行政事業(yè)單位內(nèi)部審計存在的問題及對策建議

呂穎菲 黃松（上海財經(jīng)大學浙江學院 浙江金華 321000）

內(nèi)部審計在企業(yè)治理結構中作用越來越重要，它對發(fā)現(xiàn)企業(yè)財務問題、增強自我約束能力、提升企業(yè)管理水平發(fā)揮了積極的作用。為了深入了解某市行政事業(yè)單位內(nèi)部審計存在的問題，筆者走訪調研了25家行政事業(yè)單位，其中機關單位17家，公司及銀行4家，高校1家，醫(yī)院3家。在內(nèi)部審計調研的過程中，深入了解并記錄了各行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計機構設置、人員配備；了解了近三年來內(nèi)部審計工作的開展情況及成效；了解了各單位內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀、困難及需求。在此次調研走訪的基礎上，本文以2018年審計署頒布的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、2019年全面實施的新政府會計制度以及行政事業(yè)單位分類改革為依據(jù)，緊密結合某市行政事業(yè)單位內(nèi)部審計存在的問題提出建議，以期能為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計發(fā)展獻計獻策。

一、某市行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作開展的主要問題

（一）內(nèi)部審計部門設立方面

在被調研的25家單位中，電業(yè)局、公安局、市中心醫(yī)院、市人民醫(yī)院等8家單位建立了獨立的內(nèi)部審計部門，其他單位大部分將內(nèi)審工作與財務處合署辦公。有些單位只有內(nèi)審工作人員，而沒有設置機構，如市中醫(yī)醫(yī)院。68%的單位并未實現(xiàn)內(nèi)部審計部門上的獨立，且各單位內(nèi)部審計部門在經(jīng)費保障、人員數(shù)量、人員專業(yè)素養(yǎng)以及內(nèi)審機構的完善性等方面存在著較大的差距。被調研單位的內(nèi)部審計工作基本上由本單位正職領導負責，普遍存在內(nèi)部審計職責不清、人員混雜、經(jīng)費預算不足等問題。

（二）內(nèi)部審計制度建立方面

在被調研的25家單位中，大多數(shù)單位已經(jīng)建立了內(nèi)部審計制度，并以內(nèi)部審計制度規(guī)范手冊的形式在本部門傳達和執(zhí)行。內(nèi)部審計制度已經(jīng)建立并相對完善的單位有：電業(yè)局、衛(wèi)健委、交通局、公安局、教育局等12家。其他13家單位有些也已經(jīng)建立，但并不完善；有些有相應的制度，但沒有制度規(guī)范手冊。被調查單位普遍存在著一些問題：一是沒有形成具體規(guī)范。內(nèi)部審計制度只停留在總括性的內(nèi)容上，沒有具體到操作層面，沒有進行標準化。沒有具體規(guī)范，使得處理上和操作上變得隨意。二是崗位沒有嚴格分離。三是信息化水平落后。內(nèi)部審計如果建立在信息化的基礎上，制度的建立將比較簡單。但由于信息化水平的落后，使得內(nèi)部審計制度只能依靠手工操作，使得制度的建立存在一些技術上的困難。

（三）內(nèi)部審計開展的目的方面

被調研單位內(nèi)部審計部門發(fā)揮的職責和作用不同，開展的審計項目也不同。25家被調研單位開展了專項資金審計和經(jīng)濟責任審計；17家單位開展了工程項目審計；有幾家單位開展了其他項目的審計。如市電業(yè)局開展了營銷專項審計，中國電信某分公司開展了工程物資審計，市公交集團開展了小金庫審計，市衛(wèi)健委開展了信息化項目審計等。被調研單位審計項目的開展存在著以下問題：一是審計項目開展不充分。大部分單位只開展了2—3項審計，未能涉及更廣的領域和范圍，不能做到真正的全面審計。二是自身涉及審計范圍較少。由于機構、人員和經(jīng)費的問題，對較多的審計項目，大量購買社會中介機構的服務，讓中介機構完成審計，使得自身參與審計項目變少，無法真正掌控本單位的真實情況。

（四）內(nèi)部審計的標準化方面

內(nèi)部審計的標準化與信息化和數(shù)字化是息息相關的。在被調研的25家單位中，市電業(yè)局、中國電信某分公司等已經(jīng)開展了數(shù)字化和信息化審計，并取得了良好的成績。市電業(yè)局依托電力系統(tǒng)大數(shù)據(jù)的特點，將審計手段與大數(shù)據(jù)進行結合，從而在浙江省國電系統(tǒng)建立了300多項標準化規(guī)范，可按要求操作和執(zhí)行，標準和規(guī)范程度高。其他單位的標準化存在著以下問題：一是信息化系統(tǒng)沒有建立。特別是機關事業(yè)單位，由于存在經(jīng)費和統(tǒng)籌的問題，無法建立行之有效的信息化系統(tǒng)，使得內(nèi)部審計的標準化停留在設想中。二是審計方式的落后。部分被調研單位仍然停留在手工審計、現(xiàn)場審計等傳統(tǒng)審計方式上，無法利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行數(shù)字化、智慧化審計。

