基本公共服務(wù)均等化背景下吉林市社區(qū)養(yǎng)老問題研究

楊 帆

(中共吉林市委黨校 政治學(xué)教研部，吉林 吉林 132011)

2019年政府工作報(bào)告中指出，“要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對(duì)在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行等服務(wù)的機(jī)構(gòu)給予稅費(fèi)減免、資金支持、水電氣熱價(jià)格優(yōu)惠等扶持，新建居住區(qū)應(yīng)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，改革完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來?！秉h的十九屆四中全會(huì)也從制度完善的角度提出，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。我國自從1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，老齡化的速度越來越快，目前中國人口老齡化的規(guī)模和速度，也是全球最大、最快的。老齡化問題導(dǎo)致“空巢”化趨勢愈加明顯，需要照料的失能老人比例逐年上升。但是，由于小型家庭結(jié)構(gòu)占據(jù)主要比例，青壯年工作壓力加大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)今新時(shí)代的要求與現(xiàn)狀，因此迫切需要發(fā)展新型的養(yǎng)老模式。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能夠彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的不足，例如子女由于工作沒有充足時(shí)間照顧老人，或子女在外地而老人不愿到外地居住等?？梢姡鐓^(qū)居家養(yǎng)老成為一段時(shí)間內(nèi)我國社會(huì)福利保障的重要組成部分。

一、吉林市基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展歷程

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡單的平均化。眾所周知，社會(huì)發(fā)展的根本宗旨是人人共享、普遍受益。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必然選擇?；竟卜?wù)均等化是過程，共享社會(huì)發(fā)展成果是結(jié)果，二者在本質(zhì)上是一致的，都是要維護(hù)社會(huì)公平。當(dāng)前，通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，是解決民生問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要。

近年來，吉林省為加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程做出明確的部署和規(guī)劃，采取了一系列措施，堅(jiān)持不懈，取得了令人矚目的成效[1]。吉林市也在推進(jìn)公共服務(wù)均等化的過程中積極探索，取得了一系列成效。吉林市本著先易后難、積極推進(jìn)、穩(wěn)妥操作、注重實(shí)效的原則，在市殘聯(lián)、人社局、文化局、交通局等14個(gè)部門，對(duì)“扶殘助殘圓夢(mèng)江城”救助、勞動(dòng)者素質(zhì)培訓(xùn)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全抽檢檢測、水資源監(jiān)測、公益兒童劇演出、一江兩岸景觀設(shè)計(jì)規(guī)劃等領(lǐng)域的公共服務(wù)產(chǎn)品實(shí)施了政府購買。此外，堅(jiān)持公共服務(wù)向困難群眾傾斜，全面開展了“殘疾兒童醫(yī)療康復(fù)救助”等項(xiàng)目。為了確保政府購買服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行能夠安全有效，建立了事前、事中和事后監(jiān)管體系，定期召開座談會(huì)并采取問卷調(diào)查等形式，不斷提高服務(wù)質(zhì)量[2]。

2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，全國各地遵照文件要求逐漸重視基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。2018年，吉林市人民政府辦公廳印發(fā)《吉林市落實(shí)吉林省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化“十三五”規(guī)劃實(shí)施方案的通知》，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為切入點(diǎn)，為保障吉林人民的幸福生活提供有力支撐。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和《吉林省“十三五”基本公共服務(wù)清單》制定了《吉林市“十三五”基本公共服務(wù)清單》，包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的保障措施中，尤其強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，例如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設(shè)施和社區(qū)老人日間照料中心，積極開展養(yǎng)老護(hù)理人員培養(yǎng)培訓(xùn)。搭建養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推廣應(yīng)用便攜式體檢、緊急呼叫監(jiān)控等設(shè)備。

二、關(guān)于吉林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的調(diào)查

(一) 吉林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀

社區(qū)居家養(yǎng)老能夠更好地利用社區(qū)等社會(huì)資源輔助養(yǎng)老，經(jīng)濟(jì)支出主要由家庭成員及政府、社會(huì)組織共同承擔(dān)，從而緩解個(gè)體家庭的養(yǎng)老壓力。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：首先，社區(qū)居家養(yǎng)老符合老年人的個(gè)人意愿，通常老人安土重遷，受到傳統(tǒng)文化的多年熏陶，使得他們更傾向并愿意選擇居家模式；其次，社區(qū)居家養(yǎng)老更為便捷，無論從居住環(huán)境的適應(yīng)還是距離社區(qū)的路程都更有利于老人活動(dòng)；第三，社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)成本相對(duì)較低，符合當(dāng)前大部分家庭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[3]。

