí)政的重要機(jī)制保障。其充分傳遞了我國擴(kuò)大開放，營造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，保護(hù)市場主體的基本宗旨和立場。

其二，體現(xiàn)了制裁與保護(hù)并重的價(jià)值取向。從制裁角度看，《規(guī)定》第二條和第七條明確了外國實(shí)體及被列入“不可靠實(shí)體清單”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；第十條規(guī)定了被列入清單的外國實(shí)體將受到的制裁措施，包括限制或者禁止其從事與中國有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)、限制或者禁止在中國境內(nèi)投資、限制或者禁止相關(guān)人員和交通運(yùn)輸工具入境、限制或者取消相關(guān)人員在中國境內(nèi)工作許可和停留或居留資格、給予罰款等。這些條款集中體現(xiàn)了法律威懾、懲戒和引導(dǎo)的作用，直接展示了“維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)公平、自由的國際經(jīng)貿(mào)秩序，保護(hù)中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人的合法權(quán)益”的立法目的。從保護(hù)角度看，《規(guī)定》也凸顯了我國保護(hù)外國投資者的價(jià)值取向。一是明確立法“一視同仁”，不針對特定國家或特定企業(yè)。二是規(guī)定了外國實(shí)體的救濟(jì)途徑。如第六條規(guī)定，調(diào)查期間，有關(guān)外國實(shí)體可以陳述、申辯；第十一條給予了外國實(shí)體整改的機(jī)會(huì)和權(quán)利；第十三條明確了將外國實(shí)體移出清單的程序等。制裁與保護(hù)并重的價(jià)值取向，明確了我國反對單邊主義和保護(hù)主義、堅(jiān)決維護(hù)國家核心利益，以及推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)的基本立場，也展現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的風(fēng)范。

其三，凸顯了原則性與靈活性相結(jié)合的執(zhí)法策略。原則性方面，《規(guī)定》明確指出，不可靠實(shí)體清單的立法目的，也是我國的行為底線，是對危害國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，以及損害中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益的行為絕不退讓，堅(jiān)決打擊。同時(shí)，《規(guī)定》也賦予了制度運(yùn)行一定的靈活空間。一是組織機(jī)構(gòu)靈活?！兑?guī)定》第四條提出，組建中央國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門參加的工作機(jī)制負(fù)責(zé)不可靠實(shí)體清單制度的組織實(shí)施。二是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)靈活。該工作機(jī)制可以綜合考慮對我國國家和企業(yè)等主體危害程度、國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則等因素，決定是否將外國實(shí)體列入清單。三是執(zhí)法程序靈活。該工作機(jī)制被賦予對開啟、中止、終止、恢復(fù)調(diào)查，以及列入和移出清單，采取制裁措施的適度裁量權(quán)。四是基于保障我國供應(yīng)鏈安全的角度，可給予一定的法律“豁免”。如第十二條規(guī)定，外國實(shí)體被限制或者禁止從事與中國有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)后，中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人在特殊情況下確需與該外國實(shí)體進(jìn)行交易的，經(jīng)工作機(jī)制辦公室同意，可以與該外國實(shí)體進(jìn)行相應(yīng)的交易。此外，執(zhí)法策略的靈活性還體現(xiàn)在《規(guī)定》與名單公布的時(shí)間分離，一方面顯示立法的公平性，沒有預(yù)設(shè)企業(yè)名單；另一方面，給存在斷供和歧視性行為的企業(yè)以威懾，促使其修正行為，做到“不戰(zhàn)而屈人之兵”。

不可靠實(shí)體清單制度的重要意義

從《規(guī)定》看，我國不可靠實(shí)體清單制度的目的性明確，對外國實(shí)體采取的制裁手段多樣，措施嚴(yán)厲，能夠充分發(fā)揮其規(guī)范和懲戒外國實(shí)體行為的作用，因此《規(guī)定》的出臺具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。

首先，以“拳頭”對“拳頭”，對外國單邊制裁發(fā)起有效反制?！兑?guī)定》將“不可靠實(shí)體”定義為：危害中國國家主權(quán)、安全發(fā)展、利益的外國實(shí)體，以及違反正常的市場交易原則，中斷與中國經(jīng)濟(jì)體正常交易，或者對中國經(jīng)濟(jì)體采取歧視性措施，嚴(yán)重?fù)p害中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益的外國實(shí)體。這一條款明確了我國的不可靠實(shí)體清單制度的“反制屬性”，直接回應(yīng)了美國及其追隨者對中國企業(yè)的制裁措施，使這些制裁反過來成為砸向該國實(shí)體的一塊“巨石”，導(dǎo)致這些國家在制裁中國企業(yè)時(shí)有所忌憚，更加謹(jǐn)慎，也可為我國企業(yè)贏得更多的發(fā)展空間。

