民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善

韓凌月

(河南財經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，河南 鄭州450046)

一、引言

司法是法律得以實施的至關(guān)重要的一環(huán)，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期和快速發(fā)展階段，民事執(zhí)行案件也隨之大幅增加。實現(xiàn)生效法律判裁的終極手段是民事執(zhí)行，這關(guān)系到參與訴訟的每一個當(dāng)事人的切身利益。如果人民法院的判決、裁定無法得到有效執(zhí)行，不僅會使司法尊嚴(yán)受到損害，也很有可能會成為影響社會和諧的不穩(wěn)定因素。在司法實踐中，民事執(zhí)行一直是一個棘手的難點問題，不僅引起社會的密切關(guān)注，還困擾著司法機關(guān)。根據(jù)2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》第235條的規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度依法得以確立。然而，由于修改后的《民事訴訟法》關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定概括且抽象，缺少檢察監(jiān)督的具體操作方式等詳細(xì)規(guī)定，使檢察機關(guān)在實踐監(jiān)督工作中面臨著很大的挑戰(zhàn)。因此，如何將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度有效地運用于司法實踐中，以便檢察機關(guān)更好地履行好法律賦予的檢察監(jiān)督職責(zé)，是目前亟須解決的現(xiàn)實問題。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律現(xiàn)狀

民事執(zhí)行實踐中“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”二者之間互為因果，民事執(zhí)行的困窘局面日漸凸顯，甚至已經(jīng)給司法系統(tǒng)造成了負(fù)面影響。實踐中，2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》(以下簡稱《試點通知》)，2011年3月至2012年12月，全國441家檢察院作為試點單位，受理民事執(zhí)行申訴案件41350件，其中發(fā)出檢察建議28140件，法院采納率為88%，試點工作的開展取得一定的成效，這也給執(zhí)行效率不高、執(zhí)行力度不大等問題找到了一些解決方法。2013年9月，最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)在第102條至104條中規(guī)定了人民檢察院對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具體的措施。2016年，最高人民法院、最高人民檢察院又進(jìn)一步通過了《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督問題的若干規(guī)定》，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度有了重大突破。

然而，對于我國而言，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度方興未艾，雖成長不少，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在司法實踐中仍存在著立法可操作性不足、民事訴訟活動中法院與檢察院的相互博弈以及人員配置和專業(yè)素養(yǎng)有待提高的問題，需要結(jié)合上述相關(guān)規(guī)定及試點工作經(jīng)驗，借鑒已有的研究成果，積極探索完善路徑，構(gòu)建一個更為合理的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度體系。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度面臨的困境

(一)立法可操作性不足

2018年河南省檢察院發(fā)布了苗計民執(zhí)行檢察建議案、黃學(xué)柱與譚書杰民間借貸糾紛執(zhí)行檢察建議及執(zhí)行和解案、王秋伏拒不執(zhí)行判決案等10起糾正“執(zhí)行難”的典型案例，由此可以看出檢察監(jiān)督工作的實效性。大體上看來，民事執(zhí)行執(zhí)行檢察監(jiān)督程序已經(jīng)有法可依，但是當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法太過于片面，在實踐中缺乏可操作性。第一，目前《民事訴訟法》的修訂具有相當(dāng)?shù)谋匾院蛯嵱眯裕袷聢?zhí)行檢察監(jiān)督采用了單條規(guī)定的模式，并且只規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督的原則，并未就當(dāng)事人申請監(jiān)督的對象、范圍、方式及程序等做出明確的規(guī)定及說明。第二，上文所述的《監(jiān)督規(guī)則》的三個條文只是簡單規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督的部分內(nèi)容，即第102條確定了監(jiān)督對象是人民法院的違法情形；《監(jiān)督規(guī)則》第103條規(guī)定了檢察建議的制定程序；第104條規(guī)定了不支持當(dāng)事人申請的程序。并未對監(jiān)督范圍做任何規(guī)定。第三，《關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督問題的若干規(guī)定》雖然明確了部分執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)則，使法院單一的監(jiān)督方式得以改變，但其也只是對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、方式和程序做出了原則性的規(guī)定，與基本法相比，法律位階較低，缺乏強制力，并不能真正解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題。因此，對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的對象、范圍、方式等仍需進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。