吉林市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)從2010年開始建設(shè)，到目前，吉林市大多數(shù)社區(qū)已經(jīng)開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，在一定程度幫助社區(qū)居民緩解養(yǎng)老壓力，幫助老年人安度晚年。在本次調(diào)查的社區(qū)當(dāng)中，大部分社區(qū)都配備了日間照料室和文體活動(dòng)室，個(gè)別社區(qū)還配備了醫(yī)務(wù)室或餐廳，總體上看，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供了較好的硬件設(shè)施。同時(shí)，各社區(qū)都配備了專職工作人員，并積極鼓勵(lì)志愿者參與到居家養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中，共同完成社區(qū)居家養(yǎng)老的日常工作[4]。根據(jù)調(diào)查顯示，目前市區(qū)內(nèi)社區(qū)60歲以上老人的數(shù)量平均占比約為15%～20%，并且比例有逐年上升的趨勢，其中大部分老人更傾向于選擇居家養(yǎng)老，由此可見，未來對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求也會(huì)呈上升趨勢。

(二) 吉林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求分析

此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著人們生活水平的提高，老年人對(duì)于養(yǎng)老的需求也不斷發(fā)生變化。首先，老年人對(duì)于生活照料的需求呈現(xiàn)專業(yè)化的要求，尤其是對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老。老年人由于行動(dòng)不便，許多生活瑣事無法親力親為，如果選擇居家養(yǎng)老會(huì)更加依賴社區(qū)的服務(wù)，能否保障老人的基本生活是最為重要的。為此，部分社區(qū)開設(shè)黨員一對(duì)一、一對(duì)多的幫扶機(jī)制；志愿者積分制等模式，為老人們提供最基本的用餐、洗澡、理發(fā)等生活服務(wù)；其次，老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求呈現(xiàn)高水平的要求。社區(qū)居家養(yǎng)老如何做到“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”已經(jīng)成為政府、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)共同探索的話題。如若想實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老推廣，其醫(yī)療和衛(wèi)生體系必須加以完善。老人獨(dú)自在家，如出現(xiàn)急病，社區(qū)須有專業(yè)的醫(yī)療人員進(jìn)行施救或急救?！半娮颖Ｄ贰被颉爸悄軋?bào)警器”均可作為居家養(yǎng)老的必要工具。但是，目前此類設(shè)備的使用、維護(hù)以及后期運(yùn)營給社區(qū)與家庭帶來了巨大挑戰(zhàn)，也成為亟待解決的問題之一；再次，老年人所在家庭對(duì)于居家養(yǎng)老的安全保障需求不斷提升。作為子女，最關(guān)心的問題就是老人的安全，探索保障老年人安全的機(jī)制與方法也必然成為重要課題；最后，老年人對(duì)業(yè)余生活的渴望度越來越高，因此對(duì)于社區(qū)的相應(yīng)設(shè)施要求也逐漸提升。例如大部分社區(qū)都會(huì)設(shè)置專門的閱覽室、老年棋牌室、活動(dòng)室、室外活動(dòng)場地等等。

目前推廣社區(qū)居家養(yǎng)老依然存在諸多困難，主要在于養(yǎng)老觀念滯后、專項(xiàng)資金和人員配備不足、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制欠缺等方面。經(jīng)過調(diào)查了解，吉林市城區(qū)內(nèi)大多數(shù)老人及其子女的養(yǎng)老觀念仍然比較守舊，認(rèn)為養(yǎng)老責(zé)任主體必須是子女，對(duì)于社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)以及一些政府委托三方購買的助老服務(wù)具有抵觸情緒，比如吉林市昌邑區(qū)二道江社區(qū)的高齡孤寡老人張某，他的生活狀態(tài)屬于半自理，兩個(gè)孩子均在外地上班，平均半年只能探望一次。當(dāng)社區(qū)志愿者提出上門免費(fèi)為老人服務(wù)時(shí)，卻遭到了老人和兒女的拒絕。原因在于，他們認(rèn)為養(yǎng)老問題屬于家庭行為，社區(qū)提供的幫助讓他們?cè)趥惱淼赖律咸幱谙嘛L(fēng)，擔(dān)心會(huì)遭人非議，使自己在鄰里街坊面前抬不起頭。經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)這種情況并不罕見，許多老人都有類似的擔(dān)心；另一方面，社區(qū)對(duì)于居家養(yǎng)老如何展開也存在著一些疑惑，大部分工作人員的認(rèn)識(shí)并不夠深刻，因此導(dǎo)致在推廣新型社區(qū)居家養(yǎng)老模式上就更為困難。

