地方融資平臺(tái)公司：轉(zhuǎn)型與發(fā)展

泰安市徂徠山汶河風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)

引言

地方投資的風(fēng)險(xiǎn)是近年來出現(xiàn)的一種新的風(fēng)險(xiǎn)，具有社會(huì)性、政府性、隱蔽性。在我國(guó)，這種風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果與其他國(guó)家相比大不相同。預(yù)防、控制和改革籌措資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)以善政原則為指導(dǎo)，促進(jìn)國(guó)家、區(qū)域的協(xié)調(diào)和合作，加強(qiáng)國(guó)家、區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)管理能力、數(shù)據(jù)公布機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，不斷完善平臺(tái)法人機(jī)構(gòu)和債務(wù)管理機(jī)制。

一、地方投融資平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)狀與必然性

為了適應(yīng)時(shí)代的演變，需要實(shí)施社會(huì)各領(lǐng)域內(nèi)部管理制度和技術(shù)改革。目前，政府主導(dǎo)下的新城的行政管理機(jī)制尚不健全，同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，在城市建設(shè)中存在著大量的侵權(quán)行為。迫切需要加強(qiáng)轉(zhuǎn)型和改革，需要地方政府融資平臺(tái)保持適當(dāng)?shù)莫?dú)立性，不斷完善管理，企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，積極開展業(yè)務(wù)，保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)大力推進(jìn)城市化發(fā)展，隨著未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府將以土地結(jié)構(gòu)的綜合優(yōu)化與現(xiàn)代化作為重點(diǎn)。繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和投資項(xiàng)目，投資地方政府要與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府投資發(fā)展傳統(tǒng)趨勢(shì)，著力改善社會(huì)投資，通過多種渠道獲取資金。因此，短期來看，投融資平臺(tái)的完全退出經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的必然要求，卻是一個(gè)逐步退出的過程，短期內(nèi)將繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)作用。

在地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方面，有很多成功的案例，特別是北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多平臺(tái)都被轉(zhuǎn)換成了控股公司。為消除傳統(tǒng)的剛性職能，實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立，公司開始了市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，積極吸收社會(huì)企業(yè)和個(gè)人資本，積極與社會(huì)資本合作，使得財(cái)務(wù)影響有所改善，但公司本身也開始根據(jù)具體情況開展盈利業(yè)務(wù)，如各類展覽、公共事業(yè)等，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。此外，新模式還包括地方政府提供的優(yōu)質(zhì)資源，如公交公司、房地產(chǎn)開發(fā)等，能夠產(chǎn)生足夠的資金鏈。

目前，平臺(tái)公司已成為地方政府市場(chǎng)化管理主體。一些專家提出了“綜合治理”模式，即地方政府的治理方式，城市化進(jìn)程中的企業(yè)平臺(tái)。提高外部資源吸收能力，增強(qiáng)內(nèi)部資源整合能力。地方政府有權(quán)選擇計(jì)劃，也有機(jī)會(huì)決定走哪條路。作為平臺(tái)公司的所有者和實(shí)際控制人，決定了地方政府參與平臺(tái)公司重組轉(zhuǎn)型的程度、轉(zhuǎn)型的方向和程度。地方政府對(duì)改制過程的干預(yù)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在多數(shù)情況下，改制平臺(tái)范圍的認(rèn)定是由國(guó)家機(jī)關(guān)在地方政府自行決定的；二是在重組談判過程中，政府往往會(huì)對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行盤旋，擁有最終決策權(quán)；三是地方政府會(huì)優(yōu)先考慮重組后的企業(yè)平臺(tái)。

在地方政府的支持下，一些平臺(tái)公司利用自身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)管理，嘗試市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，成為職業(yè)經(jīng)理人被選進(jìn)控股層，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)營(yíng)范圍從市政工程到公用事業(yè)，再到房地產(chǎn)開發(fā)、旅游等完全市場(chǎng)化的領(lǐng)域。

平臺(tái)公司的作用是不可替代的，雖然地方政府可以籌集資金，但政府債券只能解決部分資金來源。融資需要適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目主體，平臺(tái)公司與市政管理部門的聯(lián)系，使平臺(tái)公司成為首選項(xiàng)目主體。當(dāng)?shù)卣龅骄o急和危險(xiǎn)的項(xiàng)目，當(dāng)然會(huì)讓平臺(tái)公司來經(jīng)營(yíng)。

二、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的背景

據(jù)統(tǒng)計(jì)299家城市投資公司的總資產(chǎn)共16.29萬億元，平均資產(chǎn)規(guī)模為544.96億元，其中平均資產(chǎn)規(guī)模以上的84家公司占總比的28.09%。前三家公司的總資產(chǎn)規(guī)模為17739.6億元，占全國(guó)城市投資企業(yè)總資產(chǎn)的10.89%。天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司以7434.26億元的資產(chǎn)總額位居第一。值得注意的是，前三名仍然延續(xù)了前一年的排名，連續(xù)三年排在前三名的名單保持一致。

近年來，財(cái)政部系列政府債務(wù)有關(guān)政策的密集出臺(tái)，意味著過去通過公共利益的資產(chǎn)和土地模式進(jìn)行融資的渠道受到限制，財(cái)政部文件明確提出，國(guó)有金融企業(yè)除購(gòu)買地方政府債券外，不得直接或通過地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得非法增加地方政府融資平臺(tái)公司的貸款。

黨的十九大報(bào)告提出，打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，要把預(yù)防和化解重大風(fēng)險(xiǎn)放在首位，重點(diǎn)關(guān)注政府企業(yè)負(fù)債率、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)管理公司，所以除了政治要求高水平的地方債是地方融資轉(zhuǎn)型的引擎。以地方政府舉債融資為借口的融資功能并未逐步瓦解，原來的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生了變化，原有的傳統(tǒng)融資難以發(fā)展。

