人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界

張丙宣張 磊

（1.浙江工商大學(xué)，杭州310018；2.中共浙江省委組織部，杭州310018）

人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界

張丙宣1張 磊2

（1.浙江工商大學(xué)，杭州310018；2.中共浙江省委組織部，杭州310018）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下人民政協(xié)在參與基層社會(huì)治理中被寄予厚望，但是，過(guò)高的期待可能對(duì)人民政協(xié)和基層治理造成負(fù)面影響。實(shí)際上，人民政協(xié)參與基層社會(huì)治理的空間既不是無(wú)限的，也不是沒(méi)有邊界的。人民政協(xié)參與基層治理的空間在于擴(kuò)大統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象，服務(wù)黨委政府的中心工作，推進(jìn)基層協(xié)商民主和提供社會(huì)服務(wù)；參與的邊界是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固和提高我國(guó)政治體制的合法性，不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國(guó)家治理體系中的角色和地位。

人民政協(xié)；基層治理；空間；邊界

人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在國(guó)家治理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人民政協(xié)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，大有可為。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)將對(duì)基層社會(huì)治理和基層政權(quán)鞏固形成有效性和合法性的雙重挑戰(zhàn)，并對(duì)人民政協(xié)提出了新要求。人民政協(xié)履行著政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督等職能，在參與基層治理中大有可為，被寄予厚望［1-5］：有效地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給基層社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化。毫無(wú)疑問(wèn)，在基層社會(huì)治理中人民政協(xié)理應(yīng)扮演重要角色。然而，人民政協(xié)參與治理的空間有多大？邊界在哪里？這是人民政協(xié)實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新迫切需要回答的問(wèn)題。

一、人民政協(xié)參與基層治理：實(shí)踐與反思

近年來(lái)，新的社會(huì)階層人士的涌現(xiàn)和黨委政府的重視推動(dòng)了人民政協(xié)參與基層治理。在一批中小城鎮(zhèn)迅速崛起的過(guò)程中，新的社會(huì)階層人士不斷涌現(xiàn)，同時(shí)，不少民主黨派成員、黨外知識(shí)分子、留學(xué)歸國(guó)人員代表人士也在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村迅速增加。人民政協(xié)必須順應(yīng)社會(huì)的新變化，不斷擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍和內(nèi)涵，將新的社會(huì)階層人士新精英納入到人民政協(xié)的工作范圍。2015年，中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》提出了要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，并要求政協(xié)在基層協(xié)商民主和基層治理中發(fā)揮更加積極的作用。

在社會(huì)發(fā)展和中共中央的要求下，近年來(lái)，人民政協(xié)主要采取延伸機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)界別合作、創(chuàng)新治理方式和強(qiáng)化基層民主監(jiān)督等方式參與基層治理。首先，人民政協(xié)將縣級(jí)組織機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）甚至社區(qū)——天津、江蘇和浙江等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)或政協(xié)工作委員會(huì)。其次，整合政協(xié)內(nèi)部資源。強(qiáng)化專委會(huì)的紐帶功能，通過(guò)專委會(huì)把分散的界別及其功能整合起來(lái)，統(tǒng)一納入到政協(xié)的年度活動(dòng)計(jì)劃中，推動(dòng)各界別聯(lián)合開展視察、調(diào)研，加強(qiáng)界別交流合作，形成界別集體提案或建議［6］。第三，創(chuàng)新治理方式，建立基層治理的新載體和新平臺(tái)。建立 “委員網(wǎng)絡(luò)工作室”、民情對(duì)話、民情問(wèn)政等網(wǎng)絡(luò)議政平臺(tái)［7］。第四，強(qiáng)化基層民主監(jiān)督。縣級(jí)政協(xié)將政協(xié)委員組成民主監(jiān)督小組，選派到政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、企業(yè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目，開展明察暗訪活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題第一時(shí)間向責(zé)任單位反饋，促使其整改。

雖然，人民政協(xié)參與基層社會(huì)治理是必要的，然而，過(guò)高的期待將對(duì)人民政協(xié)和基層治理產(chǎn)生不利影響，尤其是參與基層治理可能導(dǎo)致人民政協(xié)結(jié)構(gòu)、地位和角色的改變。