三、吉林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的問題及挑戰(zhàn)

(一) 社區(qū)養(yǎng)老體制機(jī)制不健全

我市的大部分社區(qū)在開展養(yǎng)老工作方面都存在依賴政府的現(xiàn)象，在這種情況下，一旦政府提供幫扶的資金鏈斷裂，社區(qū)的養(yǎng)老工作就會(huì)進(jìn)入惡性循環(huán)的怪圈。在推行社區(qū)居家養(yǎng)老模式的過程中，盡管社區(qū)的工作人員最了解老人的困難和需求，但是由于社區(qū)沒有相關(guān)的決策權(quán)，對(duì)一些孤寡老人只能在節(jié)假日給予慰問，卻無法解決他們的實(shí)際養(yǎng)老困難[5]。由于社區(qū)居民委員會(huì)是居民自治組織，不具有任何出臺(tái)政策和運(yùn)營項(xiàng)目的權(quán)利，所以社區(qū)在開展養(yǎng)老工作的時(shí)候更多的是依靠政府的幫助和指導(dǎo)，導(dǎo)致了社區(qū)的養(yǎng)老難。社區(qū)居家養(yǎng)老的體制機(jī)制繼續(xù)完善，只有具備政策依托，才能更為有效的推進(jìn)居家養(yǎng)老，解決當(dāng)前我市面臨的養(yǎng)老難題。

(二) 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不完善

當(dāng)前社區(qū)所提供的服務(wù)設(shè)施較為完善，也能夠定期更新或進(jìn)行修補(bǔ)以保障老年人的活動(dòng)。但是，總體上看，活動(dòng)形式仍較為單一，均以棋牌類、室內(nèi)球類運(yùn)動(dòng)為主，缺少專門為老年人設(shè)計(jì)的戶外活動(dòng)內(nèi)容，例如社區(qū)健身器材的使用率不高、老年人如何科學(xué)地進(jìn)行有氧運(yùn)動(dòng)等[6]。毫無疑問，服務(wù)領(lǐng)域單一與社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施不齊全有關(guān)。

圖1為吉林市城市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施情況統(tǒng)計(jì)圖。

圖1 吉林市城市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施情況

從圖1可以發(fā)現(xiàn)，與老年人健康和日常生活密切聯(lián)系的醫(yī)務(wù)室和餐廳等設(shè)備并未全部配備到位，只有部分條件較好的社區(qū)才得到配備。這樣會(huì)在一定程度制約了城市社區(qū)養(yǎng)老功能的發(fā)揮。我們知道，老年人大多數(shù)患有高血壓、心臟病等老年常見病，迫切需要居家養(yǎng)老服務(wù)站能夠提供醫(yī)療及康復(fù)服務(wù)，另外，老年人尤其是獨(dú)居老人的飲食問題也是子女和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，如社區(qū)可以配備餐廳可以大大提高居家養(yǎng)老的便捷性與安全性。

(三) 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)缺乏

社區(qū)工作人員除了負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作外，還承擔(dān)計(jì)生、民政、衛(wèi)生、黨建、醫(yī)保、教育、宗教等多個(gè)工作任務(wù)。然而每個(gè)社區(qū)所配備的正式工作人員平均為8～10人左右，工作壓力非常大，在開展政府工作的同時(shí)，鮮有專人負(fù)責(zé)社區(qū)居家養(yǎng)老的人員，自然會(huì)弱化社區(qū)的服務(wù)養(yǎng)老的功能。在我們的調(diào)查中，只有少數(shù)社區(qū)在該方面配置了1～2名專職服務(wù)人員。即使在政府委托三方購買養(yǎng)老服務(wù)的前提下，受委托的第三方會(huì)派駐進(jìn)社區(qū)的社工，但是其專業(yè)性也存在質(zhì)疑[7]。

