佛山市南海區(qū)土地利用存在的問題及對策探析

王維

摘 要：根據(jù)土地利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，對佛山市南海區(qū)的土地利用情況進(jìn)行綜合評價，在評價的基礎(chǔ)上找出佛山市南海區(qū)現(xiàn)階段土地利用中存在的問題，提出了相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：土地利用;問題;對策

文章編號：1004-7026（2020）19-0042-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

佛山市南海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)腹地，東連廣州市，南接順德區(qū)、鶴山市、新會區(qū)，西鄰三水區(qū)、高明區(qū)，北鄰花都區(qū)，環(huán)抱佛山禪城區(qū)。

佛山市南海區(qū)具有得天獨厚的環(huán)境，區(qū)域經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展階段，各類用地變更迅速，特別是農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因此出現(xiàn)了用地不當(dāng)和用地比例失衡等問題。土地利用評價調(diào)查能及時發(fā)現(xiàn)土地利用中存在的問題，提出相應(yīng)對策，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 ?土地利用現(xiàn)狀評價

佛山市南海區(qū)的土地利用狀況變化量總體趨于平緩。由于社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地利用結(jié)構(gòu)開始以較快的速度轉(zhuǎn)變，尤其是近年來佛山市南海區(qū)全面推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）項目，帶動產(chǎn)業(yè)提升和城市轉(zhuǎn)型，土地利用程度正在逐年下降。主要原因是在城市化背景下，農(nóng)業(yè)用地面積急劇下降，大部分轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，部分因荒廢而變成未利用地，土地利用結(jié)構(gòu)逐漸不合理[1]。

2 ?土地利用存在的問題

2.1 ?城市外延迅速擴(kuò)展，耕地銳減

佛山市南海區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，商業(yè)發(fā)展成為當(dāng)?shù)氐幕盍ο笳?。商業(yè)可以帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，挖掘盈利潛能，因此其外延不斷擴(kuò)大，逐漸向周圍地區(qū)擴(kuò)散與滲透。市區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，其功能逐漸向多樣化趨勢發(fā)展，這樣可以提供更多的就業(yè)崗位，吸納更多人。近年來，佛山市南海區(qū)常住人口出現(xiàn)了劇烈增長現(xiàn)象。

面對商業(yè)迅猛發(fā)展和人口劇烈增長的情況，佛山市南海區(qū)建設(shè)用地翻倍增長，很多耕地因城市建設(shè)而被占用，特別是郊區(qū)附近的良田、菜地。這就導(dǎo)致有限的耕地面積驟減。佛山市南海區(qū)建設(shè)用地外延擴(kuò)張程度日益加劇，人口數(shù)量不斷增加，耕地面積大幅度降低，農(nóng)作物產(chǎn)量隨之降低，吃飯與建設(shè)成為佛山市南海區(qū)發(fā)展中不可避免的矛盾[2]。

2.2 ?土地資源浪費(fèi)及土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重

我國許多小城鎮(zhèn)在蓬勃發(fā)展的同時，普遍存在土地資源浪費(fèi)和土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，佛山市南海區(qū)也不例外。

近年來，佛山市在房地產(chǎn)領(lǐng)域取得了良好的發(fā)展成效，土地買賣十分活躍。但是因為市場缺少相關(guān)的規(guī)范措施，再加上隱性交易頻繁發(fā)生，導(dǎo)致早期城鄉(xiāng)接合部炒賣土地的情況屢見不鮮。具體來說，土地價格攀升及房地產(chǎn)市場的高額利潤使土地隱形交易屢禁不止，很大程度上造成佛山市南海區(qū)土地資產(chǎn)收益流失。土地交易大多隱蔽性較強(qiáng)、種類較多，甚至有的交易是在合法外衣的掩護(hù)下實施非法交易，欺騙性較強(qiáng)。

另外，早期部分用地單位圈占了很多土地，但這些單位在圈占土地上的投資很少，開發(fā)效率很低，造成大量土地閑置，土地資源浪費(fèi)較大[3]。

2.3 ?土地利用結(jié)構(gòu)不合理且有擴(kuò)大之勢

城市建設(shè)使用土地結(jié)構(gòu)極其不合理，主要體現(xiàn)在包括城市道路、廣場用地、綠地等在內(nèi)的能夠展現(xiàn)城市現(xiàn)代化的用地指標(biāo)偏低。

反觀發(fā)達(dá)國家，其城市道路、廣場用地的面積在整個城市建設(shè)用地面積中的比例通常高于10%，人均綠地面積約超過10 m2。然而，佛山市南海區(qū)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，道路、廣場和綠地的比重仍然相對較低，這使佛山市南海區(qū)，尤其是桂城中心舊區(qū)以及城中村道路狹窄、交通擁擠、綠地偏少的問題十分突出，而且還有加重的趨勢[4-5]。

3 ?對策與建議

隨著社會經(jīng)濟(jì)和粵港澳大灣區(qū)持續(xù)發(fā)展，廣東沿海地區(qū)的用地矛盾加劇。因此，必須要使用一定方法科學(xué)處理土地利用方面存在的諸多問題，努力將土地利用模式從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，爭取為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展提供更加良好的條件。

3.1 ?加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的編制和實施

土地利用規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)下政府干預(yù)土地利用的主要方式。隨著改革開放逐漸深入，佛山市南海區(qū)土地利用的弊端逐漸凸顯出來，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要因素之一就是土地利用規(guī)劃滯后。