其次，化被動(dòng)為主動(dòng)，豐富我國對外政策工具。不可靠實(shí)體清單通過制度化的方式向國際社會(huì)釋放了明確的信號，即我國“堅(jiān)持走和平發(fā)展的道路，但任何時(shí)候任何情況下，都決不放棄維護(hù)國家正當(dāng)權(quán)益、決不犧牲國家核心利益”。同時(shí)，這一制度還能通過威懾、強(qiáng)制、懲戒外國實(shí)體，促使其以“不遵守中國不可靠清單規(guī)定，可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害自身利益”為由，對本國干預(yù)經(jīng)貿(mào)的政策法規(guī)提出抗辯，一定程度上會(huì)影響外國政府的決策，從而在大國博弈中為我國贏得更多的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)。不可靠實(shí)體清單制度不僅是應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的工具，更是我國維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇。

最后，堅(jiān)持以懲促治，切實(shí)維護(hù)全球經(jīng)貿(mào)秩序。西方國家對中國企業(yè)斷供和其他歧視性做法，嚴(yán)重危害全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的安全，長此下去，最終將導(dǎo)致原有公平、自由的國際經(jīng)貿(mào)秩序崩潰，變?yōu)橛砂詸?quán)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)格局。屆時(shí)，不僅僅中國，全球經(jīng)濟(jì)體，特別是發(fā)展中國家的發(fā)展成果和發(fā)展機(jī)會(huì)將被剝奪。鑒于此，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、最大的發(fā)展中國家，中國必須有所作為，堅(jiān)決反對單邊主義和保護(hù)主義，維護(hù)多邊貿(mào)易體制和經(jīng)貿(mào)規(guī)則。不可靠實(shí)體清單制度正是我國為全球治理貢獻(xiàn)的“中國方案”，通過堅(jiān)定的決心和強(qiáng)有力的制度工具，促使各國實(shí)體自覺遵守國際經(jīng)貿(mào)秩序，推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)。

從《規(guī)定》看，我國不可靠實(shí)體清單制度的目的性明確，對外國實(shí)體采取的制裁手段多樣，措施嚴(yán)厲，能夠充分發(fā)揮其規(guī)范和懲戒外國實(shí)體行為的作用，因此《規(guī)定》的出臺具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。

不可靠實(shí)體清單制度未來的發(fā)展

從2020年9月19日開始，不可靠實(shí)體清單制度已經(jīng)隨著《規(guī)定》的公布開始正式運(yùn)行。這一制度是我國應(yīng)對外部挑戰(zhàn)、爭取對外主動(dòng)權(quán)、推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的新嘗試，并將在實(shí)踐中進(jìn)一步完善和豐富功能。

一方面，應(yīng)完善不可靠實(shí)體清單制度的可操作性。不可靠實(shí)體清單的規(guī)制對象是外國實(shí)體，包括外國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人，如何實(shí)現(xiàn)對于外國實(shí)體的行政處罰，如何處理外國實(shí)體在華分支機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為等問題，都是亟待解決的執(zhí)法難題。應(yīng)加緊研究制定相關(guān)配套措施，強(qiáng)化法律域外效力，建立新型連接點(diǎn)的適用原則；同時(shí)，完善對不可靠實(shí)體中國境內(nèi)交易方的相應(yīng)規(guī)范和約束，確保制裁措施到位，切實(shí)發(fā)揮法律引導(dǎo)、威懾和懲戒作用。

另一方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)不可靠實(shí)體清單制度與其他規(guī)則的協(xié)同作用。如前所述，出臺不可靠實(shí)體清單制度的目的在于，通過反制、主動(dòng)威懾，以懲促治，維護(hù)我國國家利益和國際經(jīng)貿(mào)秩序。但這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能僅依賴不可靠實(shí)體清單一項(xiàng)制度。對此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺外國單邊制裁阻斷性立法，結(jié)合國家安全法、外商投資法、出口管制法等已有法律法規(guī)，形成一攬子的對外經(jīng)貿(mào)法規(guī)體系和政策工具箱，打出組合拳，以切實(shí)維護(hù)我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益和國際經(jīng)貿(mào)秩序。