首先，對(duì)人民政協(xié)的期待過(guò)高。作為國(guó)家治理主體之一的人民政協(xié)，其參與基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理及其現(xiàn)代化的結(jié)果之一。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)發(fā)揮著積極的作用，但是不能因此就過(guò)分放大人民政協(xié)參與治理的領(lǐng)域和空間。而諸如人民政協(xié)在社會(huì)治理和協(xié)商民主中有廣闊的空間、大有可為等等論斷皆是期待過(guò)高的表征，這種期待將不利于人民政協(xié)在基層治理中開展工作。

其次，改變?nèi)嗣裾f(xié)角色和地位。長(zhǎng)期以來(lái)，人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)存在于縣級(jí)以上，活躍于高層政治和中層政治中，位置超脫。將組織機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和社區(qū)的做法，直接參與基層治理，這種做法正面臨著一些新問(wèn)題：如何處理人民政協(xié)與基層黨委、政府、村社等治理主體的關(guān)系？在基層治理生態(tài)中，人民政協(xié)應(yīng)該扮演什么角色？政協(xié)的超脫地位能否維持？

再次，人民政協(xié)是否具備參與基層治理的條件。長(zhǎng)期以來(lái)，不少地方的政協(xié)委員在高層和中層政治領(lǐng)域中尚缺乏參政議政的動(dòng)機(jī)。尤為重要的是，從高層議政到基層治理的轉(zhuǎn)變，將對(duì)人民政協(xié)的功能、組織機(jī)構(gòu)、能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、影響力以及政協(xié)地位提出不同的要求，這無(wú)疑會(huì)改變?nèi)嗣裾f(xié)在國(guó)家治理體系中的作用和地位。

需要指出，不管是對(duì)人民政協(xié)的過(guò)高期待，還是對(duì)其角色和地位改變的擔(dān)憂，以及對(duì)其能力與意愿的質(zhì)疑，都表明了人民政協(xié)參與基層社會(huì)治理不是沒(méi)有邊界的。因此，人民政協(xié)參與基層治理必須落到由清晰或模糊的邊界圍成的恰當(dāng)空間內(nèi)。

二、人民政協(xié)參與基層治理的空間

近年來(lái)，各級(jí)黨委政府要求人民政協(xié)在社會(huì)治理中發(fā)揮積極的作用，并從政策上明確了人民政協(xié)參與協(xié)商民主和社會(huì)治理的內(nèi)容?？h級(jí)以上人民政協(xié)的協(xié)商民主的內(nèi)容相對(duì)清楚，譬如2015年 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確了政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容 “國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問(wèn)題等”［8］。在地方層面上，黨委對(duì)政協(xié)協(xié)商也有具體規(guī)定，譬如2013年杭州市在 《進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商的意見(jiàn)》中詳細(xì)列舉了13項(xiàng)內(nèi)容納入政協(xié)協(xié)商計(jì)劃，尤其指出要把關(guān)系到人民群眾切身利益的重大決策及其調(diào)整納入政協(xié)協(xié)商之中［9］。

人民政協(xié)在縣級(jí)以下開展基層協(xié)商和基層治理，并沒(méi)有清晰的政策規(guī)定，其參與基層協(xié)商和基層治理的空間和邊界并不清晰。但是，從2015年中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》以及各地的政協(xié)實(shí)踐看，人民政協(xié)參與基層治理的空間至少包括以下領(lǐng)域：

（一）在基層政治領(lǐng)域中擴(kuò)大統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象

人民政協(xié)是促進(jìn)基層社會(huì)多元主體協(xié)商治理的有效載體，是基層社會(huì)力量與政府合作共治的重要平臺(tái)。在基層治理中人民政協(xié)應(yīng)該將新的社會(huì)階層人士吸納到政治體制中，防止他們潛在地轉(zhuǎn)化為體制的對(duì)抗力量。各級(jí)政協(xié)需要高度重視三類人員的統(tǒng)戰(zhàn)工作：出國(guó)和歸國(guó)留學(xué)人員、新媒體中的代表性人士以及非公有制經(jīng)濟(jì)人士，尤其是年輕一代的非公有制經(jīng)濟(jì)人士。在基層政治領(lǐng)域中，人民政協(xié)還應(yīng)該改革界別類型，將這些重點(diǎn)人員納入到界別和界別的協(xié)商之中，使他們成為新常態(tài)下人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)的重要對(duì)象。