佛山市南海區(qū)人民政府于2010年公布了《佛山市南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年》，于2017年根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)全省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案的通知（粵府函〔2015〕45號）》《廣東省國土資源廳關(guān)于加快推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的通知（粵國土資規(guī)劃發(fā)〔2017〕59號）》等文件編制了《佛山市南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）調(diào)整完善方案》。

在該規(guī)劃的編制與調(diào)整中，相關(guān)人員全面堅持“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，著眼于佛山市南海區(qū)發(fā)展的具體情況，將城市建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃放在土地利用規(guī)劃的首要位置，把科學(xué)處理土地利用所面臨的難題、土地使用總面積、提高效率集約化等作為編纂規(guī)劃的總目標(biāo)與根本任務(wù)。應(yīng)縱觀全局，著眼于長久利益，對土地進(jìn)行合理分配。

除此之外，還要明白編制規(guī)劃是為了使土地利用實現(xiàn)利益最大化。因此，一定要重視規(guī)劃審批工作，使編制好的規(guī)劃早日公布于世、踐行于民[6-7]。

3.2 ?加強(qiáng)土地法制建設(shè)

改革開放以來，土地利用出現(xiàn)了很多問題，這在一定程度上是我國法制不健全導(dǎo)致的。例如佛山市南海區(qū)的很多農(nóng)村都曾出現(xiàn)非法在耕地、園地等農(nóng)用地上建造廠房并出租的情況。因此，政府部門需要重視立法，健全土地管理的法規(guī)體系。從目前的情況來看，我國關(guān)于土地利用的相關(guān)法律法規(guī)較籠統(tǒng)，應(yīng)該對這方面的法律進(jìn)行強(qiáng)化。對于一些好的方針政策，應(yīng)該通過立法的方式將之程序化，提高其穩(wěn)定性。健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，將有法必依落實到位。有了立法保障后，執(zhí)法者一定要做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。加大對“兩違”的打擊力度，嚴(yán)格并及時處罰[8]。只有實施并貫徹法律，才能發(fā)揮其作用。

3.3 ?完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)之后，還要健全與其相配套的管理制度。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上細(xì)分基本農(nóng)田保護(hù)工作，爭取將責(zé)任落實到具體的村甚至是個人，公布農(nóng)田與相關(guān)責(zé)任人，使其接受社會監(jiān)督。與相關(guān)責(zé)任人簽訂協(xié)議，規(guī)定農(nóng)田只用于生產(chǎn)農(nóng)作物。若遇到特殊情況，必須向有關(guān)部門進(jìn)行申請，但需要交納一定費(fèi)用，該費(fèi)用將作為后期開發(fā)荒地的經(jīng)費(fèi)。有關(guān)部門審批時，一定要嚴(yán)格把關(guān)，保證責(zé)任人的申請理由真實可靠。有關(guān)部門審核之后，才能將該區(qū)域農(nóng)田用于其他生產(chǎn)。為確保農(nóng)田總面積，有關(guān)部門要根據(jù)實際情況補(bǔ)充農(nóng)田[9]。

3.4 ?強(qiáng)化建設(shè)用地管理

政府應(yīng)提高對建設(shè)用地管理的重視程度，確保耕地面積在土地利用中的比重。健全建設(shè)用地審批程序，有計劃地劃分、使用建設(shè)用地。在規(guī)劃的時候，應(yīng)盡可能少占用耕地或者不占用耕地，可以多占用一些劣地、荒地以及未開發(fā)利用的土地。實行獎勵機(jī)制，對努力開墾荒地的農(nóng)民進(jìn)行獎勵，激發(fā)群眾開墾荒地的積極性。

在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，不一定要開辟新區(qū)域，可以將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地進(jìn)行翻新。這樣不僅可以節(jié)省土地，還可以在一定程度上帶動老鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。使用建設(shè)用地時，要進(jìn)行全程監(jiān)督，確保建造商按照規(guī)范使用土地，應(yīng)收回并重新安排使用項目資金難以落實、在一定時間內(nèi)無法開發(fā)建設(shè)的土地[10]。

3.5 ?加快土地利用信息系統(tǒng)建設(shè)

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，應(yīng)科學(xué)、合理、細(xì)微地規(guī)劃使用土地?？梢詫⑦b感、計算機(jī)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引入土地規(guī)劃領(lǐng)域，構(gòu)建土地利用信息系統(tǒng)，對土地的使用情況開展實時監(jiān)測，對收集到的信息及時進(jìn)行反饋。

與此同時，信息系統(tǒng)可以給土地利用管理和決策提供技術(shù)支持與保障，增強(qiáng)土地利用管理的合理性，在促使科技發(fā)展的同時，將科技應(yīng)用于各個領(lǐng)域，造福于民。

4 ?結(jié)束語

根據(jù)土地利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，對佛山市南海區(qū)的土地利用情況進(jìn)行了綜合評價，在評價的基礎(chǔ)上找出了佛山市南海區(qū)現(xiàn)階段土地利用中存在的問題，提出了相關(guān)對策與建議。作為廣東省沿海地區(qū)的典型代表，佛山市南海區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的變化趨勢也代表了廣東省沿海地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢，因此可以把佛山市南海區(qū)土地利用過程中產(chǎn)生的問題及其對策引申至廣東省沿海地區(qū)。在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，廣東省南海區(qū)更應(yīng)該注意對土地結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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