三、目前地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略

（一）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的重要性

平臺(tái)公司的重組轉(zhuǎn)型，應(yīng)該站在地方政府的角度來看待，這樣才能促進(jìn)發(fā)展，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型應(yīng)服從市政管理，城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商可作為市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方向之一。地方政府應(yīng)強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的作用，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分配，確保國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的依法履行監(jiān)管職責(zé)。

（二）自上而下進(jìn)行平臺(tái)公司重組

平臺(tái)公司重組不僅是平臺(tái)公司自身的要求，也是政府深化改革，服務(wù)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然。需要考慮治理模式的優(yōu)化和資源的再分配，重組的成功取決于自上而下的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。地方政府進(jìn)行有效、標(biāo)準(zhǔn)化和有組織的推進(jìn)。平臺(tái)公司重組轉(zhuǎn)型是地方層面的頂層設(shè)計(jì)，更多地依賴于地方政府的行政管理和自身的行政和分權(quán)。需更提高自身能力，有效推進(jìn)實(shí)施。

（三）進(jìn)一步深化體制改革

平臺(tái)公司設(shè)立之初，主要是解決地方政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難，在具體融資過程中遵循非營(yíng)利性原則，有力支持了新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)了城市化進(jìn)程。近年來，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于地方融資平臺(tái)的有關(guān)規(guī)定，高度關(guān)注平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，十九大提出打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，迫切需要地方平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改革，促進(jìn)與地方政府明確權(quán)力關(guān)系，防止地方政府過度干預(yù)融資平臺(tái)的具體運(yùn)作，取消融資平臺(tái)的政府職能；確保更大的自由市場(chǎng)。此外，還可以強(qiáng)化平臺(tái)公司與地方政府的服務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化問責(zé)，加強(qiáng)資本監(jiān)管。另外，需要調(diào)整完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立適當(dāng)?shù)亩聲?huì)，使董事會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)全責(zé)，并引進(jìn)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，對(duì)公司的具體工作管理。應(yīng)努力提高科學(xué)管理水平，設(shè)立投資委員會(huì)和戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)，并為各類事項(xiàng)建立具體的決策機(jī)制。其他管理層，如風(fēng)險(xiǎn)控制、員工薪酬、各項(xiàng)績(jī)效考核等應(yīng)盡快完善，以加強(qiáng)公司整體管理體系的形成，提高管理效率和質(zhì)量。

（四）提高融資平臺(tái)公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力

加快提升平臺(tái)公司核心競(jìng)爭(zhēng)力，可以促進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，改進(jìn)公司自身和某些行業(yè)的管理水平。有效提高平臺(tái)的融資能力，公司應(yīng)整合各類資源，包括政府政策、資產(chǎn)等，把這些資源進(jìn)行積極的整合。并根據(jù)具體財(cái)務(wù)狀況，不斷完善自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高公司融資能力，增加社會(huì)資源。準(zhǔn)備項(xiàng)目融資時(shí)，應(yīng)及時(shí)召開會(huì)議，對(duì)審查項(xiàng)目的投資機(jī)制和成本管理討論并確定項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值。同時(shí)還應(yīng)該確認(rèn)是否應(yīng)該積極呼吁相關(guān)行為，提出項(xiàng)目融資，不斷完善項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控、合法性確保投融資制度的合規(guī)性，并確保其符合相關(guān)法律法規(guī)。

（五）明確融資平臺(tái)公司的投資邊界

在傳統(tǒng)的融資方式中，政府通常根據(jù)實(shí)際需要確定融資項(xiàng)目，在轉(zhuǎn)型后的新模式下，公司擁有了更多的自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)自身的條件進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)，融資平臺(tái)的融資限額是相對(duì)的，一方面，融資是在政府的監(jiān)督下進(jìn)行的，另一方面，不影響不同民間資本的投資。地方政府融資平臺(tái)可以多元化、市場(chǎng)化投資城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)及配套服務(wù)等項(xiàng)目，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出最佳貢獻(xiàn)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府融資行為，確保金融風(fēng)險(xiǎn)安全可控。

（六）融資平臺(tái)公司積極推進(jìn)PPP模式

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后可根據(jù)自身?xiàng)l件滿足融資和發(fā)展需要，積極參與國(guó)家和社會(huì)資本合作即PPP模式，參與政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，增加投融資渠道，合理界定政府與社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)和收益，提高公司市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)水平。從目前的情況看，許多融資平臺(tái)公司已經(jīng)融入市場(chǎng)，轉(zhuǎn)型為旅游綜合開發(fā)、醫(yī)療康養(yǎng)結(jié)合、城市公共設(shè)施維護(hù)等市場(chǎng)化公司。目前，平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合國(guó)有企業(yè)混合所有制改革有關(guān)政策要求，考慮各類平臺(tái)公司現(xiàn)狀，按照關(guān)停一批、合并一批、轉(zhuǎn)型一批的要求，加強(qiáng)政府統(tǒng)籌改革力度，切實(shí)推動(dòng)國(guó)有融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，理清政府和企業(yè)職責(zé)邊界的同時(shí)，防范相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

結(jié)語

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方融資平臺(tái)經(jīng)歷了誕生、發(fā)展、壯大、轉(zhuǎn)型的過程。地方的融資平臺(tái)的發(fā)展對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程發(fā)揮了重大作用，同時(shí)具有明顯的不穩(wěn)定性、隱蔽性，與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系密切。目前，為防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，在新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，需要積極建立和完善平臺(tái)公司信息系統(tǒng)，促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過參與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)，結(jié)合混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，為防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康作出貢獻(xiàn)。