（二）服務(wù)黨委政府的中心工作

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下人民政協(xié)應(yīng)該服務(wù)黨委政府中心工作，將政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作實(shí)現(xiàn)有效銜接。在黨委政府重大決策形成過(guò)程中，政協(xié)要及時(shí)召開專題座談會(huì)，深入專題調(diào)查研究，發(fā)揮政協(xié)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，抓住基層社會(huì)治理的關(guān)鍵問(wèn)題，提出有前瞻性、針對(duì)性的意見(jiàn)建議，服務(wù)黨委政府決策和政策評(píng)估。政協(xié)協(xié)商要與黨委政府的工作計(jì)劃對(duì)接起來(lái)，完善 “黨委工作、黨派調(diào)研、政府采納、部門落實(shí)，政協(xié)督辦”的參政議政形式，促進(jìn)調(diào)研和提案的成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)，政協(xié)還要主動(dòng)緊盯黨委政府關(guān)注的重大問(wèn)題，積極推動(dòng)基層的發(fā)展融入到省市的發(fā)展戰(zhàn)略之中。

（三）基層協(xié)商民主和社會(huì)服務(wù)

對(duì)政協(xié)而言，參與基層協(xié)商民主和基層社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域是人民政協(xié)履行職能的新空間。中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中指出：“鼓勵(lì)各級(jí)政協(xié)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，圍繞黨和國(guó)家中心工作，結(jié)合實(shí)際豐富協(xié)商內(nèi)容，拓寬協(xié)商范圍?！边@為人民政協(xié)參與基層社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域提供了政策支持。而且，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)是黨委政府的中心工作之一。因此，政協(xié)應(yīng)該團(tuán)結(jié)各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體，開展界別合作，開展基礎(chǔ)教育、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、農(nóng)村交通、扶貧、農(nóng)村環(huán)保、民間信仰、居家養(yǎng)老服務(wù)；開展勞資矛盾、社會(huì)保障與福利政策、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的咨詢服務(wù)；開展科普宣傳、科技下鄉(xiāng)、結(jié)對(duì)扶貧、關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體等服務(wù)；促進(jìn)諸如學(xué)前教育、食品安全、污染治理、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的解決。

需要指出的是，雖然在政治領(lǐng)域中擴(kuò)大統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象、配合黨委政府的中心工作以及擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)等，都不同程度地為人民政協(xié)有效履職開拓了空間。但是，它們之間在拓展的韌性上存在著顯著的不均衡性：以擴(kuò)大統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象為內(nèi)容的政治領(lǐng)域進(jìn)一步拓展的空間狹窄、韌性較小；協(xié)商民主和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的空間較大，韌性也大；服務(wù)黨委政府的中心工作的空間韌性介于二者之間。除了弄清楚人民政協(xié)參與基層治理的空間，還必須認(rèn)真對(duì)待人民政協(xié)參與基層社會(huì)治理的邊界。

三、人民政協(xié)參與基層治理的邊界

人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是參加人民政協(xié)的各黨派、各界人士等履行政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督職能的平臺(tái)。人民政協(xié)這一性質(zhì)和職能范圍為政協(xié)參與基層社會(huì)治理劃出了邊界范圍。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的前提。人民政協(xié)在開展政協(xié)協(xié)商和社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》也指出：“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展?！币虼?，人民政協(xié)參與基層社會(huì)治理必須擁護(hù)和支持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項(xiàng)工作，在開展民主協(xié)商、參政議政和社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，要配合黨委的中心工作，絕不能挑戰(zhàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）鞏固和提高我國(guó)政治體制的合法性