圖2 吉林市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專職人員數(shù)量分配圖

在本次調(diào)研中，課題組走訪了吉林市的很多社區(qū)，通過交談發(fā)現(xiàn)有些社區(qū)工作者對(duì)新型社區(qū)居家養(yǎng)老的理解不到位，認(rèn)為養(yǎng)老工作就是向老年人開放各類文化娛樂項(xiàng)目、提供活動(dòng)場地。雖然從中央到地方一直在倡導(dǎo)新型社區(qū)居家養(yǎng)老的模式，但落實(shí)在具體宣傳和推廣的過程中就顯得尤為滯后。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中從事養(yǎng)老服務(wù)的專職工作者與實(shí)際需求存在較大差距，并且很多工作者沒有接受過正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)教育。因此，無法為老年人提供更具有專業(yè)性的服務(wù)內(nèi)容。

四、關(guān)于吉林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

(一) 完善城市社區(qū)養(yǎng)老的體制機(jī)制建設(shè)

在政策方面，通過設(shè)計(jì)制定《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》等，正在指導(dǎo)各市縣(區(qū))出臺(tái)針對(duì)性更強(qiáng)的“放管服”政策，暢通社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老業(yè)渠道?？爝M(jìn)行宣傳與知識(shí)普及，能夠讓更多的家庭了解社區(qū)居家養(yǎng)老的相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，不斷提高人民對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的信任度，以更好地促進(jìn)相關(guān)政策地執(zhí)行。此外，通過政府與社區(qū)共同協(xié)作，不斷探索“智慧社區(qū)”以及“智慧養(yǎng)老”的新模式，以科技創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)+激發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老的新動(dòng)能。完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，就要根據(jù)社區(qū)自身特點(diǎn)努力挖掘多元化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，形成機(jī)制聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

(二) 拓寬社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全覆蓋

針對(duì)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域單一的情況，通過增設(shè)新設(shè)施與設(shè)計(jì)新方案，使活動(dòng)類型多樣化、活動(dòng)形式靈活化，豐富社區(qū)養(yǎng)老活動(dòng)的種類，建設(shè)各種娛樂設(shè)施。此外，為了拓寬服務(wù)領(lǐng)域、保障老年人在社區(qū)的生活，同時(shí)應(yīng)在各個(gè)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)餐廳食堂以及醫(yī)療服務(wù)的全覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型智慧社區(qū)養(yǎng)老。另外，可以通過鼓勵(lì)和吸引不同領(lǐng)域的企業(yè)，例如金融、信息、房地產(chǎn)、家電等加入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來，豐富老年人的生活，例如在社區(qū)為老年人提供方便快捷的各種服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。同時(shí)，可以加大老年用品市場開發(fā)力度，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)符合老年人需求的健康和生活用品，如企業(yè)可以研發(fā)、生產(chǎn)老年人所需的視力提高、行動(dòng)幫助、或聽力輔助等各種設(shè)備。

(三) 提升養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)，打造規(guī)范化管理體系

當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的個(gè)人素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力存在參差不齊的現(xiàn)象，若要打造規(guī)范化管理體系，不斷完善城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，亟需提升相關(guān)人員的素質(zhì)，例如定期組織行業(yè)培訓(xùn)、能力測評(píng)以及用戶評(píng)估等，以此對(duì)于服務(wù)人員加強(qiáng)監(jiān)督與管理。另外，目前社區(qū)服務(wù)人員的管理尚不規(guī)范，須相關(guān)部門制定行業(yè)管理規(guī)定和從業(yè)人員要求，同時(shí)對(duì)服務(wù)人員定期進(jìn)行技能培訓(xùn)與資格考核[10]。針對(duì)人員短缺的問題，需要由主管部分積極協(xié)調(diào)，充分配備養(yǎng)老服務(wù)人員，尤其是掌握養(yǎng)老和醫(yī)療知識(shí)的專職人員。不僅如此，由于老年人及親屬對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不了解或者誤解等使得相關(guān)工作推進(jìn)較為困難，社區(qū)工作人員需及時(shí)做好宣傳工作，普及養(yǎng)老知識(shí)，大力推廣社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的普及化。