(二)民事訴訟活動中法院與檢察院的相互博弈

一方面，根據(jù)《憲法》第134條的規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察機關(guān)對法院進(jìn)行監(jiān)督是合法的，但同樣《憲法》也賦予了法院獨立行使審判權(quán)的權(quán)利。所以，在實踐中法院與檢察院會出現(xiàn)互相較勁的情況，法院不希望自身的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)受到檢察監(jiān)督的影響，導(dǎo)致檢察監(jiān)督未能取得實效。另一方面，檢察機關(guān)獲取案件信息的渠道不便。與法院設(shè)有專門的執(zhí)行機構(gòu)相比，檢察機關(guān)獲取執(zhí)行信息本就處于弱勢地位，多數(shù)法院還會考慮到自身的年度考核而出現(xiàn)拖延不報或者瞞報部分不當(dāng)執(zhí)行行為的案件。這些因素嚴(yán)重影響民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的實際效果。

(三)人員配置和專業(yè)素養(yǎng)有待提高

我國民事執(zhí)行的業(yè)務(wù)范圍包含十分廣泛。然而，在現(xiàn)階段的司法實踐中，民事行政檢察部門人員配置與其擔(dān)負(fù)的職責(zé)和要求是極為不對稱的。一方面，我國檢察機關(guān)還存在著一定的重刑輕民的傳統(tǒng)觀念，在人數(shù)、年齡、學(xué)歷等方面的配置，民事行政檢察隊伍落后于刑事檢察隊伍。以最高檢為例，刑事檢察機構(gòu)設(shè)有5個廳，編制142人；而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項重大職責(zé)并合一起，僅設(shè)一個廳，編制32人。在部分區(qū)、縣院甚至還存在一人科室或是身兼數(shù)職現(xiàn)象。另一方面，對民事執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督要求極強的專業(yè)性，需要熟練掌握民商法方面的知識，但民商法本身很復(fù)雜，晦澀難懂，部分檢察干警顯然存在理論水平不夠、實踐經(jīng)驗少等不足，再加上缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，面對多元化、復(fù)雜的工作極易出現(xiàn)消極監(jiān)督和不善監(jiān)督的現(xiàn)象，相對制約了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的落實。

四、完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的路徑研究

(一)確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

法律的基本原則貫穿著整個法律制度，確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則是當(dāng)務(wù)之急。第一，有限、合法監(jiān)督原則。一方面，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)把關(guān)注的焦點放在可能損害國家和社會公共利益及可能有錯誤的判決、裁定等的案件中，不能以監(jiān)督之名而影響到法院行使執(zhí)行權(quán)的獨立性。這既是社會主義法治的基本遵循，也是消除在執(zhí)行監(jiān)督工作上法、檢兩院隔閡的有效途徑。另一方面，檢察機關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督工作時必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，在法律允許的范圍內(nèi)履行職責(zé)。第二，公正、效率監(jiān)督原則。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是通過監(jiān)督程序，用權(quán)力約束權(quán)力、用權(quán)力補充權(quán)力的方式來確保民事執(zhí)行活動的公平性和正當(dāng)性，保障申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、案外人以及第三人的合法權(quán)益不受侵害。效率對于民事執(zhí)行這個帶有行政權(quán)力的司法權(quán)來說同樣至關(guān)重要，因此，在制度設(shè)計上也應(yīng)當(dāng)盡量體現(xiàn)效率原則，保證以最短時間完成監(jiān)督事項，以提高監(jiān)督的有效性。第三，優(yōu)先事后監(jiān)督、被動監(jiān)督原則。事后監(jiān)督的原則是指在某一階段的執(zhí)行程序，或某一法律文書做出以后，并不是指民事執(zhí)行活動全部執(zhí)行完畢之后。此原則既能確保民事執(zhí)行權(quán)的獨立性，同時也能保障監(jiān)督的有效性。此外，根據(jù)《試點通知》第2條的規(guī)定：“人民檢察院可以依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請，對下列民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”，優(yōu)先被動監(jiān)督原則不僅可以及時保障當(dāng)事人的權(quán)利，也是給予法院一個自我糾錯的機會，更節(jié)約了司法資源。

