讓規(guī)劃管理更剛性 讓城市發(fā)展高質(zhì)量
——關(guān)于縣級(jí)城市規(guī)劃管理實(shí)施的探索思考

鄢陵縣委副書(shū)記、縣長(zhǎng) 李東嶺

城市規(guī)劃管理實(shí)施對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展具有重要的調(diào)控引導(dǎo)作用，在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，面對(duì)城市轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，無(wú)論從理論上，還是在實(shí)踐中，城市規(guī)劃管理實(shí)施都需要不斷創(chuàng)新和發(fā)展。結(jié)合縣域?qū)嶋H和工作實(shí)踐，就如何管理實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行了一些思考和探索。

一、縣級(jí)城市規(guī)劃管理實(shí)施現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

縣級(jí)城市介于鎮(zhèn)與城市之間的過(guò)渡和銜接，是我國(guó)城鎮(zhèn)體系最具活力的生力軍，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，縣級(jí)城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，做好城市的規(guī)劃管理實(shí)施顯得非常重要。與中心城市相比，縣級(jí)城市并不具備較為優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)、交通、資源等發(fā)展條件，但它在整個(gè)城市區(qū)域規(guī)劃體系中占有非常重要的位置，也同樣面對(duì)城市規(guī)劃發(fā)展上的一系列問(wèn)題。

（一）規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)?？h級(jí)城市多是有著數(shù)百年歷史的老城，受限于傳統(tǒng)思維和生活習(xí)性，受制于原有的空間布局和條件，規(guī)劃城市的意識(shí)不強(qiáng)，重建設(shè)輕規(guī)劃，重總規(guī)輕專項(xiàng)，重基礎(chǔ)輕服務(wù)，城市規(guī)劃體系不健全，致使新城與老城、整體與局部、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等吻合度不夠，“就建設(shè)說(shuō)建設(shè)”“就規(guī)劃論規(guī)劃”，空間混亂、功能重合、違法占地、違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）規(guī)劃水平不高。一是規(guī)劃編制落后。受經(jīng)濟(jì)狀況、人才素質(zhì)、水平認(rèn)知的局限，一些縣級(jí)城市規(guī)劃不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，單一強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃建設(shè)的政府目標(biāo)導(dǎo)向，再加上規(guī)劃編制審批時(shí)限長(zhǎng)，導(dǎo)致城市規(guī)劃的編制滯后于城市的發(fā)展。二是規(guī)劃系統(tǒng)性不強(qiáng)。由于總規(guī)與專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)與專業(yè)規(guī)劃之間不同步、不銜接、不配套，致使城市交通擁堵、生態(tài)破壞、資源約束等“城市病”集中凸顯。三是城市特色不足。一些城市規(guī)劃盲目崇洋復(fù)古、刻意生搬硬套，缺少有歷史傳承的標(biāo)志建筑和承載城市文化內(nèi)涵的特色空間，破壞了城市的個(gè)性和特色，千城一面現(xiàn)象突出。

（三）規(guī)劃管理不嚴(yán)。一是規(guī)劃管理機(jī)制不健全。規(guī)劃調(diào)整彈性大、調(diào)整頻繁，規(guī)劃編制、修改、審定未走向法制化軌道，沒(méi)有形成有效的審批監(jiān)督制約機(jī)制。二是規(guī)劃法規(guī)不完善。由于缺乏法制保障，導(dǎo)致規(guī)劃缺位與干預(yù)乏力，執(zhí)法力度偏弱、執(zhí)法手段單一；同時(shí)，縣城長(zhǎng)期處于城村混雜狀態(tài)，市民城市觀念較為淡薄，造成規(guī)劃不能很好引領(lǐng)城市發(fā)展，“雙違”現(xiàn)象屢禁不止。三是規(guī)劃透明度不高。公眾參與不充分，對(duì)民意訴求和社會(huì)各界的意見(jiàn)吸納不夠，缺乏互相對(duì)話或協(xié)商的制度化渠道，存在“關(guān)起門編規(guī)劃”“關(guān)起門來(lái)抓管理”現(xiàn)象，一些市民對(duì)城市規(guī)劃管理存在有抵觸思想。