人民政協(xié)參與基層治理的目標(biāo)之一是鞏固和提高我國(guó)政治體制的合法性。在履行職能過(guò)程中，人民政協(xié)雖然必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是本質(zhì)上并不是黨委的下屬機(jī)關(guān)，也不從屬于人大和政府。人民政協(xié)是黨委政府聯(lián)系社會(huì)的紐帶，這就決定了人民政協(xié)超脫的政治地位和工作的獨(dú)立性，它不是迎合黨委政府，也不是民粹主義向黨委政府施壓的工具，而是民眾與黨委政府的緩沖地帶，是監(jiān)督黨委政府工作的制度。與媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督不同，人民政協(xié)的監(jiān)督是理性的、建設(shè)性的監(jiān)督，是政治體制的穩(wěn)定器。因此，人民政協(xié)參與基層協(xié)商的邊界是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以鞏固和提高體制的合法性。

（三）不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國(guó)家治理中的角色

在參與基層社會(huì)治理中，不能改變?nèi)嗣裾f(xié)這個(gè)角色，尤其要防止人民政協(xié)成為政府的職能部門。在基層社會(huì)治理中人民政協(xié)不應(yīng)陷入社會(huì)具體事務(wù)的泥淖中，它的角色應(yīng)該是催化劑、組織者、召集人，即把利益相關(guān)方結(jié)合起來(lái)，以合作的精神，促成居民與黨政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，促成公共服務(wù)的提供者與受益者的銜接，拓寬居民與政府溝通的渠道，提高黨委政府的響應(yīng)性和合法性，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（四）不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國(guó)家治理體系中的地位

人民政協(xié)參與基層治理的邊界是維持而不能改變政協(xié)在國(guó)家治理體系中的地位。人民政協(xié)既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是決策機(jī)關(guān)，也不是政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，而是各界人士參與治理、團(tuán)結(jié)合作的平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)具有凝聚共識(shí)、協(xié)調(diào)關(guān)系和擴(kuò)大影響的作用。但是，在參與基層社會(huì)治理中，人民政協(xié)應(yīng)該堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩個(gè)主題，促進(jìn)和深化協(xié)商民主，更好地服務(wù)社會(huì)和服務(wù)黨委政府改革，而不是改變政協(xié)在國(guó)家治理體系中的地位。

簡(jiǎn)言之，新常態(tài)下人民政協(xié)參與基層治理，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，維持體制的穩(wěn)定性和合法性，繼續(xù)扮演好催化劑的角色。人民政協(xié)必須在此邊界內(nèi)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，優(yōu)化地方治理，才能推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［1］羅豪才，等.政協(xié)工作大有可為大有作為［N］.人民日?qǐng)?bào)，2006-03-04（07）.

［2］劉維濤.社會(huì)管理創(chuàng)新 政協(xié)大有可為［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-03-30（20）.

［3］劉維濤.推進(jìn)協(xié)商民主 政協(xié)大有可為［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-12-11（20）.

［4］杜季哲，王桂英.助力精準(zhǔn)脫貧 政協(xié)大有可為［N］.人民日?qǐng)?bào)海外版，2016-03-06（06）.

［5］林儀.人民政協(xié)大有可為［N］.人民政協(xié)報(bào)，2016-03-08（17）.

［6］趙盛芳.縣級(jí)政協(xié)界別工作實(shí)踐與思考［A］//周國(guó)富.政協(xié)界別研究論文集［C］.杭州：浙江人民出版社，2013：466-468.

［7］喬傳秀，周國(guó)富.浙江政協(xié)工作創(chuàng)新案例2012［M］.杭州：浙江人民出版社，2012.

［8］中共中央.關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)［Z］. 2015-02-09.

［9］中共杭州市委.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商會(huì)議的意見(jiàn)［Z］.2013-12-16.

（責(zé)任編輯：張迦寓）

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——摘自 《統(tǒng)一戰(zhàn)線知識(shí)手冊(cè)》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.02.014

D627

A

1672－0911（2017）02－0014－04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目 “城郊結(jié)合部社會(huì)管理成本的生成與控制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CZZ039）。

2016-11-16

張丙宣 （1981-），男，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。

張 磊 （1983-），男，中共浙江省委組織部干部。