（五）內(nèi)審人員數(shù)量及專業(yè)素養(yǎng)方面

調研發(fā)現(xiàn)，被調研單位審計人員數(shù)量差別較大，且專業(yè)素養(yǎng)和工作經(jīng)驗存在較大差距。一是人員配備問題。在人員配備上，市電業(yè)局、省農(nóng)村信用社聯(lián)合社某辦事處、市財政局等單位擁有較多的內(nèi)審人員，且在學歷和經(jīng)驗等相關方面達到了較高的水平。而其他單位的內(nèi)審人員較少，且多由會計人員兼任，其專業(yè)性和獨立性不足，這些單位基本上能做一些常規(guī)審計，如工程審計、項目審計等，對專業(yè)要求高的審計項目，往往不能很好地完成。二是專業(yè)素養(yǎng)問題。目前在崗的內(nèi)審工作人員大多數(shù)都具有相當?shù)慕?jīng)驗，足以應對日常的審計業(yè)務。但除了經(jīng)驗以外，是否具有中級審計師或以上資格也很重要。據(jù)不完全統(tǒng)計，25家被調研單位的內(nèi)審工作人員達到245人（其中省農(nóng)村信用社聯(lián)合社某辦事處101人，其中級審計師57人），但具有中級審計師資格的人員比較少，大部分為普通工作人員，比如會計和出納。高級人才的缺乏給未來內(nèi)部審計工作帶來了一定的阻滯，也無法更好地提升單位的管理能力。

（六）內(nèi)審部門發(fā)揮的作用方面

內(nèi)部審計應當發(fā)揮監(jiān)督、檢查和咨詢等作用。有些單位的內(nèi)部審計人員，如市電業(yè)局，能在監(jiān)督和檢查的基礎上為本單位經(jīng)營決策、工作人員工作提供良好的咨詢。然而大部分被調研單位內(nèi)部審計人員只能發(fā)揮監(jiān)督和檢查職能，而無法提供咨詢服務。

（七）社會中介機構的使用方面

由于內(nèi)部審計人員數(shù)量和專業(yè)素養(yǎng)上的差距，使得被調研單位不得不以政府采購服務的形式，利用社會中介機構幫助本部門完成內(nèi)部審計工作。目前，25家被調研單位的社會中介機構使用率為100%。但在使用社會中介機構時，在使用范圍、主導權和專業(yè)性等方面存在相應的問題和差距。（1）使用范圍問題。只有部分被調研單位使用少量的中介服務，大量本單位人員參與內(nèi)部審計工作，因此能夠很好地了解自身審計的內(nèi)容和進程，保證審計質量。大部分被調研單位以中介機構服務為主，造成本單位在審計的內(nèi)容、進程和質量上缺位，無法進行有效的監(jiān)督，最終影響審計質量。（2）主導權問題。使用社會中介機構時，部分單位牢牢抓住對所審計項目的主導權，包括審計程序、審計范圍、審計方式、審計人員的調配和審計報告的出具等方面。但也有些單位，由于人員配備和其他問題，未能對社會中介機構進行有效監(jiān)控，在內(nèi)部審計過程中放棄了主導權。對社會中介機構出具的審計報告、實施的審計程序無法評價其優(yōu)劣，也無法全面檢查出本單位存在的問題。（3）專業(yè)性問題。社會中介機構數(shù)量眾多，其所提供服務的質量存在較大的差異。社會中介機構的專業(yè)性和盡責程度極大地影響了單位的內(nèi)部審計質量。

二、對策建議

（一）積極探索構建適應新政府會計制度的內(nèi)部審計體系框架

行政事業(yè)單位為了提高內(nèi)部審計工作的實效性，需要不斷完善內(nèi)部審計制度，進而充分發(fā)揮其監(jiān)督的職能。行政事業(yè)單位應該結合新政府會計制度深入研究內(nèi)部審計工作的重點及難點，并設計具有適用性的具體審計流程，尤其針對傳統(tǒng)審計制度中的審計盲區(qū)進行重新的調整與完善，確保審計管理工作的全面性，督促行政事業(yè)單位的管理人員與審計人員能夠嚴格地依照并遵守內(nèi)部審計制度開展審計工作。