（四）規(guī)劃實(shí)施不力。一是規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，借招商引資之名，放松項(xiàng)目開(kāi)工落地條件，不惜降低規(guī)劃門檻甚至犧牲既有規(guī)劃來(lái)?yè)Q取投資，任由投資商左右城鄉(xiāng)規(guī)劃，進(jìn)而出現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)規(guī)劃、為項(xiàng)目調(diào)整規(guī)劃等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了規(guī)劃嚴(yán)肅性；二是規(guī)劃跟著意志走，規(guī)劃利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性與政府任期政績(jī)的顯化性之間存在矛盾，規(guī)劃調(diào)整往往過(guò)分重視政績(jī)工程、形象工程，規(guī)劃實(shí)施行政干預(yù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)了“一任領(lǐng)導(dǎo)、一輪規(guī)劃”現(xiàn)象。

二、鄢陵城市規(guī)劃管理實(shí)施的探索實(shí)踐

鄢陵作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，新型城鎮(zhèn)化起步較晚，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，與全國(guó)大多數(shù)縣級(jí)城市的發(fā)展歷程相似，也存在著許多城市規(guī)劃管理實(shí)施中的問(wèn)題和陣痛。近年來(lái)，隨著城市框架拉大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鄢陵越來(lái)越重視城市規(guī)劃，按照規(guī)劃、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)四個(gè)高質(zhì)量發(fā)展要求，積極探索符合城市發(fā)展規(guī)律、具有鄢陵特色的縣級(jí)城市發(fā)展之路。

（一）堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)”理念，明確城市定位?！笆濉逼陂g，按照許昌市將鄢陵定位為全市“生態(tài)健康養(yǎng)生基地”的部署，在新一輪城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中，鄢陵圍繞“面向中原、融入鄭州、北接港區(qū)、對(duì)接許昌”思路，緊密對(duì)接鄭許一體化發(fā)展，立足花木發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、區(qū)位交通、健康養(yǎng)老等資源優(yōu)勢(shì)、特色優(yōu)勢(shì)，明確了“宜居花城”發(fā)展定位，著力探索“全域花海、全域旅游、全域水系、全域康養(yǎng)”城市發(fā)展模式，致力打造鄭州大都市區(qū)“后花園”。

（二）堅(jiān)持“富裕規(guī)劃”理念，完善規(guī)劃體系。按照“一管十年”“多規(guī)合一”思路，加大規(guī)劃編制力度，科學(xué)規(guī)劃、超前規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃。近年來(lái)，鄢陵高起點(diǎn)編制了國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、總體城市設(shè)計(jì)和27項(xiàng)專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，初步形成了以城市總規(guī)為龍頭、城市控規(guī)為抓手、城市設(shè)計(jì)為補(bǔ)充、修建性詳細(xì)規(guī)劃為落實(shí)的城市規(guī)劃體系，成為全省“多規(guī)合一”試點(diǎn)。特別是去年以來(lái)，我們堅(jiān)持城市區(qū)域規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)管理思想，把城市與區(qū)域發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一，結(jié)合城市功能布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把縣城規(guī)劃為老城區(qū)、鶴鳴湖區(qū)、高鐵片區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“四大片區(qū)”，并明確城市功能定位，為推動(dòng)城市宜居宜業(yè)、產(chǎn)城融合提供了規(guī)劃支撐。

鐘靈毓秀的長(zhǎng)壽山公園

萬(wàn)畝花海中的建業(yè)生態(tài)新城

積極推進(jìn)園林式小區(qū)建設(shè)

（三）堅(jiān)持“規(guī)劃即法”理念，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威。始終把嚴(yán)格規(guī)劃管理作為體現(xiàn)依法執(zhí)政能力的重要舉措，強(qiáng)化規(guī)劃法定定位，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。一方面，嚴(yán)把規(guī)劃審批關(guān)。認(rèn)真落實(shí)技委會(huì)、規(guī)委會(huì)制度，嚴(yán)格評(píng)審每一個(gè)項(xiàng)目，對(duì)不符合規(guī)劃要求的、堅(jiān)決不予審批，對(duì)審批后不按規(guī)劃要求建設(shè)的、堅(jiān)決停工進(jìn)行整改。另一方面，嚴(yán)把規(guī)劃執(zhí)法關(guān)。制定《縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)“雙違”建筑分類處置暫行辦法》，組建12個(gè)綜合執(zhí)法中隊(duì)，創(chuàng)新“三清兩停一拆除”舉措，實(shí)行網(wǎng)格化管理，形成了高壓治違態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了違法占地、違規(guī)建設(shè)“降存量”“零增量”，有效維護(hù)了城市規(guī)劃管理秩序。