(二)明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象和范圍

監(jiān)督對象與監(jiān)督范圍之間的區(qū)別明顯，不能將兩者混淆。一方面，監(jiān)督對象。學(xué)界對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象主要持兩種觀點，一是認(rèn)為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象應(yīng)是監(jiān)督法院的“執(zhí)行行為”。二是認(rèn)為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象不僅包括法院的“執(zhí)行行為”，對被執(zhí)行人、案外人逃避和妨礙執(zhí)行等違法行為也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。論文認(rèn)為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是法院的“民事執(zhí)行活動”，可以將“民事執(zhí)行活動”理解為“民事執(zhí)行行為”，主要包括民事執(zhí)行實施行為、民事執(zhí)行裁判行為和民事執(zhí)行命令行為，不應(yīng)包括對被執(zhí)行人、案外人逃避和妨礙執(zhí)行等違法行為。另一方面，監(jiān)督范圍。上述提到的《試點通知》細(xì)化了對五大類違法情形的監(jiān)督，對于現(xiàn)實的實踐來說具有較強的可操作性。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍不限于這五種情形，檢察監(jiān)督制度的監(jiān)督范圍具體應(yīng)當(dāng)包括：①在執(zhí)行過程中，法院作出的錯誤裁定及決定；②執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行措施違反法定程序；③執(zhí)行人員在辦案中發(fā)生的瀆職行為；④執(zhí)行人員不作為，致使當(dāng)事人和案外人遭受重大損失；⑤其他民事執(zhí)行違法實施行為。

(三)明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

我國在多年的司法實踐中摸索出來的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式包括抗訴、現(xiàn)場監(jiān)督、督促執(zhí)行、檢察建議等。但當(dāng)前的《民事訴訟法》僅規(guī)定了抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督方式。因此，按照程序法定原則，關(guān)于其他監(jiān)督方式理應(yīng)統(tǒng)一。從實踐中來看，在執(zhí)行監(jiān)督中使用檢察建議的方式其實比起抗訴來說更有優(yōu)勢。檢察建議具有非對抗性、靈活性的特點，不會使法院覺得自己隸屬于檢察院，法院相對容易接受。此外，檢察建議與抗訴相比，檢察建議的監(jiān)督程序比較簡化。在收到檢察建議書后，部分法院通常會按照一般申訴人申請再審的程序處理，不僅節(jié)約時間，也可以最大限度地降低司法成本。經(jīng)審查后如需啟動再審程序，也并非歸結(jié)于檢察機關(guān)的外部監(jiān)督，而是由法院自行糾正。所以，在我國的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度中應(yīng)當(dāng)明確優(yōu)先采用檢察建議，輔以抗訴的監(jiān)督方式，這也更加符合民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效率原則的要求。修改后的《民事訴訟法》第208條明確了檢察機關(guān)作出檢察建議的方式，但是并沒有對檢察建議作出具體規(guī)定?？梢酝ㄟ^司法解釋的方式將檢察建議這一監(jiān)督方式規(guī)范化，明確檢察建議在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中的適用的具體類型、適用條件和程序等。

(四)強化專業(yè)人員配備和專業(yè)性人才建設(shè)

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是目前為止可以有效遏制“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的必要手段，因此勢必是一項長期性的工作，必須要建設(shè)一支專業(yè)好、能力強的骨干隊伍才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第一，加強專業(yè)化人才配備?？梢詫⑿抡袖浀牟⑶沂炀氄莆彰裆谭ㄖR的檢察人員優(yōu)先調(diào)配給民行部門。第二，強化專業(yè)性人才建設(shè)。通過組織專業(yè)培訓(xùn)、搭建學(xué)習(xí)交流平臺和選派執(zhí)行監(jiān)督工作人員到法院掛職鍛煉等形式來提高民事行政檢察人員的專業(yè)水平和實務(wù)技能。第三，進(jìn)一步明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的重要性。一方面，要從思想上真正改變“重刑輕民”的觀念，順應(yīng)新時代的要求，切實領(lǐng)會到民事檢察監(jiān)督的重要性。另一方面，要以實際行動為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作提供保障，如進(jìn)一步加強后勤服務(wù)工作，落實辦案經(jīng)費、提供裝備等。

五、結(jié)語

缺乏外部監(jiān)督是造成“執(zhí)行亂”問題的主要原因?，F(xiàn)有的立法及相關(guān)文件并不能使檢察監(jiān)督真正落到實處，實踐中配套制度的不完善也難以支撐其有效運行。另外，當(dāng)前檢察機關(guān)的人員、基本素質(zhì)及相關(guān)理念等不能很好地與民事檢察執(zhí)行監(jiān)督相契合，仍然任重而道遠(yuǎn)?！皥?zhí)行亂”問題的解決需要將法院的內(nèi)部監(jiān)督和檢察機關(guān)的外部監(jiān)督相結(jié)合。論文以我國當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律現(xiàn)狀為背景，通過分析得出該制度現(xiàn)存的問題，從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則、對象和范圍、方式等方面對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善，以期規(guī)范民事執(zhí)行工作，執(zhí)行檢察監(jiān)督能充分發(fā)揮其效能，對審判權(quán)進(jìn)行更加合理、有效的監(jiān)督。