（二）整合審計資源，建立人員集中調配機制

由于人員編制的限制，一級單位（審計處）通常不能有效解決本級內(nèi)部審計人員編制的問題。因此，單位系統(tǒng)應整合審計資源，建立內(nèi)部審計人員集中調配機制，從二級單位或基層單位內(nèi)審人員中抽調人員補充一級單位（審計處）力量，解決一級單位（審計處）人員較少的問題。同時又可提升內(nèi)部審計機構的地位，保持內(nèi)部審計獨立性。對于不適于委托外部中介機構進行審計的項目，一級單位（審計處）可從二級單位或基層單位調配人員組織內(nèi)部審計隊伍進行審計。建立項目回避制度，與項目關聯(lián)的被審計單位的內(nèi)部審計人員不得加入該項目的審計隊伍。

（三）拓寬人員選拔途徑，強化審計隊伍建設

行政事業(yè)單位應拓寬內(nèi)部審計人員選拔途徑，提供晉升渠道，解決人員專業(yè)對口和部分人員編制問題。在集中調配管理中，通過內(nèi)部審計實踐“傳幫帶”的作用，以及依托中介機構專業(yè)能力，不斷提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)素質和能力。同時，建立崗位輪崗和交流任職制度，增加宏觀思維。此外，還應加強后續(xù)教育和培訓，強化內(nèi)部審計人員隊伍建設。積極探索實施審計人員到業(yè)務部門輪崗以及到部門交流任職制度。

（四）完善內(nèi)部審計業(yè)務外包機制，加強中介機構選聘管理

2019年6月中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布《內(nèi)部審計具體準則第2309號——內(nèi)部審計業(yè)務外包管理》，對內(nèi)部審計業(yè)務實施外包的考量因素、中介機構的選擇、業(yè)務外包合同的簽訂、審計項目外包的質量控制以及中介機構工作質量的評價等內(nèi)容做出了具體規(guī)定。各行政事業(yè)單位可以根據(jù)此準則，結合本單位業(yè)務特點，制定《外聘中介機構管理辦法》來完善內(nèi)部審計業(yè)務外包機制，加強中介機構選聘管理。在制定具體條款時，各行政事業(yè)單位應明確內(nèi)部審計機構外聘中介機構時應考慮的因素，通常需要考慮如下因素：內(nèi)部審計機構現(xiàn)有的資源是否滿足工作目標要求；內(nèi)部審計人員是否缺乏特定的專業(yè)知識或技能；聘請社會中介機構是否符合成本效益原則等。此外，關于確定納入備選中介機構的條件，內(nèi)部審計機構應當考慮備選中介機構的以下情況：是否已入選所在省市財政系統(tǒng)中介機構庫；是否依法設立，合法經(jīng)營，無違法、違規(guī)記錄；是否具備國家承認的相應專業(yè)資質；從業(yè)人員是否具備相應的專業(yè)勝任能力；擁有良好的職業(yè)聲譽等。

（五）探索增值性內(nèi)部審計發(fā)展

新形勢下行政事業(yè)單位有必要進行角色定位，轉變思維方式，結合單位實際開展增值型內(nèi)部審計，實現(xiàn)內(nèi)審監(jiān)督效能的最優(yōu)化和整體價值的最大化。增值型內(nèi)部審計是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、風險管理體系的健全性、有效性進行監(jiān)督和評估，查清風險因素和產(chǎn)生原因，分析其可能造成的影響，找出薄弱環(huán)節(jié)，提出強化內(nèi)控風險管理的措施。行政事業(yè)單位開展增值型內(nèi)部審計應突出對風險的關注。在審計過程中自始至終都關注風險，依據(jù)風險選擇審計內(nèi)容，以降低風險為導向，并采取措施強化對單位風險管理，將其控制在可承受的范圍之內(nèi)，進而進行內(nèi)部控制制度的符合性測試、實質性測試，并進行監(jiān)督檢查和評價，提出建設性意見和建議。

（六）大數(shù)據(jù)背景下積極探索“項目式”審計轉向“平臺型”審計

隨著互聯(lián)網(wǎng)與信息技術的深入應用、人工智能技術的普及以及“審計機器人”的誕生，設立審計大數(shù)據(jù)分析平臺，由“項目式”審計轉向“平臺型”審計的可行性將大幅提高。“平臺型”審計以重大風險作為審計動態(tài)追溯點，對審計流程進行重大調整和審計監(jiān)督層面的擴展等。在內(nèi)部審計領域，內(nèi)部審計采用這一模式后，可以將實時審計嵌入業(yè)務與管理的過程，從動態(tài)業(yè)務中了解真相比從靜態(tài)業(yè)務測試中了解真相更加容易；另外，還可以滿足內(nèi)部審計“關口”前移的發(fā)展趨勢，適應企業(yè)與單位對內(nèi)部審計的新要求。