（四）堅(jiān)持“規(guī)劃圖變項(xiàng)目圖”理念，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施。本著量力而行、盡力而為原則，堅(jiān)持以規(guī)劃定功能、以功能定項(xiàng)目、圍繞規(guī)劃上項(xiàng)目，緊盯“十三五”目標(biāo)，根據(jù)城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，著眼今后5年發(fā)展任務(wù)，高質(zhì)量謀劃百城建設(shè)提質(zhì)工程項(xiàng)目庫(kù)，共儲(chǔ)備項(xiàng)目180個(gè)，目前已啟動(dòng)實(shí)施81個(gè)，建成投用35個(gè)，城市風(fēng)貌和品質(zhì)明顯提升，綜合服務(wù)功能明顯優(yōu)化，廣大群眾的幸福感和獲得感明顯增強(qiáng)。

三、嚴(yán)格管理實(shí)施城市規(guī)劃的思考啟示

在不斷的實(shí)踐探索中，深深感受到，城市的規(guī)劃管理實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、民生工程，關(guān)系到一個(gè)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和群眾的切身利益。特別是對(duì)縣級(jí)城市來(lái)講，受制于各個(gè)方面因素較多，必須嚴(yán)格城市規(guī)劃編制、管理和實(shí)施，力爭(zhēng)做到“不給自己留遺憾，不給子孫造麻煩”。

一要推進(jìn)規(guī)劃立法制度化。一方面，縣級(jí)政府應(yīng)牢固樹(shù)立“規(guī)劃即法”的理念，堅(jiān)持依法規(guī)劃、依法治城，嚴(yán)格依法依規(guī)編制、審批、實(shí)施規(guī)劃，凡經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃和各級(jí)各類專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃必須堅(jiān)決執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃法律權(quán)威；另一方面，加強(qiáng)規(guī)劃宣傳教育，開(kāi)展規(guī)劃法律法規(guī)普法活動(dòng)，曝光規(guī)劃違法典型案例，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督和公共參與，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾的規(guī)劃意識(shí)、法律意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)支持、參與規(guī)劃管理實(shí)施的濃厚氛圍。

二要推進(jìn)規(guī)劃編制科學(xué)化?？h級(jí)城市規(guī)劃編制務(wù)必“接地氣”，突出規(guī)劃的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)管用、彰顯特色，切忌追求“高大上”，走出“千城一面”的怪圈。一方面，要聚焦“城市病”，編制城市“雙修”規(guī)劃，融入生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、景觀風(fēng)貌提升、歷史文化傳承等元素，高標(biāo)準(zhǔn)提升城市功能、城市品質(zhì)和城市環(huán)境，形成特色鮮明的城市風(fēng)格；另一方面，要推行“多規(guī)合一”，做好整體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

三要推進(jìn)規(guī)劃管理權(quán)威化。保證規(guī)劃管理的嚴(yán)肅性和剛性約束，應(yīng)從體制機(jī)制入手，推進(jìn)規(guī)劃審批的法制化、規(guī)劃執(zhí)行的程序化、規(guī)劃監(jiān)督的公眾化。一是健全規(guī)劃審批機(jī)制，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共決策，要全面推行技委會(huì)、規(guī)委會(huì)制度，嚴(yán)格執(zhí)行專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等法定程序，把好城市規(guī)劃管理的“第一道關(guān)口”；二是健全規(guī)劃執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃管理的依法監(jiān)督，創(chuàng)新規(guī)劃數(shù)字化、智慧化、網(wǎng)格化管理，常態(tài)化開(kāi)展“雙違”整治，對(duì)違建行為嚴(yán)厲打擊、重典問(wèn)責(zé)；三是健全公眾參與機(jī)制，堅(jiān)持“開(kāi)門”編規(guī)劃，推行陽(yáng)光規(guī)劃，鼓勵(lì)“兩代表一委員”、市民群眾等社會(huì)各界參與規(guī)劃編制管理，尤其注重專家學(xué)者的建議意見(jiàn)，形成公眾參與、專家評(píng)審和政府決策“三位一體”機(jī)制。

四要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施可持續(xù)化。把規(guī)劃藍(lán)圖變成城市實(shí)景，必須堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底、一任接著一任干。各級(jí)政府作為城市的決策者、管理者，應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀、城市觀，踐行以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展思想，充分考慮城市資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景，為城市發(fā)展“量身定做”長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，讓符合實(shí)際、符合民生、符合規(guī)律的規(guī)劃得以落地生根、任任相傳。同時(shí)，要探索制定城市規(guī)劃實(shí)施管控責(zé)任追究辦法，推行“領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任終身制”，遏制隨意干預(yù)城市規(guī)劃實(shí)施的行為，確保規(guī)劃決策的完整性和延續(xù)性。

河清水暢的水系連通工程

四通八達(dá)的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)